De tijd dat hele stukken bos werden gerooid voor een woonwijk ligt achter ons. Hoewel het geen officieel overheidsbeleid is, bouwen alle gemeenten sinds de Vijfde Nota ruimtelijke ordening uit 2001 – die overigens nooit officieel is aangenomen, maar wel deels is ingevoerd – zoveel mogelijk in de al bebouwde ruimte. In die nota staat dat rond ieder bewoond gebied een denkbeeldige grens hoort te liggen, de zogeheten rode contour zone. Dat is de virtuele grens die aangeeft tot waar er mag worden gebouwd.

Als we aan de behoefte aan nieuwe woningen willen voldoen, moeten we in Nederland tot 2025 wel zo’n 500.000 woningen bouwen. Daarvan moet 75 procent in de twintig grootste steden worden gerealiseerd. Die woningen worden vooral gebouwd door woningcorporaties, projectontwikkelaars en bouwers met een ontwikkelpoot. De corporaties laten we in dit verhaal buiten beschouwing. Die maken prestatieafspraken met de wethouder en die heeft het laatste woord. Om die reden richten de woningcorporatie zich naar het gemeentelijke beleid. Voor projectontwikkelaars en bouwbedrijven met een ontwikkelpoot ligt dat anders. Zij proberen het omgekeerde: het gemeentelijke beleid naar hun hand zetten.

Grondhonger

Dergelijke bedrijven hebben vaak grote lappen grond in hun bezit, en dat jarenlang. Die hebben ze natuurlijk verworven in de hoop daar in de toekomst op te kunnen bouwen. Maar waar ligt die grond precies? Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is onlangs met een publicatie gekomen die daar meer inzicht in geeft. Uit gegevens van de Basis Registratie Kadaster blijkt dat de ontwikkelaars het grootste deel van hun grond buiten die bebouwde ruimte hebben liggen. Dat is vreemd, want daar kunnen ze op dit moment meestal niet bouwen.

78 Procent van de grond die projectontwikkelaars hebben gekocht, ligt in een gebied waar niet mag worden gebouwd

In totaal hebben de ontwikkelaars en de bouwbedrijven 14.100 hectare grond in bezit. Als je uitgaat van 25 woningen per hectare – de gemiddelde dichtheid van Vinex-wijken – dan kun je daar 350.000 woningen op bouwen. Dat aantal kan flink toenemen als er ook woontorens worden gebouwd. Uit het onderzoek blijkt dat de meeste grond ligt in gebieden waar de meeste vraag valt te verwachten, rond de grote steden in de Randstad dus.

Uit het onderzoek van PBL blijkt dat 78 procent van die grond van de projectontwikkelaars buiten die rode contour zones ligt. Rond Amsterdam en Utrecht is het nog wat extremer, daar ligt tussen de 80 en 90 procent van de grond van bouwers en ontwikkelaars buiten de contour zone.

Waardesprong

Hoe is die situatie ontstaan? En wat zit er achter? Geen ondernemer investeert miljoenen zonder zicht op rendement. Die aankopen zijn dus gedaan met het idee dat de eigenaar daar ooit kan bouwen. Edwin Buitelaar, bijzonder hoogleraar Land and Real Estate Development aan de Universiteit van Utrecht en als PBL-onderzoeker betrokken bij het betreffende onderzoek, begrijpt die voorkeur voor grond buiten de stad heel goed. Buitelaar: ‘De waardesprong op projecten buiten de stad is veel groter. De waarde van bouwrijpe grond bestemd voor woningbouw is al snel een factor 80 tot 100 van de agrarische grondwaarde. Zo’n waardesprong vindt in de stad ook plaats, maar is daar veel minder groot.’

Neem daarbij dat bouwen in de stad meestal duurder is – je kunt er immers niet zo efficiënt en grootschalig te werk gaan als op een maagdelijk terrein buiten de stad – en de voorkeur van de ontwikkelaars en bouwers voor zogeheten uitleglocaties is duidelijk. Er valt gewoon veel meer mee te verdienen.

Daarbij komt volgens Buitelaar dat de gemeenten zelf te weinig actief zijn op de grondmarkt. Die zouden eigenlijk ontwikkelaars naar de stad moeten lokken met interessante bouwlocaties, maar ze zijn nu vooral bezig met het verkopen van in het verleden verworven grond. In de periode 2009/2014 werden enorme verliezen geleden door de gemeentelijke grondbedrijven. In het rampjaar 2012 verloren de gemeenten gezamenlijk zo’n 1,1 miljard euro op hun exploitatie van bouwgrond.

