Uit de serie 'Auto Reverse' door Kay Michalak en Sven Völker, waarin ze de schaduwzijde van auto's hebben gefotografeerd. Links: Wartburg 311, midden: Karmann Ghia (VW), rechts: Jaguar E-Type.

Uit de serie 'Auto Reverse' door Kay Michalak en Sven Völker, waarin ze de schaduwzijde van auto's hebben gefotografeerd. Links: Wartburg 311, midden: Karmann Ghia (VW), rechts: Jaguar E-Type.

RDW schijnt nieuw licht op uitstoot dieselauto’s, Duitse evenknie vindt dat onnodig

Jarenlang heeft de Nederlandse RDW fabrikanten van dieselauto’s emissiecertificaten afgegeven op basis van een onjuist gebleken juridische interpretatie. Het Hof van Justitie van de EU gaf eind vorig jaar duidelijkheid. Nu onderzoekt de RDW ruim tien jaar aan goedkeuringen – terwijl de Duitse Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) zo’n arbeidsintensieve analyse helemaal niet nodig vindt.

Marc Feijen is net zeven maanden in dienst bij de RDW in Zoetermeer, als 400 kilometer verderop in Luxemburg Europese rechters een beslissing nemen die een flink deel van zijn werkzaamheden de komende maanden in beslag zal nemen: de interpretatie van Europese emissiewetgeving die de RDW tot dan toe had gehanteerd, bleek onjuist.

Feijen komt van DAF Trucks, waar hij jarenlang ervaring opdeed met het meten van uitstoot van schadelijke stoffen van vrachtwagens. Sinds mei 2020 werkt hij bij de RDW, de instantie die bij Nederlanders vooral bekend is van het afgeven van rijbewijzen en kentekens, maar ook een belangrijke rol heeft op de Europese interne markt. De RDW is in Nederland verantwoordelijk voor het beoordelen van aanvragen voor ‘typegoedkeuringen’: certificaten die autofabrikanten nodig hebben om in de EU een voertuig te mogen verkopen.

Zo’n typegoedkeuring bestaat uit tientallen deelcertificaten. Maar het is vooral één onderdeel dat de afgelopen jaren in de schijnwerpers is komen te staan: het emissiecertificaat. Het is dat certificaat dat de komende maanden veel van Feijens tijd en aandacht zal vergen.

Vooral het emissiecertificaat is de afgelopen jaren in de schijnwerpers komen te staan

Dat emissiecertificaat behalen autofabrikanten als hun auto bepaalde tests doorstaat en onder de uitstootnormen van de EU blijft. Tot enkele jaren geleden werden die tests alleen afgenomen in laboratoria, onder omstandigheden die wettelijk tot op het kleinste detail zijn vastgelegd en daarmee voor iedere geïnteresseerde zijn op te zoeken. Die omstandigheden waren ook maar al te bekend bij de ontwerpers van dieselauto’s van het Duitse Volkswagenconcern.

In september 2015 bleek hoe VW-ingenieurs gebruik hadden gemaakt van die openbare kennis: ze hadden hun dieselmotoren zo ontworpen dat de auto herkende wanneer die in het laboratorium stond. Vervolgens schakelde de auto over op een schonere modus met een instrument dat bekend is geworden als sjoemelsoftware (zie kader). Eenmaal op de weg stootte de wagen weer veel meer schadelijke stoffen uit dan toegestaan.

Nederlandse rijders van sjoemelsoftware-auto’s hebben eindelijk zicht op compensatie

Bijna zes jaar na het uitbreken van het dieselschandaal zijn nog steeds niet alle losse eindjes opgelost. Op woensdag 14 juli bepaalde de rechtbank Amsterdam dat mensen in Nederland die een Volkswagen, Audi, Seat of Škoda met sjoemelsoftware hadden gekocht, recht hebben op een compensatie: 3.000 euro voor kopers van een nieuw model, 1.500 euro voor mensen die een tweedehands auto hadden aangeschaft. Maar Volkswagen wil van geen compensatie weten, omdat Nederlandse autobezitters ‘geen economische schade’ hebben ondervonden. Het Duitse autobedrijf is dan ook in beroep gegaan.

