De Utrechtse wijk Overvecht staat vol met hoge flats uit de jaren ‘60. Zo ook aan de Jaap Edendreef. Het strakke, nogal fantasieloze gebouw heeft tien woonlagen en bevat kleine sociale huurappartementen met een vloeroppervlak van 41 vierkante meter. Toen ze net gebouwd waren, werden de flatjes omschreven als ‘vrijgezellenwoningen’.

Op de vierde verdieping staat er één leeg. Bij binnenkomst sta je eerst in een piepklein halletje. Links ligt het woonkamertje van iets meer dan vijf meter lang en ongeveer drieëneenhalve meter breed. De enige slaapkamer, aan de andere kant van het halletje, is wat kleiner en heeft een deur naar een deels ingebouwd balkon aan de schaduwzijde van het gebouw. Verder is er nog een smal keukentje, een ruim berghok en een zeer krappe wc-douche-ruimte. De huur: 410 euro per maand.

Wie zich afvraagt wat de Haagse beleidsambtenaren in gedachten hebben voor de volgende lichting sociale huurders met een minimuminkomen, vindt in Overvecht het antwoord. Wat is er aan de hand?

Effectieve maatregel

De vier partijen die deelnemen aan de formatie zullen niet om het onderwerp huurtoeslag heen kunnen. Dat deze toeslag een effectief instrument is, wordt eigenlijk door alle partijen wel aanvaard. Direct verlagen ligt dan ook gevoelig. Maar sinds vorig jaar december ligt er een uitgewerkt plan klaar om via een andere route tóch te bezuinigen op de huurtoeslag. En een nieuw kabinet kan dit plan zo in gang zetten.

In Nederland kunnen mensen met zeer lage inkomens toch in een mooi huis wonen

De huurtoeslag is ooit bedacht om mensen die hun huur niet konden opbrengen te ondersteunen. Het is een effectieve sociale maatregel, die veel mensen heeft behoed voor armoede. De regeling kostte de overheid in 2016 zo’n 3,3 miljard euro. Ongeveer anderhalf miljoen huishoudens hebben recht op huurtoeslag. Gemiddeld dekt die toeslag 40 procent van de huur.

Door die ruimhartige huurtoeslag kunnen corporaties kwalitatief goede, ruime woningen bouwen, die toch voor bijna iedereen betaalbaar zijn. Dat geldt ook voor de aanzienlijke groep huurders met een minimuminkomen. De beleidsambtenaren in Den Haag beschouwen dit echter als een soort weeffout in het systeem.

In december vorig jaar zat een aantal ambtenaren van verschillende ministeries om de tafel om eens goed van gedachten te wisselen over de sociale huursector. Uit het rapport dat op basis van dit Interdepartementale Beleidsoverleg (IBO) werd geschreven, blijkt dat men niet tevreden is over de manier waarop de woningcorporaties ‘gebruik maken’ van de toeslag. Volgens de beleidsambtenaren kost het toewijzen van sociale woningen zonder te letten op het inkomen van de huurder de overheid te veel geld. Daarom hebben ze een aanpak bedacht om hier paal en perk aan te stellen.

Kwaliteitskortingsgrens

Het plan is om huishoudens die op het minimuminkomen — 1565,40 euro bruto per maand — of daaronder zitten woningen toe te wijzen met een huur van maximaal 414 euro per maand. Bij dat bedrag ligt een belangrijke grens in het systeem van de huurtoeslag: een huurder hoeft tot die grens alleen de eerste 221,60 euro uit eigen zak te betalen. De rest wordt bijgepast via de huurtoeslag.

Van de huishoudens met een minimuminkomen zaten er in 2015 zo’n 728.000 in corporatiewoningen met een huur die boven de door de ambtenaren gestelde grens uitkwam. Die ‘te dure’ woningen worden betaalbaar gehouden via de huurtoeslag: voor de meeste bewoners komt het erop neer dat ze 65 procent vergoed krijgen van het deel van hun huur dat boven die zogeheten kwaliteitskortingsgrens van 414 euro ligt. Het plan is nu om die kostenpost kwijt te raken door alle sociale huurders stapsgewijs óp of ónder dit huurniveau te krijgen. 