Sinds 2015 wordt er per saldo weer winst gemaakt, maar het beeld verschilt aanzienlijk per gemeente. Het aankopen van nieuwe grond is voor veel gemeenten nog een stap te ver. Het bloedbad van de crisis ligt nog te vers in het geheugen. Grond verwerven en bouwrijp maken, is vanouds wel echt een taak van het gemeentelijk grondbedrijf. Die partij ontbreekt nu grotendeels en de ontwikkelaars trekken dus vaker hun eigen plan.

Ze anticiperen – of speculeren – erop dat de enorme behoefte aan nieuwe woningen uiteindelijk ertoe zal leiden dat gemeenten en provincies hun grond buiten de stad wel moeten bestemmen voor woningbouw. En dan zitten ze gebakken. Als ze toestemming krijgen om te bouwen kunnen ze op die gronden immers hoge rendementen maken. Het is niet zozeer een gok als wel een doordachte strategie. Je koopt de grond spotgoedkoop en gaat vervolgens met alle middelen aan de slag om toestemming te krijgen om erop te bouwen.

De opdrachtgever van dat rapport over binnenstedelijk bouwen? Dat was Bouwend Nederland

De bouwers en ontwikkelaars hebben voor dit soort klussen een sterke en zeer goed ontwikkelde lobby. Voormalig CDA-leider Maxime Verhagen, de voorzitter van belangenbehartiger Bouwend Nederland, heeft gemakkelijk toegang tot de minister en ging als een van de eersten bij minister van Binnenlandse Zaken Kasja Ollongren op bezoek. Verder worden er ‘onafhankelijke’ rapporten geproduceerd die duidelijk maken dat de strikte handhaving van de rode contour zone niet houdbaar is.

Neem het rapport dat het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) in oktober 2016 publiceerde. Uit dat rapport blijkt klip en klaar dat de benodigde aantallen woningen niet te bouwen zijn, zolang binnenstedelijk bouwen de norm blijft. De opdrachtgever van het rapport? Dat was Bouwend Nederland.  

In mei 2017 kwam ook Brink Advies met een onderzoek. Daaruit bleek dat de wens om alle nieuwe woningen binnenstedelijke te bouwen absoluut onhaalbaar is. Kan zijn, maar wie nam het initiatief voor dat onderzoek? Dat was de grote gebiedsontwikkelaar BPD. Kortom, rapporten die de bouwmarkt analyseren zijn nogal eens ingestoken door belanghebbenden.

Bouwstop

Zoals eerder gezegd blijkt uit het onderzoek van PBL dat de verhoudingen tussen buiten- en binnenstedelijke bouwgrond in handen van bedrijven het scheefst ligt in Amsterdam en Utrecht. Beide steden kampen met een totaal overspannen woningmarkt en projectontwikkelaars en bouwbedrijven hebben er flinke stukken grond gekocht die direct tegen de stad aan liggen.

Bron: PBL-onderzoek ‘Bouwspagaat’

Het grootste buitenstedelijke gebied waar de ontwikkelaars positie hebben gekozen, ligt ten westen van Nieuwegein: Rijnenburg. Het gebied heeft een oppervlakte van 1060 hectare en daarvan is 420 hectare in handen van projectontwikkelaars en bouwbedrijven. Een interessant gebied, dat kan uitgroeien tot een soort tweede Nieuwegein, ware het niet dat de gemeenteraad voor het hele gebied een bouwstop heeft afgekondigd tot 2030. Toch hebben private partijen die grond gekocht en het is natuurlijk niet de bedoeling om nog 12 jaar rente te betalen over het geld waarmee de grond is betaald, ten minste niet zonder dat daar serieuze inkomsten tegenover staan.

Aan de zuidoostkant van  Purmerend – een gemeente die steeds meer wordt gezien als een onderdeel van de groot-Amsterdamse woningmarkt – ligt een gebied van 775 hectare en daarvan hebben projectontwikkelaars en bouwers er 173 in handen. Ook hier is sprake van planologische beperkingen. Dat betekent simpel gezegd dat er niet gebouwd mag worden.

Binnenstedelijk is er in Amsterdam overigens van alles aan de gang, maar dat gebeurt vooral op grond die eigendom van de gemeente is. Dat hangt samen met het erfpachtsysteem dat Amsterdam hanteert. Amsterdamse grond is grotendeels in handen van de gemeente, en de eigenaar van een pand pacht die grond. De plannen liggen klaar om op die gemeentegrond grote aantallen woningen te bouwen. Vooral aan de IJ-oevers gebeurt veel. Haven-Stad in het Westelijk Havengebied langs het Noordzeekanaal, moet een omvang krijgen van 70.000 woningen. Van de 670 hectare is minder dan 10 hectare in handen van projectontwikkelaars en bouwers.

