De informatieverstrekking vanuit de overheid dreigt vast te lopen. Niet omdat de overheid niet open wil zijn, maar omdat er te veel van de hardwerkende ambtenaren wordt gevraagd. Er komen steeds meer verzoeken van journalisten en burgers. En ze zijn bovendien steeds omvangrijker. Ambtenaren gaan er gebukt onder. Als we niet uitkijken, bezwijken ze onder de werklast en loopt het hele systeem vast.

Dit alarmerende beeld schetsen ministeries en overheidsinstanties regelmatig. Het ligt niet aan de overheid, maar burgers en journalisten vragen het onmogelijke, is het verhaal.

Smoesjes, zo blijkt nu. Onderzoekers van het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) en de Open State Foundation hebben de recent gepubliceerde informatieverzoeken met beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob-verzoeken) op Rijksoverheid.nl geanalyseerd, en wat blijkt? De meeste Wob-verzoeken zijn helemaal niet groot. Desondanks wordt de wettelijke beslistermijn ervan in de meeste gevallen niet gehaald. Dit concluderen de onderzoekers in het vandaag verschenen rapport Ondraaglijk traag – Analyse afhandeling Wob-verzoeken.

Guido Enthoven, oprichter en directeur van het IMI: ‘Er is weinig kwantitatieve data en onderzoek. Daardoor kan de overheid het frame volhouden dat de Wobs steeds meer en steeds omvangrijker worden.’

De meeste Wob-verzoeken zijn klein 

Ambtenaren, ministeries en overheidsinstanties worden niet moe te herhalen hoeveel last ze hebben van de grote Wob-verzoeken. Door de coronacrisis zou dit alleen maar erger zijn geworden, stelde de toenmalige demissionair minister van Binnenlandse Zaken, Kajsa Ollongren, eind vorig jaar: ‘Afgelopen zomer is er, onder andere door mijn collega van VWS, aan de bel getrokken over de uitvoerbaarheid van de Wob. [..] Het blijkt voor steeds meer departementen onmogelijk om nog binnen de termijnen te voldoen aan met name de in aantal toenemende omvangrijke Wob-verzoeken, hoe hard men ook werkt op Wob-afdelingen. De wet schiet door deze uitvoeringsproblematiek zijn doel (openbaarheid van bestuur) voorbij. Dit signaal, dat we met de uitvoering van de Wob tegen de grenzen aanlopen van wat we aankunnen, wordt rijksbreed gedeeld. [..]’ 

Om dit te toetsen, hebben de onderzoekers alle Wob-verzoeken geanalyseerd die tussen oktober 2020 en september 2021 zijn gepubliceerd op Rijksoverheid.nl, waar de Wob-documenten van alle ministeries staan.

Bestuursorganen hebben volgens de wet 56 dagen de tijd om aan een Wob-verzoek te voldoen. Een papieren werkelijkheid, zo blijkt: ‘De ministeries doen gemiddeld 161 dagen over de beantwoording van een Wob-verzoek. Daarmee worden de maximale wettelijke termijnen zeer fors overschreden. Bij bijna 80% van de Wob-verzoeken wordt de wettelijke maximale termijn niet gehaald.’ 

In mei van dit jaar wordt de Wob vervangen door de Wet open overheid (Woo). Daarin wordt de doorlooptijd nog korter: 42 dagen. De vraag is welk nut dit heeft, nu blijkt dat de wettelijke termijn van 56 bij lange na niet wordt gehaald.

En dat terwijl de meeste Wob-verzoeken niet omvangrijk zijn. ‘Gemiddeld worden er per Wob-verzoek 135 pagina’s verstrekt,’ schrijven de onderzoekers. ‘Het merendeel van het aantal Wob-verzoeken is relatief klein en wordt afgedaan door maximaal 50 pagina’s te verstrekken. Slechts 14% van de Wob-verzoeken is te karakteriseren als ‘omvangrijk’, waarbij meer dan 250 pagina’s worden verstrekt.’

De omvang van een verzoek zegt niet alles over de bewerkelijkheid ervan, geven de onderzoekers toe. Een document opzoeken kan soms weken duren als het ‘diep verborgen [ligt] in de krochten van een informatiesysteem, waardoor het lastig vindbaar is’. Ook kan het veel tijd kosten om een specifiek document openbaar te maken, bijvoorbeeld omdat diverse betrokkenen hun zegje erover mogen doen. Desondanks ‘geeft de omvang van het verstrekte document wel een indicatie van de complexiteit van een Wob-verzoek,’ stellen de onderzoekers. En die zijn in de meeste gevallen dus niet zo groot als de ministeries graag doen voorkomen.

Ook over kleine verzoeken doen instanties te lang

Toch doen overheden te lang over het afhandelen van de kleine verzoeken, blijkt uit de analyse: ‘Ook bij deze kleine Wob-verzoeken duurt het nog steeds gemiddeld 105 dagen om deze te beantwoorden en daarmee wordt ook hierbij de maximale wettelijke termijn van 56 dagen fors overschreden.’

Het ministerie van Algemene Zaken (AZ) spant de kroon. Het ministerie van minister-president Rutte doet er gemiddeld 100 dagen over om een document van gemiddeld 17 pagina’s te verstrekken. ‘Omgerekend betekent dit dat er door AZ per Wob-verzoek iedere dag een alinea openbaar wordt gemaakt,’ concluderen de onderzoekers.

Dit is des te wranger, aangezien het proces niet voor iedere aanvrager even lang duurt. Kennelijk maakt het uit wie de documenten wil hebben. ‘Indien de minister om een uitgebreid achtergronddossier vraagt, dan ligt het binnen 2 dagen op zijn of haar bureau. Indien de Kamer om informatie vraagt dan wordt dat doorgaans binnen 2 tot 4 weken verstrekt. Indien een burger of journalist om overheidsinformatie vraagt, dan duurt het gemiddeld 5 maanden om deze informatie te verstrekken.’ 