Dat kun je niet doen door mensen te dwingen te verhuizen naar een kleinere, goedkopere woning: de huurbescherming maakt dat onmogelijk. In plaats daarvan moet het via de geleidelijke weg. Per jaar komt 8 procent van de corporatiewoningen vrij: het uitgelezen moment om de huur aan te passen.

Iedereen die op het minimuminkomen of daaronder zit, hoeft volgens de plannen voor een toegewezen woning nooit meer dan 414 euro huur per maand te betalen. Volgens de bij het IBO gebruikte berekening kan de overheid met deze aanpak cumulatief jaarlijks 50 miljoen euro besparen op de huurtoeslag. Na 12 jaar, als de hele groep op een huur van 414 euro zit, staat de besparing op het maximum: 600 miljoen euro per jaar.

Dat klinkt als goed nieuws voor mensen op een laag inkomen. Aanvankelijk zal deze groep tegen een lagere huur in normale sociale woningen worden gehuisvest. Maar dat kan niet voortduren. Op den duur moeten de woningcorporaties iets doen om de uitgaven en de inkomsten weer in balans te brengen. 

De woningcorporaties hebben jarenlang heel weinig gebouwd in het goedkope segment

In het IBO-rapport wordt al aangegeven wat de oplossing is: ‘De corporaties worden via regelgeving verplicht tot een beter toewijzingsbeleid en geprikkeld tot beter betaalbare nieuwbouw.’

Vooral klein

Met andere woorden: het is de bedoeling om de corporaties aan te zetten tot het bouwen van speciale woningen voor huurders met een minimuminkomen. Die appartementjes zullen vooral klein zijn. Ze zullen worden opgestapeld tot hoge appartementenblokken en moeten, als het kan, even buiten de stad worden gebouwd, om zo de grondkosten te drukken.

Voor de aanzienlijke groep alleenstaanden op een minimuminkomen — 57 procent van de bewoners van de corporatiesector is alleenstaand — moet je uitgaan van appartementen met gemiddeld een vloeroppervlak van 35 tot 40 vierkante meter, met een open keuken en één slaapkamer. Volgens de huidige normen is dat heel erg klein. Onaanvaardbaar klein bijna, zeker als je weet dat je nooit een volgende stap zult maken.

De woningcorporaties hebben jarenlang heel weinig gebouwd in dat goedkope segment. De voorraad is dan ook zeer beperkt. We nemen een steekproef: op Woningnet Utrecht, de website waarop de corporaties in de regio Utrecht hun aanbod plaatsen, stonden op 4 september 41 beschikbare sociale woningen. Er waren negen woningen in het segment tussen 635,05 tot 710, dat is de duurste sociale categorie. De prijscategorie vanaf 500 tot 635 euro was ook goed voorzien.

Op Woningnet Utrecht stonden maar vier woningen met een huur onder 414 euro

Maar daaronder wordt het zeer karig; er stonden zelfs maar vier woningen op met een huur onder 414 euro. Daarvan was er één uitsluitend bestemd voor jongeren tot 23 jaar.

Variant

Mensen die de ontwikkelingen in de volkshuisvesting een beetje volgen, komt dit verhaal over passend toewijzen misschien bekend voor. In 2016 verplichtte Stef Blok, de toenmalige minister van Wonen en Rijksdienst, de corporaties al om huurders met recht op huurtoeslag alleen nog woningen toe te wijzen met een huur die onder de zogeheten aftoppingsgrenzen van de huurtoeslag vallen; het nieuwe plan is in feite een variant hierop.

