Een initiatiefwet van VVD en CDA moet een einde maken aan het inzetten van mariniers voor de beveiliging van vrachtschepen in internationale wateren. Het wetsvoorstel effent het pad voor bewaking van de Nederlandse handelsvloot door particuliere organisaties. Doet de overheid afstand van haar geweldsmonopolie?

    Afgelopen maandag dienden VVD-Kamerlid Han ten Broeke en CDA-Kamerlid Raymond Knops een wetsvoorstel in dat voorziet in de mogelijkheid om particuliere beveiligers in te zetten op koopvaardijschepen. Momenteel is Defensie nog eindverantwoordelijk voor de beveiliging, maar deze optie is volgens de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) te duur en dwingt rederijen tot schimmige oplossingen zoals het inhuren van ‘cowboys’ om in de beveiliging te voorzien.

    Het primaire mandaat ligt niet bij Defensie maar bij Veiligheid en Justitie

    Eerder schreef Follow the Money al over de risico’s van het ontbreken van een scherp certificeringstoezicht vanuit Defensie. Het wetsvoorstel probeert in deze prangende behoefte van certificering te voorzien, want zonder toezicht zal de markt onherroepelijk voldoen aan de groeiende beveiligingsvraag, met alle gevolgen van dien. Koopvaardijschepen die niet kunnen worden beveiligd door mariniers zullen tenslotte niet stoppen met varen, maar door het beperkte alternatief eerder geneigd zijn om uit te wijken naar schimmige beveiligingsbedrijfjes, oftewel ‘cowboys’. Het plan werd dan ook gepresenteerd door de VVD en het CDA als een oplossing tegen zogeheten ‘Rambo’s’ op koopvaardijschepen. Hoewel Defensie in het initiatiefvoorstel niet geheel buiten spel zal worden gezet, ligt het primaire mandaat (naar buitenlands voorbeeld) bij het ministerie van Veiligheid en Justitie.

    Militaire taken door civiele beveiligers

    Precies hier wringt dan ook de schoen: wettelijk gezien wordt er gebruik gemaakt van de civiele status van private beveiligers om militaire taken uit te voeren. Zo zijn private bedrijven niet gebonden aan de zogeheten rules of engagement die Defensie hanteert. Dat maakt dergelijke bedrijven niet alleen flexibeler, maar ook goedkoper. Hiermee vormen ze voor verzekeraars een aantrekkelijke optie. Juist door deze civiele status van de beveiligers spelen ook verzekeraars, en de bijbehorende betaalbaarheid van de polis, een grote rol. Het risico is dat verzekeraars (gedreven door winstbejag) zullen kiezen voor de goedkoopste en de meest pragmatische oplossing omdat dit de best verzekerbare optie vormt. Een mogelijk gevolg is dat verzekeraars (logischerwijze) hun investering willen beschermen en eisen zullen gaan stellen aan de kwalificaties van een privaat boardingteam, waarmee het geweldsmonopolie van de staat effectief verdampt.

    ‘De huidige Vessel Protection Detachment (VPD)-grootte van 11 man heeft een reden, zegt Lucas Roorda, rechtswetenschappelijk onderzoeker aan de Universiteit van Utrecht, die op verzoek van Follow the Money het wetsvoorstel kritisch bestudeerde. ‘De VPD bestaat niet alleen uit gewapend personeel, maar ook uit medisch en ondersteunend personeel. De financiële en organisatorische winst van private militaire en beveiligingsbedrijven (PMSC) zou er uit bestaan dat ze goedkoper en dus met kleinere groepen kunnen werken, maar dat brengt ook de nodige risico’s met zich mee. Daar wordt in het voorstel niet over gesproken.’

    Deze wrijving tussen private belangen (is een schip nog wel te verzekeren?) en publieke belangen (willen wij het geweldsmonopolie oplossen door te privatiseren?) legt de onderliggende vraag bloot of piraterij moet worden gezien als onderdeel van een gewapend conflict of als een verzekeringsrisico. Dit wetsvoorstel danst vakkundig om deze fundamentele vraag heen.

    Als iedereen in de sloot springt…

    Het wetsvoorstel wordt vooral verkocht als noodzakelijk omdat onder het huidige systeem rederijen teveel geld kwijt zijn aan beveiliging, waardoor zij noodgedwongen moeten ‘omvlaggen’ (schepen onder een andere vlag met gunstigere wetgeving laten varen) of gedwongen worden zogeheten ‘Rambo’s’ in te huren. Hierdoor dreigen de koopvaardijschepen onverzekerbaar te worden.

