‘De gaswinning stond eigenlijk boven de wet,’ verzuchtte Hans Roest, wetenschapper en toezichthouder. ‘Er waren afspraken die wij niet kenden.’ Met deze blijk van frustratie vatte de expert van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) de crux van de jarenlange ellende in het Groninger gasdossier samen: de nauwe verwevenheid van de staat met de olies – zoals Shell, ExxonMobil en de NAM vaak worden genoemd – en de daarmee gepaard gaande achterkamertjespolitiek.

Al in de eerste week van de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen, die maandag begon, werden de gevolgen van deze verwevenheid duidelijk. Door een gebrek aan onafhankelijke kennis, de ontstane tunnelvisie en het monddood maken van critici werden de gevolgen van de gaswinning, bodemdaling, aardbevingen en dus gescheurde huizen, jarenlang ontkend.

Nadat gedupeerden de verhoorweek hadden geopend met schrijnende verhalen over de impact van het gasdossier op de Groningers, bleek op dag twee waarom er zo lang geen aandacht was voor de gevolgen van de gaswinning: onafhankelijk onderzoek waarvan de resultaten niet strookten met de heersende opvattingen werd niet gewaardeerd.

Drie wetenschappers vertelden hoe ze al vroeg aan de bel trokken bij Shell, bij het KNMI, bij de TNO, en ook in het openbaar, over mogelijke aardbevingen en bodemdaling – en hoe hen dat niet in dank werd afgenomen.

Schadekans ‘gering’

Hans de Waal was van 1977 tot 2009 geologisch wetenschapper bij Shell en werkt sindsdien bij het SodM. In 1979 ontwikkelde De Waal in het laboratorium van Shell in Rijswijk een model om bodemdalingsprognoses te doen. De bodem boven het Groningse gasveld zou niet zoals tot dan toe werd aangenomen dertig centimeter zakken, maar een meter, stelde de onderzoeker vast op basis van dat model.

‘Technisch gezien was Shell enthousiast over mijn model,’ zei De Waal. De directeur van de NAM was daarentegen ‘niet zo enthousiast.’ De Waals onderzoek kreeg de stempel ‘restricted’ en het verdween in een kluis.

In 1990 deden twee gerenommeerde wetenschappers in opdracht van de NAM een onderzoek dat volgens De Waal niet goed onderbouwd was, en waaruit de conclusie kwam dat de kans op aardbevingen ‘zeer laag’ zou zijn. Vervolgens gaf de NAM een eigen invulling aan de resultaten. De Waal: ‘Dat was geen wetenschap van de NAM, het was puur empirisch.’ 

Pas in 2016 kwam de NAM noodgedwongen terug op de conclusies van het onderzoek, omdat de bodemdaling er – na het stoppen van de gasproductie – niet meer mee verklaard kon worden.

Ook de analyses van toezichthouder Hans Roest kregen geen bijval, vertelde hij de commissie. In 1993 was hij als mijnbouwkundig ingenieur betrokken bij een onderzoek van de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen. ‘De commissie zat op de lijn: het is een beheerst probleem,’ vertelde Roest.

De kans op schade door aardbeving zou gering zijn. Roest voorzag een zorgelijke situatie, maar mocht naar eigen zeggen alleen gegevens en berekeningen aanleveren en werd ‘weggezet als consultant, terwijl de commissie de conclusies formuleerde.’ Hij had een geheimhoudingsplicht, kreeg hij te horen. ‘Een meneer van het KNMI was de woordvoerder, ik ben een keer tot de orde geroepen, dat ik niet de media moest opzoeken, terwijl ik een fundamenteel andere visie had op het geheel.’

Geologen trekken aan de bel

Uit frustratie en bezorgdheid over de gang van zaken richtten wetenschappers, onder wie getuigen Hans Roest en Peter van der Gaag, het Onafhankelijk Geologen Platform op. Als er aardbevingen waren gingen ze kijken in het gebied, en bij de mensen thuis.