De minister zag zich destijds gedwongen tot de ingreep omdat de corporaties steeds minder sobere, betaalbare woningen waren gaan bouwen. Ze richtten zich vooral op de bouw van het duurste type corporatiewoning; dat liep op een bepaald moment totaal uit de hand. In de periode 2011-2015 behoorde zelfs 66 procent van de geplande woningen tot de duurste sociale categorie: die van woningen met een huur boven een van de twee aftoppingsgrenzen.

Voor de maatregel van Blok viel wat te zeggen: veel bouwen in het duurste segment, is niet logisch wanneer de meerderheid van de doelgroep bestaat uit mensen met recht op huurtoeslag: volgens WoOn 2015, een periodiek onderzoek van de Rijksoverheid, wordt de corporatiesector voor 57 procent bevolkt door huishoudens met recht op de vergoeding. 23 procent bestaat uit sociale huurders met een inkomen boven de huurtoeslaggrens en 20 procent uit scheefhuurders. Die laatste groep verdwijnt echter geleidelijk uit het bestand.

Misrekening

In het IBO-verslag lezen we ook de volgende zin: 

‘Lange tijd bouwden de corporaties relatief duur in termen van kwaliteit voor de doelgroep als gevolg van hun eigen wensen en die van gemeenten.’

De corporaties dachten dat te kunnen doen omdat een groot deel van de huur van de bewoners werd vergoed door de huurtoeslag. Neem een gezin bestaand uit vader, moeder en twee kinderen met recht op huurtoeslag. Op basis van de nu geldende bedragen huurden ze zo’n sociale woning in het dure segment van 670 euro. Van de eerste 635 euro werd 334,24 euro vergoed door de huurtoeslag; dan bleef er nog 300 euro over. De redenering was dat die laatste 35 euro ze ook niet de kop zou kosten.

Maar dat bleek een misrekening. Veel van die gezinnen hadden geen enkele speelruimte meer in hun budget; de corporaties en de schuldhulpverlening constateerden dat veel van de huishoudens het na verloop van tijd financieel toch niet trokken.

Bovendien vond minister Blok dat de corporaties met het op grote schaal toewijzen van die dure woningen oneigenlijk gebruik maakten van de huurtoeslag. Datzelfde argument wordt ook nu weer gebruikt om het nieuwe plan te rechtvaardigen.

Buitenkansjes

Voor sommige huurders met recht op huurtoeslag ontstaan er zo af en toe buitenkansjes. Omdat die dure woningen toch verhuurd moeten worden, hebben veel corporaties besloten een bepaald percentage aan te bieden onder de aftoppingsgrens. 

‘Het passend toewijzen is een sterke prikkel om goedkoper te bouwen’

Daarmee leveren ze natuurlijk wel geld in: volgens de berekeningen van de regering kost het de corporaties zo’n 100 miljoen euro per jaar. Dat is voor de corporatiesector geen gigantisch bedrag, maar de effecten waren meteen te zien aan de bouwplannen: voor de periode 2016-2020 zijn de corporaties van plan om van de te bouwen woningen 34 procent boven de huurtoeslaggrens te bouwen. Vergeleken met de 66 procent van de voorafgaande vierjarige periode is dat een enorme daling.

In het IBO-rapport wordt er niet omheen gedraaid: ‘Het recent ingevoerde passend toewijzen is een sterke prikkel om goedkoper te bouwen.’

Dit succes heeft de ambtenaren blijkbaar geïnspireerd tot het ontwerpen van een vergelijkbare regeling voor sociale huurders met een minimum loon. Ze spreken in het verslag van een verdere ‘verfijning’ van het systeem van passend toewijzen. Maar de vele honderdduizenden sociale huurders met een minimuminkomen zullen het woord verfijning niet goed kunnen plaatsen: op den duur zullen ze allemaal in zeer kleine appartementen worden gehuisvest. 

Een ander punt is dat iedereen zal weten welke woongebouwen bewoond worden door minima. Dat werkt stigmatisering in de hand. Het idee van een gezonde, gemengde wijk komt mogelijk ook onder druk te staan. Al met al zou het een zeer ingrijpende maatregel zijn om 600 miljoen euro mee uit te sparen.