Ook in andere Europese landen zijn consumenten naar de rechter gegaan. Tot nu toe kregen ze telkens te horen dat ze recht hebben op compensatie van Volkswagen. In de Verenigde Staten was het bedrijf veel sneller met het bieden van compensatie: al in de zomer van 2016 ging Volkswagen akkoord met een compensatiefonds van omgerekend negen miljard euro.

Hoe zat het ook alweer? In september 2015 maakten Amerikaanse autoriteiten bekend dat de Duitse autobouwer Volkswagen had toegegeven gebruik te hebben gemaakt van illegale software om de uitstoottest te omzeilen. De auto’s herkenden dat ze werden getest en lieten het uitstootfiltersysteem overschakelen op een minder vervuilende modus. Eenmaal op de weg stootten de auto’s een veelvoud aan schadelijke stikstofoxiden (NOx) uit. Vooral stikstofdioxiden (NO2) kunnen ernstige luchtwegziekten veroorzaken en overgevoeligheid voor infecties. De software was een type manipulatie-instrument, in het Engels defeat device, maar in de Nederlandse pers al snel omgedoopt tot sjoemelsoftware. Het schandaal kreeg de naam Dieselgate.

Hoewel het bedrog van Volkswagen in de VS werd ontdekt, bleek het merendeel van de auto’s met sjoemelsoftware in Europa rond te rijden: 8,5 miljoen personenauto’s. De Volkswagen Groep (VW) moest de sjoemelsoftware uit de auto's verwijderen. Maar volgens een intern document van februari 2021, dat de Europese Commissie op verzoek van Follow the Money openbaar maakte, rijden er nog altijd 1,3 miljoen sjoemeldiesels in Europa rond. En dat niet alleen: naast Volkswagen bleken ook andere autofabrikanten, zoals Fiat Chrysler Automobiles, met software de effectiviteit van hun emissiefilters aan te passen. Volgens sommige schattingen rijden er ruim vijftig miljoen dieselpersonenwagens rond in Europa met veel te hoge uitstoot. Zeker 1 miljoen auto’s met sjoemelsoftware van andere merken dan VW moeten ook nog teruggeroepen worden.

Het schandaal toonde niet alleen een onachtzaamheid aan van bedrijven jegens volksgezondheid, maar demonstreerde ook een pijnlijk falen van het toezicht in de Europese lidstaten. Nationale autoriteiten en de Europese Commissie pikten signalen te lang niet op. Het Europees Parlement concludeerde na een parlementaire enquête dat er sprake was geweest van wanbeheer, zowel op nationaal als op Europees niveau.

Lees verder Inklappen

Volkswagen heeft lang volgehouden dat de manier waarop het in Europa sjoemelsoftware had gebruikt, toegestaan was volgens de kleine lettertjes van de Europese regels. In uitzonderlijke gevallen, om te voorkomen dat de motor beschadigd wordt, is het gebruik van manipulatie-instrumenten (de officiële term voor sjoemelsoftware) toegestaan. Pas in december 2020 maakte het Hof van Justitie van de Europese Unie gehakt van die opvatting. De rechters in Luxemburg maakten duidelijk dat het gebruik van sjoemelsoftware in strijd was met het Europees recht.

Het is die uitspraak die nu directe gevolgen heeft op hoe de werkdagen van Marc Feijen, senior beleidsadviseur typegoedkeuringen bij de RDW, er de komende maanden uit kunnen gaan zien. De uitspraak van het Hof is namelijk niet alleen relevant met betrekking tot het bedrog van Volkswagen. Andere autofabrikanten gebruikten argumentatie die vergelijkbaar was met die van Volkswagen. De vraag is dus of hun toepassing van manipulatie-instrumenten niet óók in strijd was met het EU-recht.