Begin jaren ’90 trokken de geologen aan de bel over de relatie tussen gaswinning, aardbevingen en schade. Roest: ‘Dan schreven we dat op in een brief aan NAM: we hebben observaties gedaan die de aandacht vragen, we bieden aan om hierover mee te denken. Dan kregen we een brief terug van NAM: U hoeft zich geen zorgen te maken, het [de schade, red.] heeft een bouwkundige oorzaak.’ 

Geoloog Peter van der Gaag, die al vroeg de relatie tussen bodemdaling, gaswinning en de Groningse klei ontdekte, werd weggezet als ‘lastpak’, waardoor hij in Nederland nauwelijks nog aan werk kwam, vertelde hij tijdens zijn verhoor: ‘Het is makkelijk om een klein bureau weg te zetten als wijsneuzen.’

Ook bij Roests werkgever, de TU Delft, was er discussie over zijn kritische geluiden omdat Shell een belangrijke partner en financier was, zei hij: ‘Ze hadden goede contacten met de NAM en de Shell, daar is in de faculteitsraad ook actief over gesproken.’ De NAM koos er uiteindelijk voor om nog wel onderzoeksgeld beschikbaar te stellen aan de TU, maar niet voor onderzoek naar aardbevingen. 

De drie wetenschappers die op dinsdag 28 juni voor de commissie verschenen waren het met elkaar eens: bij de overheid heerst een gebrek aan technisch en geologische kennis. De Waal: ‘Wat ik graag wil weten is: waarom waren er bij al die gasbaten zo weinig mensen en middelen beschikbaar voor kennis en onderzoek? Het ministerie van Economische Zaken had een of twee technische experts, het SodM kreeg pas een afdeling ondergrond in 2009 met een geomechanisch expert. Er was niemand met geofysische kennis.’ 

De seismische kennis lag bij het KNMI, daar mocht het SodM zich niet mee bemoeien, vertellen de wetenschappers, die inmiddels werkten bij de toezichthouder. De Waal: ‘SodM begon zich wel degelijk zorgen te maken vanaf 2006, maar het KNMI vond dat er geen reden voor was. SodM had niet de expertise om dat te challengen.’ Maar ook bij het KNMI zaten volgens hem maar weinig mensen op het onderwerp. ‘Ze deden grote uitspraken op basis van weinig kennis.’ 

Door deze lacune konden ongefundeerde opvattingen uitgroeien tot de overtuiging dat gaswinning niet tot bodemdaling of aardbevingen leidt. De Waal: ‘In de jaren negentig zijn ze met z’n allen in een tunnel geraakt: aardbevingen waren niet echt een probleem. In die tunnel zaten NAM, KNMI, SodM, TNO en EZ, maar ook Technisch Platform Aardbevingen en bijvoorbeeld Deltares. Een relatief kleine groep experts met heel weinig challenge van buiten.’ 

De tunnelvisie bleef tot 2012 overeind. Pas de grote beving van Huizinge schudde de boel wakker. 

‘Het was een andere tijd’

Het gebrek aan kennis bij de overheid had vergaande gevolgen. Niet alleen werden kritische geluiden weggemoffeld, de kennislacune bood bestuurders ook een uitweg om de verantwoordelijkheid af te schuiven, bleek tijdens de verhoren. Zowel oud-Gasuniedirecteur George Verberg als oud-minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma verwezen tijdens hun verhoor, toen het onderwerp veiligheid ter sprake kwam, naar onderzoeken van de TNO en toezichthouder SodM. 

Terwijl de NAM het gas oppompte, was het staatsbedrijf Gasunie verantwoordelijk voor verkoop en distributie. Het overgrote deel van de opbrengsten vloeide als ‘aardgasbaten’ rechtstreeks naar de staatkas. Verberg: ‘Ik maakte me in 2004 geen zorgen over aardbevingen of veiligheid, want er waren gescheiden taken: SodM was voor veiligheid, NAM verantwoordelijk voor veilige uitvoer, TNO is het kenniscentrum en KNMI heeft kennis van aardbevingen. Gasunie had die kennis niet, dus omdat daar geen opmerkingen over veiligheid kwamen, voelde ik geen reden om daaraan te twijfelen.’