    Het risico is dat verzekeraars zullen kiezen voor de goedkoopste en de meest pragmatische oplossing

    Dat wordt althans verondersteld. De ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken konden namelijk (in antwoord op Kamervragen vanuit de Vaste Kamercommissie Defensie) geen cijfers aanleveren over het kostenverschil tussen private partijen en de door Koninklijke Marine beschikbaar gestelde VPD’s. Ook waren de twee ministeries niet in staat om specifieke informatie te verschaffen over de omvang van het probleem. Dat zou af te leiden zijn uit het aantal reders dat om financiële redenen voor omvlaggen kiest, maar die cijfers konden de ministeries niet leveren.

    Tot slot zijn er nog vraagtekens te stellen bij het vermeende risico op kaping. Vooralsnog heeft er geen kaping plaatsgevonden op een koopvaardijschip waar Nederlandse opvarenden bij waren betrokken, of is er zelfs maar een serieuze kapingspoging ondernomen. ‘Het lijkt dus vooral een hypothetische overweging, zeker nu het aantal aanvallen sowieso afneemt,’ concludeert Roorda. Ook is hij verbaasd dat er ‘hoog wordt opgegeven van het feit dat in andere landen momenteel een certificeringssysteem bestaat. Des te verbazender is het dat er niet wordt gekeken of die regimes in het buitenland geëvalueerd zijn, en welke lessen we daaruit kunnen trekken. Het is nu een gevalletje “als iedereen in de sloot springt…” zonder na te denken over de gevolgen van in die sloot springen. Dat die gevolgen er zijn lijkt me glashelder, alleen weten we de omvang ervan niet. Er is een aantal berichten in de Britse pers verschenen over geweldsgebruik door private beveiligers, maar het is vooralsnog volstrekt onduidelijk hoe vaak dat zich heeft voorgedaan, en hoe gerechtvaardigd dat het was.’

    Meest controversiële punt is het vaagst

    De geweldsinstructies zijn in het huidige wetsvoorstel nog niet uitgewerkt, hoewel het hier het meest controversiële punt van de wet betreft. ‘Dat het voorstel geen kaders stelt wat betreft opleiding, certificering, detachementsgrootte en uitrusting van de private beveiligers is verontrustend,’ zegt Roorda. ‘Defensie werkt met een sterk ingekaderde geweldsinstructie voor VPD’s, en dat is ook niet zo gek: maritieme beveiliging is complex. Geweldgebruik aan boord van een schip en daarbij horende risicoschatting is een discipline op zich. Dat overlaten aan een Algemene Maatregel van Bestuur, waar verder niet over gesproken of gestemd hoeft te worden in de Tweede Kamer, is een risico. Zelfs al ben je geen voorstander van een Kamer die zich bemoeit met de specifieke geweldsinstructie, dan nog is dit wel heel erg uit de losse pols geschreven. De definities van wanneer geweld gerechtvaardigd is, zijn vaag en sluiten niet aan bij bestaande jurisprudentie over zelfverdediging. Juist bij geweldsgebruik zit het venijn hem in de details, en juist daar laten Ten Broeke en Knops het afweten.’


    Lucas Roorda

    "Dat het voorstel geen kaders stelt wat betreft opleiding, certificering, detachementsgrootte en uitrusting van de private beveiligers is verontrustend"

    Mede omdat de devil in the details van het wetsvoorstel zit, heeft men ook bij de Koninklijke Marine nog niet volledig zicht op de consequenties: Een marineofficier vertelt: ‘Over opleiden, certificeren en controle wordt nu niet gesproken. Zelf krijg ik het idee dat de Marine allang blij is niet te veel belast te worden met dit plan.’

    Marine niet betrokken

    Het is opvallend dat de Koninklijke Marine niet direct is betrokken bij het voorstel, want het krijgsmachtonderdeel had de opstellers nuttige informatie en kanttekeningen kunnen verschaffen. De Marine laat in een reactie weten het belang van goede wetgeving op dit gebied te onderstrepen, en verwijst naar de Commissie De Wijkerslooth. Die heeft de betekenis van het geweldsmonopolie vastgesteld: dat de staat bepaalt wie onder welke voorwaarden geweld mag aanwenden. ‘De inzet van gewapende particuliere beveiligers op Nederlandse schepen kan alleen mogelijk zijn indien voldoende rechtstatelijke waarborgen worden aangebracht, in de vorm van regulering en toezicht,’ aldus de Marine. ‘Dit heeft het kabinet zo ook vastgelegd in haar beleidsstandpunt ten aanzien van private beveiliging van koopvaardijschepen. Dit beleidsstandpunt dient als uitgangspunt voor de op te stellen bijzondere wetgeving op grond waarvan de inzet van gewapende particuliere beveiligers aan boord van Nederlandse koopvaardijschepen mogelijk wordt. Er zal onder andere worden voorzien in een bevoegdheid om, onder strikte voorwaarden, geweld aan te wenden.’