De rechters in Luxemburg maakten duidelijk dat het gebruik van sjoemelsoftware in strijd was met het Europees recht

De uitspraak betekende dat de RDW dieselsjoemelaars onterecht had laten gaan, zo bleek uit een eerder artikel van Follow the Money. Toen was de RDW de Hofuitspraak nog aan het analyseren. Inmiddels is voor de RDW duidelijk wat het gevolg is van de uitspraak: álle emissiecertificaten die de RDW sinds september 2009 heeft afgegeven, moeten opnieuw worden getoetst aan de interpretatie van het Hof.

Maarten Balk heeft bij de RDW de projectgroep samengesteld die de herbeoordelingen moet uitvoeren. Hij schat in dat het om ‘enkele honderden’ certificaten gaat die alle opnieuw moeten worden beoordeeld. Voor de duidelijkheid: het gaat dus niet om de sjoemeldiesels van de Volkswagen Groep, die in september 2015 aan het licht kwamen, maar om auto’s van andere fabrikanten die hun emissiestempel in Nederland kregen. Onder meer dieselauto’s van Opel en Chevrolet liggen op de stapel ‘nader te bekijken’.

Afhankelijk van fabrikanten

Op basis van dikke documenten over de ‘emissiestrategie’ – hoe gedraagt het systeem van emissiefilters zich in verschillende omstandigheden – moeten Feijen en andere collega’s bepalen of het certificaat terecht was afgegeven, of dat er was gesjoemeld. ‘Een flinke klus,’ aldus Balk.

Lastig is dat de EU-autofabrikanten pas enkele jaren verplicht zijn om bij het aanvragen van de goedkeuring een uitdraai te geven van de emissiestrategie. Feijen: ‘Voor alles van daarvoor moet je met de fabrikant in contact treden om die informatie boven water te krijgen. Dat is een heel proces.’

Niet alle fabrikanten reageren volgens Balk even snel op die informatieverzoeken. ‘De ene fabrikant reageert heel adequaat, bij de andere moeten we steeds in de telefoon klimmen. Ik ben afhankelijk van de snelheid waarmee de fabrikanten reageren.’ Balk kan ‘heel boos worden en gaan dreigen’, maar heeft geen wettelijke basis om de informatie op te eisen. De RDW wil geen namen van fabrikanten noemen. ‘De inschatting is dat we enkele uren bezig zijn om één zo’n pakket met documenten te beoordelen,’ zegt Balk.

‘Op het moment dat er nog maar een honderdtal van in heel Europa rondrijden, moet je dan een heel testprogramma opzetten?’

De volgende stap is om bij voertuigen die op papier ‘verdachte’ gedragingen tonen, een fysieke test uit te voeren, om te zien hoe de uitstoot daadwerkelijk wordt gefilterd. Overigens zal de RDW niet meteen alle verdachte auto’s testen, omdat het ook om oudere modellen gaat. Balk: ‘Op het moment dat er nog maar een honderdtal van in heel Europa rondrijden, moet je dan een heel testprogramma opzetten?’

Maar dat is van latere zorg. De RDW verwacht dat alleen al het documentatie-onderzoek de dienst nog tot en met zeker het eerste kwartaal van 2022 bezighoudt – hoewel Balk benadrukt dat dit een heel ruwe schatting is. Voor Marc Feijen en de drie andere emissie-experts die deel uitmaken van Balks projectgroep, is die beoordeling nu eerste prioriteit. Dat houdt in dat telkens wanneer er van de fabrikanten documenten binnenkomen, ze hun ‘gewone’ werk moeten laten vallen en zich op de papieren moeten storten.

Duitsland: onderzoek niet nodig

De RDW haalt zich naar aanleiding van de Hofuitspraak dus een flinke hoeveelheid werk op de hals. Maar de RDW is niet de enige typegoedkeuringsinstantie in Europa. In maart benadrukte  toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Stientje van Veldhoven-van der Meer (D66), in een kamerbrief het belang ‘dat lidstaten eenzelfde opvolging geven aan de Hofuitspraak’, zodat ‘het gelijke speelveld in de toelating van voertuigen op de Europese markt gewaarborgd blijft’. Met andere woorden: het zou oneerlijke concurrentie zijn als de ene lidstaat strenger controleert dan de andere.