Dat gold ook voor Jorritsma: ‘Het speelde toen niet bestuurlijk, het was echt een andere tijd.’ Dat gebrek aan kennis kan leiden tot belangenverstrengeling, gaf ze toe. De bestuurder werd tegelijkertijd ook controleur: ‘Meestal ben ik er ontzettend voor om dubbelrollen uit elkaar te halen, maar vanwege kundigheid was het soms wel prettig dat een Gasunie-man actief was binnen DG [directoraat-generaal, red.] energie.’ 

‘We hebben in Nederland een traditie van weinig kennis bij ministeries’

Sam Gerrits, onderzoeksjournalist en geoloog, herkent het beeld dat de wetenschappers schetsen. Hij deed de afgelopen drie jaar onderzoek naar de relatie tussen Shell, de overheid en de gaswinning in Groningen en trok dezelfde conclusies, vertelt hij aan Follow the Money: ‘We hebben in Nederland een traditie van weinig kennis bij ministeries. De banden tussen de staat en het bedrijfsleven waren altijd vrij hecht, waardoor men dacht dat men kon leunen op de kennis van bedrijven wanneer het nodig was. De ministeries hebben dat niet zelf opgebouwd. Dat was prima zolang het goed ging en de belangen hetzelfde waren. In dit geval: zoveel mogelijk gaswinsten maken. Maar dat gaat mis als er problemen komen. Dat blijkt wel uit dit dossier. Omdat het ministerie van Economische Zaken en Klimaat zelf geen kennis in huis heeft, kan het de NAM niet controleren en konden de olies zo lang hun gang gaan.’

Achter gesloten deuren

Wat het onderzoek en toezicht jarenlang bemoeilijkte: de afspraken tussen de olies en de staat vonden plaats achter gesloten deuren. SodM-toezichthouder De Waal: ‘Tot onze verbijstering gaf NAM ons in januari 2013 ineens een brief van het ministerie van Economische Zaken, die wij niet eens hadden, dat ze 425 tot 450 miljard kuub gas mochten winnen over een periode van tien jaar.’ Het kwam neer op gemiddeld 42,5 miljard kuub per jaar tot 2015, wat betekende dat de NAM in 2013 – het jaar na de zware aardbeving van Huizinge – een recordhoeveelheid van 53,8 miljard kuub gas kon oppompen.

Toen het SodM in 2013 waarschuwde dat de gaswinning omlaag moest, werd dat advies genegeerd. Donderdag bleek uit het verhoor van voormalig Shell-vicepresident Pieter Dekker dat Gasterra, Shell, de NAM en het ministerie van Economische Zaken achter de schermen besloten door te gaan, want ‘een productieverlaging zou het probleem niet oplossen’.

Johan de Haan, oud-manager van de NAM, zei in zijn verhoor dat hij de signalen van het SodM niet heeft ontvangen. ‘Dat heb ik dan misschien verkeerd begrepen, anders had ik wel iets gedaan.’

De opzet van het zogeheten gasgebouw – de samenwerking tussen de olies en de overheid – werkte achterkamertjespolitiek in de hand. Via de Maatschap Groningen had de overheid een dikke vinger in de pap. Volgens Keetie Sluyterman, emeritus hoogleraar bedrijfsgeschiedenis aan de Universiteit Utrecht, die onderzoek deed naar de geschiedenis van Shell, was deze constructie begin jaren ’60 uitzonderlijk: ‘Dat was niet gebruikelijk. Vond je olie of gas dan vroeg je als bedrijf een vergunning voor de exploitatie, en als je die kreeg moest je daarover belasting betalen. Het was zeer ongebruikelijk om te zeggen: wij willen als overheid participeren.’ 

