De Tweede Kamer is ontstemd. Op een kille lentedag in 2016 roepen de oppositiepartijen minister van Defensie Jeanine Hennis (VVD) op het matje. De aanleiding: de Algemene Rekenkamer heeft dikke onvoldoendes uitgedeeld aan enkele ministeries, en Defensie is er een van. De jarenlange bezuinigingen en bijbehorende materiële tekorten hebben ervoor gezorgd dat de krijgsmacht niet inzetbaar is wanneer nodig, zo constateert de Rekenkamer. De minister laat zelf ook weten in een schrijven dat het Nederlandse leger niet langer in staat is het eigen land — of dat van een NAVO-bondgenoot — te verdedigen.

‘Er wordt helaas duidelijk hoe dramatisch het beeld is,’ constateert het CDA. De ChristenUnie noemt het rapport ‘vernietigend’, Groep Bontes/Van Klaveren vindt het een ‘beschamende vertoning’ en D66 spreekt zelfs van een ‘historisch dieptepunt’.

Fred Teeven, op dat moment Kamerlid en woordvoerder Defensie namens de VVD, voelt zich genoodzaakt het op te nemen voor partijgenoot minister Hennis. Hij bijt de oppositiepartijen toe dat ze zich de afgelopen jaren niet bepaald hard hebben gemaakt om meer geld voor Defensie vrij te maken.

Kamervoorzitter Khadija Arib maant de kemphanen tot rust: ‘Naarmate de toon van het debat heftiger wordt, is het nog verstandiger om het via de voorzitter te voeren.’ Desondanks is de toon gezet: Defensie is kapotbezuinigd en kan niet eens meer ons eigen land verdedigen.

Democratisch goedgekeurde tekorten 

De irritatie van Teeven lijkt op het eerste gezicht partijpolitiek lijfsbehoud. Niet alleen neemt hij het op voor partijgenoot Hennis, ook zit het ministerie waar hij zelf voorheen staatssecretaris was, Veiligheid en Justitie, tijdens dit debat van 24 mei in het strafbankje. Naast Defensie en de Belastingdienst kreeg ook dit ministerie een flinke uitbrander van de Rekenkamer over de financiële huishouding.

Maar de snauw van Teeven is ook niet geheel onterecht. De Kamer mag minister Hennis in de maanden na het debat dan meermaals op het matje roepen naar aanleiding van berichten in de media over tekorten, slijtage en de onveilige situaties die daaruit ontstaan, geheel verrassende zijn deze feiten niet. De materiële en personele tekorten waren in de voorgaande jaren steevast bekend gemaakt bij diezelfde Tweede Kamer.

De Tweede Kamer ontvangt immers jaarrekeningen en Kamerbrieven over de financiële huishouding van het ministerie. Daarin worden de tekorten keurig gerapporteerd, zo blijkt uit een inventarisatie van Follow the Money van de laatste 15 jaar (2004-2019). Ook de Algemene Rekenkamer — die de jaarrekeningen controleert — kraakt steevast kritische noten. Desondanks stemde er slechts tweemaal een gevestigde partij tegen de begroting: de PvdA in 2010, en het CDA in 2016. 

Dit betekent dat de Tweede Kamer jaar na jaar instemde met steeds grotere tekorten voor de krijgsmacht. En het gaat hier niet over elk wissewasje: alleen de tekorten die ervoor zorgen dat eenheden niet volledig gereed zijn, komen in de jaarverslagen terecht. Zo kon het gebeuren dat de problemen zich jarenlang opstapelden, om uiteindelijk in 2016 in een stroomversnelling te komen.

Tien jaar wachten op een reserve-onderdeel

Neem bijvoorbeeld de Patriot, bekend van de gelijknamige missie in Turkije waar Nederlandse militairen samen met Amerikaanse en Duitse collega’s in 2013 de NAVO-bondgenoot beschermden tegen raketaanvallen vanuit Syrië. In 2004 laat de Luchtmacht weten dat door een tekort aan reserveonderdelen dat jaar twee Patriot-eenheden niet inzetbaar waren. In 2005 wordt het probleem herhaald, met toevoeging van een extra mankement: door een tekort aan reserveonderdelen was ook een radarset niet inzetbaar. In 2011 wordt nogmaals herhaald dat de problemen met de Patriot ‘aanhouden’ en de ‘eenheden niet gereed’ zijn. Datzelfde jaar wordt eveneens besloten de broodnodige update van de Patriots uit te stellen.