    ‘Ik krijg het idee dat de Marine allang blij is niet te veel belast te worden met dit plan’

    De zorgen of dit wetsvoorstel daar daadwerkelijk in voorziet, wordt gedeeld door juristen. ‘Fundamentele vragen worden niet behandeld,’ aldus internationaal jurist Kenneth Manusama. ‘Zo staat er in de wet niets vermeld over de relatie tussen de kapitein en de private beveiliger. Daarom ben ik verbaasd dat de vereniging van kapiteins deze wet steunt. De kapitein draagt namelijk onder het internationaal en nationaal recht de eindverantwoordelijkheid voor de veiligheid van het schip en de bemanning. Het is dus nog onduidelijk wat deze wet betekent voor de aansprakelijkheid van de kapitein wanneer het gaat om eventueel geweldgebruik door private beveiligers. Wie mag het geweld bevelen? Is de kapitein ook aansprakelijk voor geweld dat is begonnen door het beveiligingsteam? Het voorstel heeft het alleen over ‘overleg’ tussen kapitein en beveiligers.’

    Precies deze zorgen leven ook op de werkvloer bij de marine: ‘De kapitein is compleet beschermd wanneer er een VPD van mariniers opstapt, omdat de commandant van het team de wettelijke verantwoordelijkheid voor geweldsgebruik op zich neemt. Het feit dat dit niet op dezelfde wijze kan worden geregeld in het initiatiefvoorstel is één van de zwaktes van dit plan,’ concludeert een marine-officier.

    Kapitein tussen wal en schip

    Ondanks de onduidelijke rechtspositie van de kapitein, steunt de Nederlandse Vereniging van Kapiteins ter Koopvaardij (NVKK) het nieuwe wetsvoorstel. Hierin staat tenslotte omschreven dat ‘de teamleider opdracht geeft tot geweldgebruik, dus niet de kapitein. De teamleider is dan ook verantwoordelijk voor geweldgebruik. Hij is de wettelijke opdrachtgever, heeft de wettelijke bevoegdheid, [en] dus ook de verantwoording. De kapitein is wel verantwoordelijk voor de lichtere maatregelen zoals brandslang en prikkeldraad,’ aldus de NVKK. ESS&SA, een Nederlandse private maritieme beveiliger die in tegenstelling tot de Koninklijke Marine wél direct betrokken is geweest bij het opstellen van deze initiatiefwet, deelt deze lezing: ‘Wij zijn van mening dat de teamleider de wettelijke bevoegdheid heeft tot het geven van een opdracht voor geweld en in die zin dus ook de verantwoordelijkheid draagt. Mocht de private beveiliger niet handelen volgens de op internationale en nationale wet- en regelgeving gebaseerde geweldsinstructies, dan is hij individueel aansprakelijk voor zijn handelen en in die zin dus strafrechtelijk vervolgbaar.’ Hieruit blijkt dat de zowel de NVKK als ESS&SA in de veronderstelling leven dat de teamleider van een privaat team dezelfde wettelijke verantwoordelijkheid kan dragen als de commandant van een VPD bestaande uit mariniers.

    Hoewel dit logisch lijkt, ligt deze vertaling van publieke naar private verantwoordelijkheid in de juridische praktijk een stuk lastiger. ‘Dat je er een teamleider tussen plaatst, doet natuurlijk niets af aan het feit dat de kapitein onder zowel nationaal als internationaal recht eindverantwoordelijk is voor de veiligheid van het schip en de bemanning. En de invulling van die verantwoordelijkheid is vaag. Dat betekent dat omstandigheden als deze niet zijn voorzien. Het is dus theoretisch mogelijk dat bijvoorbeeld een onschuldige visser die in zijn been is geraakt wellicht ook de kapitein aansprakelijk kan stellen,’ aldus Manusama.

    ESS&SA ziet er geen probleem in dat de praktische uitwerking van het toestaan van geweldsgebruik nog ontbreekt in de initiatiefwet: ‘Dit doet geen afbraak aan de solide juridische basis die het mandaat vormt voor particuliere beveiligers, namelijk het beroep op zelfverdediging.’ Toch spreken juristen hun zorgen uit over de rechtspositie van de kapitein. Manusama: ‘De kapitein zit gevangen tussen de verhouding met de reder, nationaal recht, internationaal recht en het contract tussen de reder en het private beveiligingsbedrijf. Feitelijk heeft de kapitein een eigen verantwoordelijkheid. Hij mag zelfs afwijken van de instructies van de reder als dit nodig is om de veiligheid van het schip en de bemanning te garanderen, zo staat omschreven in het SOLAS-verdrag. Het is daarom theoretisch mogelijk dat de kapitein alsnog aansprakelijk wordt gehouden als het misgaat.’