De ‘olies’ waren daar volgens Sluyterman in het begin beducht voor, vertelt ze aan Follow the Money. De concessie stond op naam van de NAM. In de maatschap Groningen participeerden beide partijen. ‘De olies wilden niet al te duidelijk aan andere landen laten zien dat de Nederlandse overheid meedeed in de exploitatie van de concessie. Het was niet per se geheim of verborgen, maar er werd toen weinig ruchtbaarheid aan gegeven.’

Volgens oud-Gasunietopman Verberg waren de Gasunie en de Maatschap Groningen op papier twee aparte entiteiten, maar was er in de praktijk nauwelijks sprake van een scheiding, omdat ze in een personele unie hun werknemers deelden. Ook uit onderzoek van NRC bleek onlangs dat de olies in het geheim veel afspraken met de overheid maakten – en daarmee de gevolgen van de gaswinning lang onder de pet hielden.

Oud-topman van de Gasunie Verberg reageerde tijdens zijn verhoor verbolgen op kritiek over deze geheime afspraken. ‘Dat is nogal wiedes. Natuurlijk was niet alles openbaar, dat ging om bedrijfs- en concurrentiegevoelige informatie. Het ging om heel grote belangen.’ Volgens hem was het zaak om de samenwerking zo soepel en efficiënt mogelijk te laten verlopen. ‘Dat moet je niet verambtelijken. De Kamer moet niet in de machinekamer kijken, dat gebeurt al veel te vaak.’

Met de belangen doelde hij op de aardgasbaten. Niet alleen voor Shell en ExxonMobil was het Groningenveld heel lucratief, ook de staat profiteerde enorm van de gaswinning. Tot 2018 heeft Nederland er volgens het CBS 416,8 miljard euro aan verdiend. De Nederlandse verzorgingsstaat kon worden opgebouwd dankzij deze inkomsten.

Oud-Shellman Pieter Dekker bevestigde deze interpretatie. Volgens hem was het belangrijk om tot overeenstemming te komen, vooral als het ging om investeringen en strategische besluiten. Afspraken werden in adviescommissies, achter de schermen, voorgekookt. ‘De afspraken dat de maatschap niet naar buiten zou treden, zorgde voor een gesloten karakter en reputatie, maar dat was nodig om efficiënt te opereren.’ 

Onderzoeksjournalist Gerrits: ‘Verberg was onbewust de verpersoonlijking van de verhoudingen tussen de olies en de staat. Hij noemde zichzelf een ‘lucky boy’ dat hij met hen in de achterkamertjes mocht onderhandelen. Ik kreeg de indruk van een blozend jongetje dat mag luisteren naar de gentlemen met hun dikke sigaren die ondertussen het beleid bepaalden. Uit zijn verhaal bleek duidelijk dat Gasunie niet de leidende partij was aan tafel.’

De uitspraak van Roest – dat gaswinning boven de wet stond – is volgens Gerrits tekenend: ‘Dat was een scherpe samenvatting van de situatie. Uit mijn onderzoek blijkt dat minister De Pous, die ook vaak werd aangehaald tijdens de verhoren, in 1962 met een directeur van Shell, Lykle Schepers, om tafel ging en het gasbeleid uitstippelde, een soort herenakkoord. Daar is tot 2012 niets wezenlijks aan veranderd.’

Oud-minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma bevestigde tijdens haar verhoor dat de olies de achterkamertjespolitiek ‘wel prettig’ vonden. Mede daarom waren ze tegen liberalisering van de energiemarkt die sinds eind jaren negentig op de planning stond, want dan konden ze geen directe afspraken meer maken met de minister. ‘Ze wilden het liefst de oude privaatrechtelijke afspraken houden en het niet in een openbare wet vastleggen. Maar dat was natuurlijk minder transparant. Ze waren bang dat ze minder te vertellen zouden krijgen, want door liberalisatie waren ze niet meer automatische leverancier van alles.’