Hoewel de Wob is bedoeld voor burgers om overheidsdocumenten op te vragen, hebben juist zij minder makkelijk en minder snel toegang tot deze documenten dan bewindslieden.

Overheid heeft geen overzicht

Waar baseert Ollongren haar uitspraken dan op? Niet op controleerbare data, zo blijkt. De overheid houdt namelijk geen overkoepelend overzicht van Wob-verzoeken bij. Uit de notulen van het Interdepartementaal Wob-overleg (IWO) blijkt bijvoorbeeld dat het ministerie van Financiën een lijst bijhoudt, maar dat die onvolledig is. Ook het overzicht van interdepartementale verzoeken is ‘nog niet op orde’.

In een reactie laat het ministerie van Binnenlandse Zaken, waaronder de Wob valt, weten: ‘Als je het jaarlijkse overzicht van aantallen Wob-verzoeken van het ministerie van BZK van de jaren 2017, 2018 en 2019 bekijkt, dan zie je hierin een toename. Een zelfde trend is waarneembaar bij andere ministeries.’ Verder is ‘elk ministerie zelf verantwoordelijk voor de afhandeling van de Wob-verzoeken en het bijhouden van de termijnen.'

Uit de eigen jaarrapportage van het ministerie blijkt echter dat het aantal Wob-verzoeken tussen 2019 en 2020 juist afnam. Ook is 'onbekend' welk percentage van de Wob-verzoeken in 2019 en 2020 binnen de wettelijke termijn is behandeld.

Ook zijn er weinig openbare data beschikbaar. Het meest recente overheidsrapport over de Wob dateert uit 2020 en is noodgedwongen grotendeels gebaseerd op interviews en kwalitatieve data. Want: ‘Er zijn geen bronnen gevonden waarin de rijksoverheid bijhoudt of Wob-verzoeken op tijd worden afgehandeld. Daarom heeft SEO cijfers gebruikt die door de Volkskrant zijn verzameld en aan SEO ter beschikking zijn gesteld.’ 

De cijfers en data die wel zijn gebruikt, zijn summier: een overzicht van de gemeente Utrecht en een onderzoek van de Volkskrant. Bij gebrek aan eigen data, moet het ministerie voor gegevens over het eigen beleid dus teruggrijpen op een journalistieke publicatie.

 Wob-beleid is inconsequent en niet transparant

De overheid doet er niet alleen lang over om informatie te openbaren, ook het proces van openbaren en het aantal aanvragen is voor burgers niet transparant. Hoeveel Wob-verzoeken de Nederlandse overheid in totaal krijgt is onduidelijk, constateren de onderzoekers: ‘Ieder jaar rapporteren ministeries via de Rapportage Burgerbrieven of via jaarverslagen over de aantallen binnengekomen Wob-verzoeken. Er bestaan geen gecumuleerde jaaroverzichten van het rijk als geheel. Ook zijn er geen overzichtscijfers beschikbaar van Wob-verzoeken bij provincies, gemeenten en andere overheden.’

Van deze gerapporteerde aantallen verschijnen dan weer niet alle verzoeken op de website van de Rijksoverheid. Sterker nog, in 2019 is minder dan de helft van alle door ministeries ontvangen verzoeken gepubliceerd, blijkt uit de analyse:  ‘Er zit dus een groot verschil tussen de ruim 2000 verzoeken die ministeries in 2019 hebben ontvangen en de 780 gepubliceerde Wob-verzoeken in 2019. [..] Het is onduidelijk “waar de rest van de Wob-verzoeken is gebleven”.’

Daar kunnen de onderzoekers alleen naar gissen. Mogelijk zijn ze in het ene jaar ingediend en pas in een ander jaar afgehandeld, of tellen de diverse instanties Wob-verzoeken op verschillende manieren.

Wat ook een rol speelt is dat veel Wob-verzoeken informeel worden afgehandeld. De ambtenaren gaan in gesprek met de verzoeker en samen komen ze tot een deal. Meestal worden deze afspraken niet meegeteld als Wob-verzoek. Deze gesprekken lijken een voordeel te hebben, want de procedure wordt versneld. Maar er ligt een addertje onder het gras: doordat er op deze manier geen officieel besluit komt, kunnen verzoekers ook niet in bezwaar gaan. En doordat er geen zicht is hoe vaak Wob-verzoeken informeel worden afgehandeld, werkt deze aanpak ondoorzichtigheid in de hand. 

Enthoven: ‘Ministeries gaan er allemaal op een andere manier mee om. Er zijn geen regels voor. Het is allemaal grijs gebied. Het is daarom hoogste tijd dat er uniforme, rijksbrede rapportages komen.’

Gebrek aan regie

Elk ministerie heeft een andere Wob-aanpak. Maar wat ze gemeen hebben, is het gebrek aan regie. Soms zijn er verschillende directies van departementen verantwoordelijk voor deelstappen, waardoor niet duidelijk is wie eindverantwoordelijk is. 

‘Dit zorgt er regelmatig voor dat niet één specifieke persoon zich verantwoordelijk voelt voor de afhandeling van de Wob-verzoeken en de regie heeft,’ concluderen de onderzoekers. Het resultaat: niemand houdt actief de termijnen in de gaten en zit ambtenaren of bewindslieden achter de broek aan wanneer het tot vertraging komt. 

Enthoven: ‘Iemand met ervaring moet de verantwoordelijkheid dragen en er ook op kunnen worden afgerekend. De behandeling van Wob-verzoeken is nu te vrijblijvend.’