Duizenden overheidsdocumenten verstopt in de privémail van ambtenaren, archiveringssystemen die niemand snapt en ongelabelde notulen die verdwijnen in de digitale chaos. Zo zien de archieven van de overheid eruit. De inspectie waarschuwt: het collectieve geheugen dementeert. Controle van de overheid is dan onmogelijk.

Lange smalle gangen, links en rechts kasten tot aan het plafond, stampvol met archiefdozen, mappen en folders. Een sikkeneurige archivaris die met frisse tegenzin de weg wijst naar een plank waar een stapel documenten ligt te verstoffen. Hebbes!

In talloze documentaires, detectives en speelfilms spelen archieven een sleutelrol. Zelfs superschurk Loki zit in de recente gelijknamige Disney-serie archiefdozen uit te pluizen op zoek naar die ene belangrijke aanwijzing over de tegenstander. De boodschap is duidelijk: archieven zijn stoffig en saai, maar bergen vaak de onmisbare sleutel voor de ontknoping.

In het huidige digitale tijdperk zijn de lange gangen vol archiefkasten vervangen door ronkende servers met daarop honderden miljarden bits en bytes aan digitale bestanden, slechts een paar muisklikken verwijderd van de zoeker.

Dat laatste is de theorie. In de praktijk is de digitale archivering van overheidsinformatie uitgelopen op een enorme digitale chaos. 

De archiefwet is helder en klinkt simpel: overheidsorganisaties moeten alle documenten die belangrijk zijn om hun handelen te kunnen reconstrueren ‘in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren’. De praktijk is weerbarstiger. Ambtenaren weten vaak niet welke informatie ze moeten opslaan, documenten staan op allerlei verschillende, niet altijd openlijk toegankelijke plekken, en de bestanden zijn niet van context of metadata voorzien, waardoor ze vaak onvindbaar zijn. 

Informatieverzoeken worden daardoor slecht uitgevoerd of niet eens in behandeling genomen. Het ministerie van VWS weigerde onlangs Wob-verzoeken over de coronapandemie uit te voeren. De ambtenaren zitten op een berg van 5 miljoen documenten en moeten nu nog een manier bedenken om deze te ordenen en te ontsluiten.

Desolate staat al jarenlang bekend

De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed trok begin van dit jaar voor de zoveelste keer aan de bel over de desolate staat van de overheidsarchieven. Zestien jaar geleden schreef de Inspectie al in het snoeiharde rapport ‘Een dementerende overheid’: ‘De realiteit wijst uit dat veel overheidsorganisaties nog geen goede voorzieningen hebben getroffen om verantwoord digitaal te kunnen archiveren,’  veel organisaties ‘beseffen (niet eens, red.) dat ze een digitaal archiefprobleem hebben’. 

Er ontstaat in sneltreinvaart een gat in het collectieve geheugen 

Als er niets zou gebeuren, zou er in sneltreinvaart een gat in het collectieve geheugen ontstaan. Nu, zestien jaar later, is dat gat niet gedicht, schrijft de Inspectie in het rapport met de veelzeggende titel ‘Een dementerende overheid 2.0?’: ‘Binnen de overheid neemt de kennis over het beheren van informatie af. Er wordt vaak gewerkt met verouderde ICT, terwijl misplaatst tech-optimisme overheerst.’ 

Intussen groeit de berg aan digitale data en opgeslagen bestanden alsmaar door. De Nederlandse overheid verstuurt jaarlijks alleen al minimaal 1 miljard emails, aldus het rapport. Maar ‘verbeterprogramma’s en -projecten blijven steken in goede bedoelingen’.

Dementerende overheid – 16 jaar waarschuwingen en beloftes

De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed luidde in 2005, tien jaar na de invoering van de archiefwet, de eerste noodklok over het digitale archiefbeheer. Overheidsinstanties zaten midden in de overgang van papier naar digitaal. In dit hybride tijdperk was er weinig aandacht voor hoe documenten en informatie in de toekomst moesten worden bewaard. 

In 2013 constateerde de Inspectie in het vervolgrapport ‘Duurzaam duurt het langst’ nog steeds grote risico’s voor de toekomstige archieven. In 2015 schreef de inspectie in ‘Onvoltooid digitaal’ dat er een grote hoeveelheid digitaal archief is ontstaan, die zowel te veel als te weinig informatie bevat. De Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) en de Raad voor Cultuur (RvC) constateerden hetzelfde probleem in hun rapport ‘Het puberbrein van de overheid’ in 2016. In 2018 concludeerde de Inspectie in ‘Wel digitaal, nog niet duurzaam’ dat de situatie nog steeds nauwelijks was verbeterd.

Opeenvolgende kabinetten beloofden beterschap, beginnend in 2006 met het programma ‘Informatie op orde. Vindbare en toegankelijke overheidsinformatie’. Ook de ’Strategische I-agenda Rijksdienst 2019-2021’ beloofde aandacht voor de informatiehuishouding. Toch zijn de problemen niet verholpen, concludeert de Inspectie.