De Utrechtse tegenhanger van dit verschijnsel ligt langs het Merwedekanaal. Daar ligt grond van het gemeentelijk grondbedrijf. Er zijn 10.000 woningen gepland op 80 hectare grond, waarvan maar 3,2 hectare grond in handen is van ontwikkelaars en bouwers. Op 20 februari werd bekend dat ook de Britse belegger Round Hill met twee Nederlandse partners voor 300 miljoen euro 4,5 hectare langs het Merwerdekanaal heeft aangekocht.

Investeringen of miskopen

De vraag blijft of al die grondposities buiten de stad verstandige investeringen of miskopen zullen blijken. Dat laatste is hoogst onwaarschijnlijk. Ondernemers investeren op basis van rationele overwegingen en weten hoe de hazen lopen in hun sector.

In augustus 2017 sprak ik met Peter Boelhouwer, hoogleraar Housings Systems aan de TU Delft, over de nieuwe woningnood en wat we daaraan kunnen doen. Hij vertelde me dat het volgens hem onvermijdelijk is om groene gebieden rond de stad beschikbaar te stellen voor woningbouw. Hij dacht daarbij niet zozeer aan grote Vinex-locaties, maar aan veel kleinere locaties, waar je suburbane wijken kunt bouwen met goede verbindingen. Boelhouwer: ‘Je moet je afvragen of je de open, groene ruimte in de stad vol wilt bouwen. Dan kun je beter een aan de stad grenzende akker- of tuinbouwgebied kopen en daarop bouwen.’

Boelhouwer verwees naar een onderzoek van PBL, waarbij ook Buitelaar was betrokken. Daarin concludeerde de onderzoekers dat uitgaande van Vinex-dichtheid, in het meest gematigde groeiscenario 75 procent van de nieuwe woningen binnen de stad kan worden gebouwd. Bij het meest extreme groeiscenario zou dat ongeveer 35 procent zijn. Zo’n extreem groeiscenario wordt gedreven door zowel economische groei als door een toename van het aantal immigranten.

Peter Boelhouwer: ‘Je moet je afvragen of je de open, groene ruimte in de stad vol wilt bouwen’

In een ander rapport over binnenstedelijk bouwen van onderzoeksbureau Brink wordt gesteld dat hooguit een derde van de woningbehoefte binnenstedelijk kan worden opgelost. Daar zou dan ook nog eens jaarlijks 300 miljoen euro aan subsidie bij moeten. Zonder die subsidie zou maar 10 procent van de woningbehoefte binnen de stad kunnen worden opgelost. Zoals gezegd: dat Brink rapport werd mede besteld door BPD, een grote commerciële gebiedsontwikkelaar.

Over wat voor soort subsidies het gaat wordt niet duidelijk uit het rapport. Buitelaar vermoedt dat ze denken aan een terugkeer van regelingen als Besluit Locatiesgebonden Subsidies (BLS), Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing (ISV) en Nota Ruimte Budget. Die regelingen zijn ondertussen afgelopen; ze liepen steeds drie jaar. Bij elkaar ging het om ongeveer vier miljard euro over een periode van ongeveer tien jaar. Niet geheel verrassend ziet de bouwlobby een terugkeer van dergelijke subsidies als ‘noodzakelijk’. Die verdwijnt dan uiteindelijk in de zakken van hun leden.

Buitelaar en Boelhouwer zijn duidelijk tegenpolen in het debat over de haalbaarheid van het binnenstedelijk oplossen van het woningtekort. Over die noodzakelijke jaarlijkse subsidies waar het rapport van Brink over spreekt, zegt Buitelaar: ‘Waar die behoefte op is gebaseerd is me niet duidelijk. Tegelijkertijd constateer ik dat er momenteel veel woningen binnenstedelijk worden gerealiseerd zonder één euro subsidie.’

Weg met de restricties

Hoe dan ook, er is de ontwikkelaars en de bouwers alles aan gelegen om af te komen van die restricties op bouwen buiten de bebouwde ruimte. Ze willen hun gronden buiten de steden zo snel mogelijk bebouwen. Ze kunnen in een tijd waarin duurzaamheid en natuurbehoud kernbegrippen zijn, echter niet zomaar roepen om nieuwe Vinex-locaties, maar die strikte contour zone moet wel weg, wat hen betreft.