Naast de (op dat moment niet-ingezette) Patriots raken er door de inzet in Afghanistan in toenemende mate ook andere reserve-onderdelen op. Door de inzet in zware omstandigheden neemt niet alleen de vraag naar reserveonderdelen toe: ook kampt men in Nederland met een gebrek aan ervaren technisch personeel. Deze zitten immers in Afghanistan. Omdat updates worden uitgesteld, moeten militairen langer werken met verouderd materieel, dat vaker moet worden gerepareerd. Maar omdat de voorraden met reserveonderdelen op beginnen te raken, is dit laatste niet altijd mogelijk.

In 2012, acht jaar na de eerste melding, zijn de reserveonderdelen eindelijk besteld. Daarmee zijn de problemen echter niet voorbij: niet alleen zijn de levertijden lang, ook moet de Luchtmacht rekening houden met Amerikaanse exportregels. Als kers op de taart heeft Defensie een nieuw IT-systeem gekregen, SPEER geheten. Dat is bedoeld om inkoop en bevoorrading efficiënter te maken, maar het ‘invullen van data’ blijkt in de praktijk vooral een ‘tijdrovend en complex proces’, zo staat te lezen in het jaarverslag. Door het ontbreken van de juiste vinkjes of codes kunnen sommige noodzakelijke bestellingen niet worden geplaatst of defecte onderdelen niet worden gerepareerd.

Het invoeren van een nieuw IT-systeem in een organisatie die al kampt met personeelstekorten en een groeiende boodschappenlijst van topprioriteiten blijkt, kortom, geen succes. Na aanhoudende problemen en stijgende kosten besluit minister Hennis in juli 2014 enkele verantwoordelijke topambtenaren te ontslaan. In 2015 gaat de stekker uit het project: het systeem (ERP) wordt niet afgebouwd. Anno 2019 is het echter nog wel in gebruik.

Druppels capaciteit

Ondertussen kampt ook de Landmacht, die ook werkt met het Patriot-systeem, met grote tekorten. De ‘knelpunten in materiële en personele gereedheid zijn hardnekkiger dan voorzien’, zo is te lezen in het jaarverslag van 2012.

Deze ‘knelpunten’ komen neer op een gebrek aan nachtzichtapparatuur, .50 mitrailleurs, reserveonderdelen, verbindingsmiddelen, rijopleidingen, munitie, kneedspringstof en bovenal personeel. Hierdoor ‘blijft de geoefendheid onder de norm’. De landmacht ziet desalniettemin ‘geen beperkingen voor de inzet’ in de ‘Ballistic Missile Defence Task Force (BMDTF) in Turkije vanaf januari 2013.’

‘De krijgsmacht is continu bezig druppels capaciteit uit een steeds droger wordende doek te wringen’

Die inzet in Turkije zorgt — logischerwijs — voor een nog grotere overbelasting van het personeel en materieel. Zo wordt tijdens deze missie de regelgeving aangepast zodat er diensten van 12 uur kunnen worden gedraaid. In deze diensten draaien echter ook instructeurs mee, waardoor de zogenoemde readiness training niet kan worden gedaan. Ook moeten sommige generatoren tijdens de missie 24 uur per dag draaien. Hierdoor lopen ze in twee jaar tijd meer draai-uren dan in de voorafgaande 10 jaar bij elkaar.

Door de overbelasting van het materieel raken reserveonderdelen nog sneller op, waardoor er een wekelijks transport tussen Nederland en Turkije moet plaatsvinden. De Algemene Rekenkamer wijst er in 2014 op dat de Patriot-missie en de bijbehorende hogere inzet ‘alleen mogelijk [zijn] als naderhand een aanzienlijke herstelperiode wordt ingelast.’ Mede vanwege de hoge belasting voor manschappen en materieel wordt de missie in juli 2014 niet verlengd.