Lees verder Inklappen

Misplaatst tech-optimisme

De Rijksoverheid heeft lang gedacht dat door digitalisering alles makkelijker en goedkoper zou worden. Daarmee is ze echter in de valkuil van tech-optimisme getrapt, constateert de inspectie nu: ‘Bij het beheren van digitale informatie zien we (...) dat er gedweild wordt met de kraan open en dat gebruik wordt gemaakt van gebrekkige gereedschappen van soms al meer dan dertig jaar oud.’

Ad van Heijst was tot voor kort directeur van VHIC, een adviesbureau gespecialiseerd in informatiebeheer. Hij werkt sinds 1985 in het vak en heeft onder andere vijftien jaar lang ‘information governance’ gedoceerd aan de Erasmus Business School. Hij onderschrijft de conclusies van de inspectie: ‘Het probleem is de vooronderstelling bij overheden dat ze het allemaal goed hebben geregeld. Managers besluiten een bepaald systeem aan te schaffen en denken dat de hele organisatie dat gaat gebruiken.’

‘Medewerkers kiezen de makkelijkste weg: e-mails opslaan in de e-mailbox’

In de praktijk pakt dat anders uit en wordt zo’n Document Management Systeem (DMS) vaak na een jaar of zes alweer vervangen. Van Heijst: ‘Dan koopt men een ander systeem omdat men ontevreden is over het bestaande. Men had verwacht dat het alle problemen zou oplossen. Ontevredenheid komt eigenlijk voort uit de slechte organisatie van informatie. Zo’n DMS kan die niet oplossen.’

Van Heijst trekt een vergelijking met de jaren tachtig, waarin alle organisaties nog een typekamer hadden waar handgeschreven brieven werden uitgetikt. ‘Daarvan ging meteen een exemplaar naar het archief. Op dat moment waren de archieven nog redelijk compleet.’ Door de introductie van de computer konden ambtenaren zelf hun brieven schrijven. Hierdoor konden overheden bezuinigen op ondersteunende functies. Begrijpelijk, vindt Van Heijst, alleen werd erbij vergeten de ambtenaren goed op te leiden. ‘Medewerkers kiezen dan de makkelijkste weg en dat is e-mail opslaan in de e-mailbox.’

Elke ambtenaar zijn eigen archief

Overheidsinformatie zit daardoor overal en nergens – in persoonlijke e-mailprogramma’s, op eigen of gedeelde schijven, deels in een DMS en ook nog gedeeltelijk op papier.

‘De discipline ontbreekt om documenten op een goede manier te bewaren’

Binnen een organisatie werkt dat nog wel, maar zodra er een vraag van buiten komt, zoals een Wob-verzoek, lopen medewerkers tegen hun ongestructureerde digitale opslag aan, zegt Van Heijst. ‘Medewerkers hebben de documenten op een voor zichzelf toegankelijke en makkelijke manier opgeslagen. Voor anderen zijn ze onbenaderbaar. De afdeling die documenten voor Wob-verzoeken verzamelt, moet bijvoorbeeld toestemming hebben van de medewerker om toegang te krijgen tot zijn eigen schijf of e-mailinbox.’

Doordat elke medewerker bestanden op een eigen manier opslaat, ontbreekt een systematische aanpak. Bestanden heten bijvoorbeeld BP1GB.doc, probeersel.doc of RW1999.xl. Om te weten of de documenten van belang zijn voor een bepaalde zoekaanvraag, moeten ze allemaal worden bekeken. Een tijdrovende klus. Van Heijst: ‘Overheden verspillen heel veel tijd doordat de discipline ontbreekt om documenten op een goede manier te bewaren.’ 

Voor context en meta-data die bestanden vindbaar zouden maken, is er geen aandacht bij overheidsinstanties, waarschuwt de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed. Documenten kunnen op deze manier makkelijk in de digitale chaos verdwijnen. Van Heijst: ‘Stel je hebt honderd brieven over fietsen, die geef je allemaal een metagegeven ‘fiets’ mee. Maar dan is er een eigenwijze medewerker die noemt het ‘rijwiel’, want dat vindt hij een mooier woord. Als je dan zoekt op fiets, vind je rijwielen niet. Dan krijg je niet het complete dossier. In die metadatering schieten overheden schandelijk te kort.’ 

Slechte staat als excuus om niet te leveren

Het beeld klopt dat ambtenaren en politici expres het informatievoorzieningsproces traineren, informatie weglakken of als onvindbaar verklaren. Journalisten, maar ook Kamerleden hebben er regelmatig mee te maken. Maar zelfs als ambtenaren welwillend zijn, is het voor hen erg moeilijk om alle relevante documenten te vinden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het FTM-onderzoek naar de Shell Papers. De provincie en gemeente Groningen hebben ons Wob-verzoek naar alle informatie over de relatie tussen de overheid en Shell in behandeling genomen, maar de databerg is groot. Ze weten alleen in theorie wat er ligt, maar waar en hoeveel is onduidelijk. Dat maakt zoeken in alle verschillende systemen lastig. Door de inzet van ICT-experts, software en extra mankracht proberen beide bestuursorganen nu een forse inhaalslag te maken. 