Elke lidstaat kan namelijk een typegoedkeuring of emissiecertificaat afgeven, die vervolgens in alle lidstaten geldig zijn. Follow the Money probeerde bij enkele typegoedkeuringsinstanties te achterhalen hoe zij omgaan met het nieuwe juridische kader. De betreffende instanties van Frankrijk, Ierland, Italië en Luxemburg reageerden niet.

Eveneens diende Follow the Money een verzoek om toegang tot documenten in bij de Europese Commissie, om te zien welke reacties lidstaten de Commissie hebben gegeven op vragen over de interpretatie van de Hofuitspraak. Hoewel de reageertermijn is verstreken, wacht de Commissie nog op goedkeuring van de lidstaten om die stukken vrij te geven. Autofabrikanten waren evenmin happig om commentaar te geven.

De Duitsers vinden dat ze het altijd al goed hebben gedaan

De Duitse autoriteit, de Kraftfahrt-Bundesamt (KBA), reageerde wel – hoewel aanvankelijk op een manier die vooral verwarring schiep. Op de vraag hoeveel emissiestrategieën de KBA sinds begin 2021 opnieuw had beoordeeld in het licht van de Hofuitspraak, stuurde de woordvoerder links naar activiteiten uit 2020 en ouder. Pas na aandringen werd duidelijk hoe het zat: de KBA is niet van plan eenzelfde onderzoek te doen als de RDW.

‘De KBA bekijkt al sinds eind 2015 de emissietypegoedkeuringen Euro 5 en Euro 6. Dat proces gaat gestaag door,’ aldus de KBA-woordvoerder. ‘Maar de KBA ziet geen nieuwe juridische situatie in de nasleep van de uitspraak van het Hof.’

Volgens de KBA is de uitspraak volledig ‘in lijn’ met hoe de Duitsers de EU-regels altijd al hebben geïnterpreteerd. ‘Een volledige herziening van de typegoedkeuringsdocumenten is dus niet nodig,’ aldus de woordvoerder. Met andere woorden: de Duitsers vinden dat ze het altijd al goed hebben gedaan. De uitspraak van het Hof verandert volgens de KBA niets aan hun eerdere beoordelingen van emissiefiltersystemen.

Gevaar voor volksgezondheid

Dat is diametraal anders dan hoe Nederland de situatie ziet. Volgens de staatssecretaris zijn door de uitspraak van het Europese Hof ‘de kaders’ rondom het gebruik van sjoemelsoftware wel degelijk ‘aangescherpt’. Van Veldhoven-van der Meer schreef: ‘Dit nieuwe kader is anders dan het kader dat tot nu toe door Europese goedkeuringsinstanties is gehanteerd bij het goedkeuren van voertuigen voor de Europese markt.’

De RDW zegt via een woordvoerder dat ‘alle EU-goedkeuringsinstanties die emissiegoedkeuringen hebben afgegeven, hebben toegezegd dezelfde analyse uit te voeren zoals RDW dat doet’. De Duitse autoriteit KBA wekt echter de indruk helemaal niets aan zijn werkwijze aan te passen als gevolg van de Hofuitspraak.

‘Dat kan ik me voorstellen, als je zo’n mail krijgt,’ zegt Maarten Balk van de RDW, nadat Follow the Money hem de e-mailwisseling met de woordvoerder van de KBA liet zien. Maar hij vindt het verder ‘lastig om iets te zeggen over de KBA en wat ze doen’ en benadrukt dat de RDW zich richt op het uitvoeren van de afspraak met de Commissie. ‘Er ligt gewoon een Hofuitspraak die daadwerkelijk wat anders zegt dan wat wij destijds als uitgangspunt hanteerden bij het afgeven van een goedkeuring.’