De jarenlange problemen met de Patriot zijn exemplarisch: de krijgsmacht is continu bezig druppels capaciteit uit een steeds droger wordende doek te wringen. Er wordt druk geschoven met eenheden en materieel waardoor de voedingsbodem die nodig is om die eenheden te leveren (zoals rijdende voertuigen en opleidingen) steeds verder wegzakt. De Land- en luchtmacht hebben amper de kans gehad om op adem te komen na de inzet in Afghanistan, omdat de Patriot-missie zich alweer aandient. 

Alle krijgsmachtonderdelen rapporteren — zij het in verbloemende beleidstaal als ‘achterblijvende geoefendheid’ en ‘annulering om binnen de financiële kaders te blijven’ — jaar na jaar een gebrek aan reserveonderdelen, personeel en munitie. En jaar na jaar waarschuwen zij dat ze verschillende (NAVO-)normen niet kunnen halen. Tussen 2004 en 2019 waarschuwt de Rekenkamer meermaals voor ‘verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden’ van munitie en reserveonderdelen, en is zij kritisch op de bedrijfsvoering.

Toch zijn de begrotingen en jaarrekeningen van Defensie zonder al te veel gemor door de Kamer goedgekeurd. Dit terwijl het kritisch bekijken van de jaarrekeningen de kerntaak van de controlerende Tweede Kamer is. In die jaarrekeningen is immers te lezen wat er daadwerkelijk wordt uitgegeven (en niet wat de regering van plan is uit te geven, zoals op Prinsjesdag bekend wordt gemaakt) en waar de problemen zitten. 

Toch is het nog maar de vraag in hoeverre het Tweede Kamerleden kwalijk kan worden genomen dat zij niet tot in detail op de hoogte zijn van de jaarrekeningen. In Nederland heeft een Kamerlid gemiddeld één medewerker en worden portefeuilles van Kamerleden steeds groter. Een woordvoerder defensie kan bijvoorbeeld hiernaast ook financiën, buitenlandse handel, ontwikkelingssamenwerking, infrastructuur en rijkswaterstaat, economische zaken, klimaat, werkgelegenheid en sociale zaken in de portefeuille hebben. 

Hoewel de tekorten onder het ministerschap van Hennis de pan uitrezen, waren ze allesbehalve nieuw

Binnen elk beleidsterrein moeten debatten, werkbezoeken, partijbijeenkomsten worden voorbereid en contacten worden gelegd met experts, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Eind juni riepen 35 maatschappelijke organisaties, bedrijven, lobbyisten en wetenschappers daarom de Tweede Kamer op om meer geld te reserveren voor (inhoudelijke) fractieondersteuning. Want, zo is in de petitie te lezen, ‘het is niet meer dan redelijk dat u de mogelijkheid krijgt om informatie goed te kunnen verwerken’.

Kind van de budgetneutrale rekening

Er wordt niet alleen veel van Kamerleden verwacht, ook staat er druk op het ministerie om bezuinigingen snel door te voeren. De Algemene Rekenkamer tracht daarover de verwachtingen te temperen. Immers: ‘Het takenpakket [van Defensie] is niet kleiner geworden’. Nederland blijft volop meedoen met militaire VN-, NAVO en EU-missies. Om te voldoen aan de vraag van onafgebroken militaire inzet, worden eenheden in missiegebied gevuld door mensen en spullen weg te plukken bij de nog oefenende (zogeheten ‘opwerkende’) eenheden. Eventuele extra kosten die daarbij komen kijken, worden ‘budgetneutraal’ opgelost. Dat wil zeggen: als een maatregel geld kost, moet dit na verloop van tijd weer geld opleveren, zodat Defensie onder de streep niet meer geld kwijt is.

Populair kind van deze budgetneutrale rekening zijn investeringen. Door onderhoud, updates of vernieuwing te vertragen, komt er immers direct geld vrij. De negatieve effecten zijn niet direct voelbaar en de directe effecten van bezuinigingen kunnen worden gedempt. Ook kunnen deze bezuinigingen direct worden doorgevoerd: in tegenstelling tot ontslagrondes hoeft het ministerie bij uitstel van investeringen niet niet eerst om tafel met vakbonden en hoeft er geen sociaal plan opgesteld te worden. De methode is, kortom, snel en (financieel gezien) efficiënt. Zeker in periodes van langdurige militaire inzet is het herhaaldelijk uitstellen van investeringen daarom een geliefde budgetmaatregel. Zo ging het drone-project MALE UAV uiteindelijk zeven jaar later van start.