De gevolgen van de archivarische gatenkaas zijn groot. Het zijn niet alleen journalisten die klagen over gebrekkige en achtergehouden informatie door overheidsinstanties. Al in 2002 bleek uit het NIOD-onderzoek over Srebrenica dat de e-mailcommunicatie tussen het ministerie van Defensie en de uitgezonden eenheden niet was bewaard. Afgelopen jaar toonde de Inspectie in het onderzoek naar de archivering van de MH17-informatie dat ook over die ramp niet alle informatie was terug te vinden. Ook de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen constateerde een hardnekkig probleem met de informatiehuishouding van de Rijksoverheid. Niet alleen is het collectieve geheugen daardoor gebrekkig, maar de overheid kan niet meer naar behoren worden gecontroleerd.

Tegenwoordig verschuilen ambtenaren en overheden zich achter de desolate staat van de archieven. Het wordt gezien als nieuwe status quo waardoor het onmogelijk is om informatieverzoeken naar behoren te behandelen. Daarom bedacht bijvoorbeeld het ministerie van VWS een eigen manier om coronadocumentatie openbaar te maken. Die is in strijd met de wet. Desondanks handhaaft minister De Jonge deze methode.

Dit is hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans van de universiteit Leiden al langer een doorn in het oog: ‘Als je iets vraagt, breekt er blinde paniek uit, want ze kunnen het ook echt niet meer bij elkaar krijgen. Dus die termijnen worden overschreden.’ 

Doordat de overheid openbaarheid van bestuur niet meer als een recht, maar steeds meer als een soort dienstverlening is gaan zien, beschouwt ze aanvragers als lastig, zegt Voermans. ‘Ze zeggen dat al die verzoeken niet meer te doen zijn, maar het is hun eigen schuld: als je je kamer had opgeruimd, dan had je wel wat kunnen vinden, maar je hebt je kamer niet opgeruimd. Dat ga je de verzoeker niet verwijten. Het is de omgekeerde wereld. Doordat de overheid een puinhoop van haar eigen informatiehuishouding maakt, kan ze niks meer vinden en wentelt ze dat probleem af op journalisten en burgers.’ 


Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht

"Doordat de overheid een puinhoop van haar eigen informatiehuishouding maakt, kan ze niks meer vinden en wentelt ze dat af op journalisten en burgers"

Cultuuromslag nodig

Een belangrijk onderdeel uit het bekende stoffige archief is bij de digitalisering vergeten: de archivaris. Die bewaakt niet alleen het archief, maar brengt er ook actief orde in aan. Binnen overheidsorganisaties bestaat echter nauwelijks aandacht voor deze taak. ‘Pas op het moment als er vraag is naar een bepaalde zaak wordt ernaar gezocht,’ zegt Van Heijst. ‘De archivaris van vroeger wordt meer en meer een informatie-archeoloog. Die moet zoeken naar scherven van informatie en daar weer iets van proberen te maken.’

Volgens Van Heijst moeten overheden ophouden op dit soort functies te bezuinigen. Voor medewerkers met andere taken is het ondoenlijk om ook nog over de archivering na te denken. Die zijn al druk genoeg met hun eigen taken en hebben vaak niet de juiste opleiding. ‘Als bij een personeelsafdeling een secretaresse zit, tot haar oren in het werk, gaat die niet de brieven die naar buiten gaan voorzien van allemaal metadata om het later terug te kunnen vinden. Die denkt: dat komt later wel.’

Zoals een financial manager met zijn geld om gaat, zo zou de overheid ook met informatie om moeten gaan, vindt Van Heijst. ‘Als je informatie goed wilt kunnen beheren, dan moet er ook information governance zijn. Een centrale afdeling die de totale informatiehuishouding in kaart brengt en ook in de gaten houdt dat die volgens de gemaakte afspraken wordt gebruikt.’ Hij ziet het daarom als een lichtpunt, dat het demissionair kabinet vanaf dit jaar 780 miljoen euro uittrekt om de archiefsituatie te verbeteren. Daarvoor is de Rijksdienst voor Digitaal duurzaam informatiebeheer opgericht, en is zelfs een Commissaris aangesteld.

Ook Voermans denkt dat er meer moet worden geïnvesteerd in de archivering van de overheid. ‘De informatiehuishouding van de overheid moet echt op de schop, daar moet geld in worden geïnvesteerd. Dat kost een hoop.’ Maar het kan ook juist kosten besparen, denkt hij, want als de overheid voldoende informatie actief openbaar en vindbaar maakt, dan zullen er minder verzoeken komen om openbaarmaking. Voermans: ‘Die strategie van informatievragers aan het lijntje houden, zorgt er trouwens ook voor dat je terriërs achter je aan krijgt die niet loslaten. Daar moet de overheid ook maar eens over nadenken of ze dat fijn vindt.’