    Ook binnen de private sector is niet iedereen gecharmeerd van het voorstel

    Commerciële belangen

    Ook binnen de private sector is niet iedereen gecharmeerd van het voorstel. Zo laat Michiel Hijmans, commandeur b.d. en momenteel actief in de private maritieme beveiligingssector, weten niet alleen de bovenstaande kritiek te delen, maar ook te vinden dat het ‘geweldsgebruik zeer grote consequenties [kan] hebben en wij zijn er niet van overtuigd dat hiermee de verantwoordelijkheid van de kapitein wegvalt. Naast wat ik zelf destijds heb gezien in de Golf van Aden, zijn er nog andere voorbeelden te noemen. Zo werden door India een privaat beveiligingsteam en Italiaanse mariniers gearresteerd. Dat ESS&SA denkt dat het wel kan verbaast me niet, zij zijn hier direct commercieel bij betrokken. Daar is op zich niets mis mee, maar je moet wel de zaken vooraf perfect kunnen regelen en niet zeggen dat het in de praktijk wel goed zal komen.’ Hijmans laat desgevraagd weten dat zijn bedrijf, Maritime Security Alliance, in eerste instantie niet werd betrokken bij het wetsvoorstel, maar ‘later wel, na het nodige aandringen van onze kant. We hebben commentaar geleverd en voorstellen ter verbetering gedaan, maar hiervan is helaas bijzonder weinig meegenomen, waarschijnlijk omdat men in het voorstel geen gewag wil maken van het feit dat er een niet-gewelddadig alternatief is voor bewapende beveiligers. Het wetsvoorstel gaat over al dan niet bewapende private beveiligers, en niet over iets anders — dat is volgens mij de redenering geweest.’


    Kenneth Manusama

    "De kapitein zit gevangen tussen de verhouding met de reder, nationaal recht, internationaal recht en het contract tussen de reder en het private beveiligingsbedrijf"

    Hieruit komt het beeld naar voren dat, naast de Koninklijke Marine, ook andere spelers uit het veld niet bij het wetsvoorstel zijn betrokken waardoor een beperkte set aan belangen (met name die van de rederijen, verzekeraars en een enkele private partij met een specifiek commercieel belang) de boventoon voeren. Zo zijn delen uit de initiatiefwet en de aangehaalde redeneringen één-op-één te leggen naast de kabinetsaankondiging een voorstel in te dienen, die op zijn beurt weer één-op-één te vergelijken is met de diverse brieven van de KNVR (mede ondertekend door Verbond van Verzekeraars) aan het kabinet en de Tweede Kamer. Het grootste punt van kritiek in het voorgaande artikel van Follow the Money over dit onderwerp lijkt, kortom, te worden bevestigd: het risico op een belangenspel tussen rederijen, verzekeraars en een enkele private partij.

    Juridisch niemandsland

    ‘De consequentie is dat de juridische aansprakelijkheid voor de handelingen van deze private beveiligers een juridisch niemandsland is,’ aldus Roorda. ‘Zoals collega Manusama terecht aangeeft, is dat een probleem voor de kapitein, maar ook voor potentiële slachtoffers. Als de private beveiliger in kwestie bankroet gaat op zichzelf opheft, is er niemand om aan te spreken. Dat klinkt hypothetisch, maar is het niet. Bij private beveiligers op land zie je vaker dat ze stoppen onder één naam en doorgaan onder een andere. Daarnaast is er het probleem van de staatsaansprakelijkheid: mocht een private beveiliger abusievelijk geweld gebruiken tegen burgers van andere staten, dan zullen die staten Nederland daarop willen aanspreken. Ook dit gevaar is niet denkbeeldig, zoals onder andere blijkt uit de zaak rond de Enrica Lexie. Daar ging het nog om militaire VPD’s, maar bij private beveiligers het nog een stuk complexer, met vermoedelijk een stevig diplomatiek conflict tot gevolg. Gaat de staat die kosten dragen, doet de reder dat, de private beveiliger? Die vragen zijn vooralsnog onbeantwoord, en dat betekent dat zowel de Nederlandse reders als de Nederlandse staat in het diepe springen zonder juridische reddingsboei.’