De grote onbekende

In Nederland wordt de NAM met name in verband gebracht met Shell. Dat is logisch, want het was tot voor kort een Nederlands bedrijf. De tweede aandeelhouder ExxonMobil, oftewel Esso, is veel minder bekend, terwijl dat bedrijf een belangrijke rol in het gasdossier heeft gespeeld. In zijn verhoor vertelde Verberg dat aandeelhouder Esso veel minder meegaand was in de onderhandelingen. Oud-minister Jorritsma bevestigde dat: ‘Zij hadden maar een belang: veel uit het Groningenveld halen. Daar verdienden ze het meeste aan en dat was het makkelijkste.’ Met Jeroen van der Veer van Shell kon ze redelijk makkelijk zaken doen, maar met Esso heeft ze ‘stevige gesprekken’ moeten voeren, vertelde ze.

Het onderzoek van Gerrits bekrachtigt dit beeld: ‘Esso was de hardliner, die achter de schermen vooral achter de centen aan zat. Met Shell viel nog te onderhandelen, dat bedrijf moest ook steeds de hete aardappels uit het vuur halen en de uitvoering van NAM op zich nemen. Terwijl Esso een even groot deel van de opbrengsten kreeg, en nog steeds krijgt. De Amerikanen waren spekkoper en bleven tot nu toe altijd buiten schot.’

Zorgplicht voor bedrijven?

Na de zomer gaan de verhoren verder. Uiteindelijk wil de enquêtecommissie ook aanbevelingen doen over hoe dergelijke belangenverstrengeling en tunnelvisie in de toekomst kunnen worden voorkomen. Dat kan alleen als de relatie tussen de overheid en het bedrijfsleven fundamenteel verandert, denkt Rutger Claassen, hoogleraar politieke filosofie en economische ethiek aan de Universiteit Utrecht. 

Daarbij gaat het volgens Claassen niet alleen om de gaswinningsproblematiek, maar om een bredere trend: ‘We zien op veel terreinen dat bedrijven een enorme invloed hebben die bepalend is, en het is niet altijd gemakkelijk om daar maatschappelijke controle over uit te oefenen. Denk aan de invloed van big tech-bedrijven als Twitter en Facebook die enorme publieke macht genereren en verkiezingen kunnen beïnvloeden, of de farmabedrijven die in de coronacrisis enorme invloed uitoefenden. In Nederland is het voor de overheid heel moeilijk gebleken om bedrijven als Tata Steel en Shell effectief te reguleren, omdat het proces van regulering heel stroperig en moeizaam gaat.’

Omdat de NAM destijds een concessie heeft gekregen van de overheid, ligt de verantwoordelijkheid om de processen in goede banen te leiden ook bij de overheid, zegt Claassen. ‘Ik denk dat we op een punt zijn dat we kunnen constateren dat dat niet gelukt is.’

Dat heeft deels te maken met het feit dat de overheid geen neutrale partij was. ‘Verschillende politieke partijen hebben deze bedrijven de hand boven het hoofd gehouden. Ze hebben traditioneel een grote betekenis gehad voor de Nederlandse economie. De overheid was onder de indruk van de baten die geproduceerd werden, zoals in dit geval de baten van aardgas. Maar de kosten, met name de milieukosten en de gezondheidskosten, die worden systematisch onderschat of genegeerd.’

Een wetswijziging zou hier verandering in kunnen brengen, denkt Claassen. Bijvoorbeeld door een maatschappelijke zorgplicht voor bedrijven in de wet te verankeren, zoals een groep van 25 hoogleraren ondernemingsrecht in 2020 voorstelde.

‘Maar als het niet eens lukt om in publiek-private partnerships de relevante maatschappelijke belangen te waarborgen en bedrijven verantwoording te laten afleggen wordt het natuurlijk heel moeilijk.’