Maar ondertussen moeten militairen dus wel werken met steeds ouder wordend materieel, wat vanwege zijn hoge leeftijd ook vaker moet worden opgelapt met reserveonderdelen (die er niet zijn) door technisch gekwalificeerd personeel (waar een tekort van is). En hoewel deze tekorten onder het ministerschap van Jeanine Hennis de pan uitrezen, waren ze allesbehalve nieuw. Sterker nog, uit de jaarrekeningen blijkt dat de problematiek al tien jaar voor haar aantreden de status quo was.

Buigen of barsten

In tegenstelling tot haar voorgangers bracht minister Hennis wel het verschil tussen papieren en tastbare werkelijkheid naar buiten. Zo nam zij - naar eigen zeggen - de ‘vlucht naar voren’ toen ze signalen opving over de problemen met het IT-systeem van Defensie. Ze liet een onderzoek instellen en ontsloeg enkele verantwoordelijke topambtenaren. Daarnaast maakte ze — na berichtgeving van onder meer de Volkskrant over de jarenlange wetenschap binnen Defensie over de gevaren van werken met Chroom 6 — het dossier publiek toegankelijk middels een website. Toen ze hoorde van de 21-jarige militair Boy van Geffen die na een weerbaarheidstraining overleed, zocht ze direct contact met de ouders en bood publiekelijk excuus aan voor zijn overlijden.

In deze zelfde periode deden ook zittende commandanten een boekje open over de staat van de krijgsmacht. Zo brachten toenmalig Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp, en de commandanten Rob Verkerk (destijds Marine) en Mart de Kruif (destijds Landmacht) meerdere malen via de media de ernst van de situatie ter sprake.

De oppositie en vakbonden maakten gretig gebruik van de naar buiten gebrachte problemen: ‘Er vielen ook een paar flinke lijken uit de kast. Als je dat naar buiten brengt met de bedoeling om zo transparant mogelijk te zijn, krijg je de volle laag’, zei Hennis hierover tegen het Algemeen Dagblad. De ‘hoofdpijndossiers’ stapelden zich op, en de Tweede Kamer vroeg zich herhaaldelijk — in een enkel debat van twee uur zelfs negentig keer — af of de minister nog wel ‘in control’ was.

De afstraffing voor transparantie maakt het ministerie onder Hennis een met een Janusgezicht: zowel ontwapenende transparantie en openheid als pinnig toedekken en afhouden van problematiek passeerde de revue. 

Anno 2019 is de boodschap vanuit Defensie er een van vooruit kijken. Zo kwam er onder minister Hennis en de huidige minister Ank Bijleveld (CDA) geld bij en is er een periode van herstel ingezet. Ter ondersteuning van dit narratief wordt vooral verwezen naar de nominale uitgaven, oftewel het absolute bedrag in euro’s. Toch bepaalt de economische situatie hoeveel je van die euro’s kunt kopen, en hoeveel deze dus in reële zin waard zijn. Door inflatie kocht je immers met een euro van tien jaar geleden meer, dan met een euro vandaag de dag.

Om dus te zien hoeveel Defensie vandaag de dag kan kopen met het budget ten opzichte van de jaren daarvoor, zullen we moeten kijken naar de reële uitgaven (gecorrigeerd door inflatie). Deze laten duidelijk zien dat herstel wordt ingezet, maar dat deze vooralsnog beperkt blijft tot een herstel ten opzichte van de bezuinigingsronde onder minister Hillen (2011).

En hoewel de noodzaak van herstel evident is, is de hamvraag uiteindelijk watvoor type krijgsmacht er wordt hersteld. Door diverse kraantjes weer open te draaien, kunnen bepaalde losse taken weer uitgevoerd worden. Maar wordt daarmee voldaan aan de combinatie van taken die Nederland nodig heeft? En welke taken zijn dat eigenlijk? Oftewel: is een tekort aan geld het enige probleem?

Daarover komende maandag meer.