Het is de Europese Commissie die ervoor moet zorgen dat lidstaten de EU-regels op dezelfde manier interpreteren. Maar die wil nog niet bevestigen of er sprake is van een gezamenlijke aanpak.

In reactie op de vraag van Follow the Money of de typegoedkeuringsinstanties hebben toegezegd goedkeuringen van voor de Hofuitspraak gaan onderzoeken, zegt de Commissie dat 'sommige' lidstaten dat hadden aangekondigd. De Commissie zegt verder dat ze lidstaten had verzocht om de implicaties te onderzoeken. Van de 27 lidstaten kwamen er 21 met een antwoord. ‘Op basis van de door de Commissie gevraagde feedback van de lidstaten, beoordelen we of en welke stappen moeten worden ondernomen in overeenstemming met de typegoedkeuringsverordening,’ zegt een woordvoerder.

Het risico bestaat dat twee autofabrikanten met hetzelfde type manipulatie-instrument verschillend worden behandeld

Het is niet alleen juridische haarkloverij om van Duitsland te verwachten dat het de Hofuitspraak op dezelfde manier interpreteert als Nederland. Te hoge uitstoot van dieselauto’s vormt een reëel gevaar voor de gezondheid van burgers. In een eengemaakte Europese markt waarin emissiecertificaten van een Duitse autoriteit net zo geldig zijn als die van een Nederlandse autoriteit, moeten Nederlandse burgers voor hun gezondheid kunnen vertrouwen op de overheden van andere lidstaten. Het risico bestaat dan dat twee autofabrikanten met hetzelfde type manipulatie-instrument verschillend worden behandeld: streng als ze een Nederland certificaat hebben en mild met een Duits certificaat. In het uiterste geval moet de één wel auto’s van de weg halen en de ander niet.

18 keer meer uitstoot dan toegestaan

Hoewel de KBA sinds september 2015 verschillende terugroepacties heeft uitgevoerd, rijden er nog altijd miljoenen dieselauto’s rond in Duitsland en Europa die ondanks een typegoedkeuring veel meer uitstoten dan de maximumnorm. Het gaat dan onder meer om auto’s die op de weg veel meer uitstoten bij lage temperaturen – iets dat te maken heeft met het feit dat jarenlang alleen getest werd in een laboratorium waar het minstens 20 graden Celsius is.

In april publiceerde de milieuorganisatie Deutsche Umwelthilfe een onderzoek van hun Emissions-Kontroll-Institut (EKI) waaruit bleek dat als de buitentemperatuur daalt, de daadwerkelijke uitstoot van sommige door de KBA goedgekeurde dieselauto’s ‘schrikbarend’ stijgt. In een enkel geval liep de uitstoot op de weg zelfs op tot 1.452 milligram stikstofoxide per kilometer – een waarde die 18 keer zo hoog ligt als de maximaal toegestane 80 mg/km. ‘We verwachten van een autoriteit als de Kraftfahrt-Bundesamt dat die zich aan het Europese recht houdt en deze voertuigen in orde brengt of van de weg haalt,’ verklaarde Axel Friedrich, wetenschappelijk directeur van EKI bij de publicatie van het onderzoek.

Er rijden nog altijd miljoenen dieselauto’s rond in Duitsland en Europa die ondanks een typegoedkeuring veel meer uitstoten dan de maximumnorm

Hoeveel dieselauto’s in Nederland rondrijden met een Duits emissiecertificaat, is de RDW niet bekend.

Toenmalig staatssecretaris Van Veldhoven-van der Meer beloofde afgelopen maart ‘samen met de RDW de reactie en vervolgstappen op Europees niveau nauwlettend [te] volgen’. Op vragen van Follow the Money kan het ministerie nu echter niet reageren vanwege ‘de wisselingen van de wacht’: Van Veldhoven-van der Meer is vertrokken als staatssecretaris, maar haar opvolger, partijgenoot Steven van Weyenberg, begint pas 10 augustus.

In de tussentijd werken Marc Feijen en zijn team gestaag door aan een klus die hun Duitse collega’s onnodig vinden.