Hoe verklaren de eigenaren van die grond hun investeringen in grond waarop niet mag worden gebouwd? Het bouwconcern Heijmans windt er geen doekjes om. Het laat weten dat het inderdaad veel posities inneemt buiten de rode contouren, omdat daar mogelijk in de toekomst alsnog gebouwd kan worden. Want, zo zegt deze grote bouwer, binnen die contouren is steeds minder ruimte voor ontwikkeling.

Walter de Boer, ceo van projectontwikkelaar BPD, merkt op dat er nu eenmaal ook mensen zijn die buiten de stad willen wonen en dat je daar rekening mee moet houden. De Boer: ‘Daarnaast is het zo dat we vandaag de dag te maken hebben met een enorme opgave van één miljoen woningen, die gerealiseerd moet worden in de komende 15 jaar. De transformatie- en verdichtingsmogelijkheden zijn helaas onvoldoende om de zeer omvangrijke vraag naar woningen te kunnen vervullen. Er zal dus zowel binnen als buiten de stad moeten worden gebouwd.’

De krachtige lobby, waarin Bouwend Nederland het voortouw neemt, werpt intussen zichtbaar vruchten af. Minister Ollongren – die als voormalig D66-wethouder in Amsterdam de problemen van de stedelijke woningmarkt van dichtbij heeft meegemaakt – zei op 30 januari in De Telegraaf namelijk dat er meer in het ‘groen’ moet worden gebouwd: ‘Met de huidige bouwplannen die voornamelijk over projecten binnen de stadsgrenzen gaan, redden we het niet.’ Dat is een veelzeggend uitspraak van de verantwoordelijke minister, die in de verschillende directiekamers van bouwers en ontwikkelaars met veel enthousiasme zal zijn ontvangen. Minder enthousiast, tot ronduit woedend, waren de kleine gemeenten die de hete adem van de stad in hun nek voelen.

In april 2016 kwamen de G32, de toenmalige club van de 32 grootste gemeenten, met het essay Geef wonen de ruimte, waarin een pleidooi werd gehouden voor het afschaffen van het idee van de rode contour zone. Het idee was dat je niet het wonen moet begrenzen met een rode contour zone, maar de waardevolle natuur moest beschermen met een groene contour zone. 

Outsiders

Het lijkt er al met al op dat gemeenten zoeken naar een manier om de huidige contour zone minder knellend te maken. Uiteraard juichen de bouwers en projectontwikkelaars dat toe. Maar uiteindelijk zal ook dan elke gemeenteraad zelf moeten beslissen welke gronden er worden vrijgegeven. Het is echter moeilijk voor te stellen dat die straks de G32 zullen negeren en massaal weigeren om meer ruimte te geven aan nieuwbouw buiten de stadsgrens.

Als het wordt bepaald door lobbykracht, heeft de rode contour zone weinig kans om overeind te blijven. De gemeenten en de minister zijn blijkbaar al om. En de burgers? Volgens Boelhouwer is er sprake van een insider/outsider-probleem. De outsiders hebben schreeuwende behoefte aan betaalbare woonruimte, maar de grotere groep insiders heeft niet zo veel belang bij al dat bouwen binnen hun stad. De wethouder laat zijn oren meestal hangen naar de wensen van zijn kiezers.

Tegen professionele belangenbehartigers zoals Bouwend Nederland is het bijna onmogelijk om op te boksen

Voor de verzameling van organisaties van natuurvrienden en landschapsliefhebbers, die wel willen strijden voor het behoud van de groene ruimte, lijkt het bijna onmogelijk om op te boksen tegen de professionele belangenbehartigers als Bouwend Nederland en Neprom, de belangenbehartiger van de projectontwikkelaars. Die hebben uitstekende politieke connecties en de middelen om onderzoeksrapporten te laten opstellen. En die rapporten druisen uiteraard nooit in tegen hun belangen.

Bij Bouwend Nederland denken ze alweer een stap verder. Desgevraagd laat de belangenbehartiger weten dat men zich in de sector afvraagt, of de tijd niet rijp is om weer een echt grootschalig buitenstedelijke project op te zetten. Het woord Vinex-locatie heeft een te negatieve lading vinden ze bij Bouwend Nederland, daarom spreken ze liever van 'duurzaamheidsproeftuinen'.  

De kans wordt steeds groter dat die goedkoop aangeschafte grond door wijziging van het beleid, in de toekomst toch die waardesprong van 'een factor 80 tot 100’ gaat maken. Voor dat soort spectaculaire waardestijgingen wil je als ondernemer best even wachten. Zeker in de wetenschap dat je uiteindelijk toch aan het langste eind trekt.