    Naast de Koninklijke Marine zijn ook andere spelers uit het veld niet bij het wetsvoorstel betrokken

    Geconfronteerd met de kritiek op het wetsvoorstel, laat VVD-kamerlid Han ten Broeke weten dat de huidige prangende veiligheidssituatie volgens hem vraagt om actie. ‘Het gaat de VVD- en CDA-fracties er vooral om dat de spotmarkt vaak een flexibiliteit vraagt die VPD’s niet kunnen leveren. Die leemte moet worden gedicht. In de wet, waarbij VPD-inzet nadrukkelijk het uitgangspunt blijft — ‘VPD, tenzij’ — hebben we een balans gerealiseerd tussen enerzijds het vastleggen van zaken en het bieden van zekerheid en anderzijds het inbouwen van flexibiliteit om zaken verder in te vullen of ze in een later stadium aan te passen aan veranderende omstandigheden. De gelaagdheid van certificering en accreditatie, vergunningen en toestemming per transport garandeert dat de inzet van ‘Rambo’s’ op zee voorkomen wordt, in tegenstelling tot de huidige ongereguleerde situatie. De initiatiefnemers zijn ervan overtuigd dat deze wet daarmee ten goede komt aan de veiligheid van bemanningen op Nederlandse koopvaardijschepen en de gemoedsrust van hun thuisfront. Dat weegt het zwaarst.’

    Hoewel de VVD en het CDA dus de noodzaak zien van een pragmatische oplossing voor het probleem van onbeveiligde Nederlandse koopvaardijschepen en de partijen rekening houden met de realiteit van private oplossingen, zijn de internationaal juristen die Follow the Money sprak niet overtuigd. Het bredere probleem ligt volgens Roorda bij het ontbreken van een internationaalrechtelijk kader wanneer privaat in plaats van publiek gemandateerd geweld wordt toegepast. ‘Private beveiligers worden als private actoren belast met uitoefening van taken die voorheen het exclusieve domein van de staat waren,’ zegt hij. ‘Die taken zijn, voor zover ze door de staat worden uitgeoefend, uitvoerig gereguleerd en ingeperkt, voornamelijk door internationale mensenrechtenverdragen. De verdragen zijn echter niet direct van toepassing op particulieren, en de staat kan ook niet aansprakelijk worden gehouden voor de handelingen van particulieren. Dat die particulieren een licentie dragen, doet daar niets aan af. De licentie maakt de private beveiliger nog niet tot staatsorgaan.’

    Politiek opportunisme

    De fracties van het D66 en de PvdA benadrukken in hun reactie aan Follow the Money dat zij met name benieuwd zijn naar het oordeel van de Raad van State over dit voorstel van de VVD en het CDA. D66-Kamerlid Salima Belhaj verdenkt de opstellers van onzuivere motieven: ‘Op dit vraagstuk moet absoluut een antwoord komen, maar het waren de VVD en PvdA die dit dossier jarenlang voor zich uit hebben geschoven omdat ze het niet eens konden worden. Het is opmerkelijk dat de VVD nu opeens met deze wet komt, zo vlak voor de verkiezingen. Deze wet van de VVD en mede-indiener CDA, die altijd tegen was, roept vooralsnog meer vragen op dan hij beantwoordt. Ook uit de analyse van Follow The Money komen veel punten van zorg.’

    De fracties van D66 en PvdA zijn met name benieuwd naar het oordeel van de Raad van State

    Ook PvdA-Kamerlid Sultan Günal-Gezer meent dat er nog teveel haken en ogen zitten aan het huidige voorstel. ‘Voor de PvdA staat de veiligheid van de bemanning van koopvaardijschepen voorop. Zij verdienen de beste beveiliging en het staat buiten kijf dat onze goed opgeleide mariniers deze bieden. De PvdA ziet geen noodzaak tot het toestaan van gewapende private beveiligers en hecht zwaar aan het uitgangspunt dat het geweldsmonopolie bij de overheid blijft. Het initiatiefwetsvoorstel stuit op principiële, juridische en praktische bezwaren, zoals ook in dit artikel van Follow the Money is geïllustreerd.’

    Wordt vervolgd.

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Dieuwertje Kuijpers

    Gevolgd door 1022 leden

    Geopolitiek junkie. Statistiek-pieler. Niet geïnteresseerd in politieke poppetjes, wel in mechanismes die deze voortbrengen.

    Volg Dieuwertje Kuijpers
    Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
    Annuleren
    Dit artikel zit in het dossier

    De huurlingen van defensie

    Gevolgd door 139 leden

    Follow the Money doet onderzoek naar de privatisering van defensie door de Nederlandse overheid. Welke private partijen worde...

    Volg dossier