Sander Heijne (1982) is historicus en onderzoeksjournalist. De afgelopen zeven jaar schreef hij diverse artikelen over de gevolgen van de introductie van marktwerking voor de Volkskrant en De Correspondent. Voor deze verhalen voerde hij honderden gesprekken met werknemers van geprivatiseerde publieke diensten (conducteurs, verpleegkundigen en postbodes), bestuurders en politici. Vaak kwam hij frustratie over marktwerking tegen en geleidelijk ging hij patronen herkennen. Er Zijn Nog 17 Miljoen Wachtenden Voor U is het resultaat van zijn onderzoeksproces.

In lijn met andere critici van het neoliberalisme bespreekt Heijne de geschiedenis van marktwerking. Dit doet hij kort aan de hand van Milton Friedman, Margaret Tatcher, Ronald Reagan, de val van de Berlijnse muur, het einde van het Sovjetcommunisme en Francis Fukuyama.

Al bij al bevat dit weinig nieuws. In mijn ogen voegt Heijne twee dingen toe aan de al bestaande literatuur over dit thema zijn focus op Nederland, en zijn formulering van een viertal basisvoorwaarden om privatiseringen te toetsen.

Marktwerking in Nederland

Heijne laat zien hoe het idee van marktwerking de Nederlandse politiek en ambtenarij in de afgelopen dertig jaar heeft overgenomen. Tegen het advies van experts uit het bedrijfsleven, onder wie Herman Wijffels en Jan Timmer, maar ook van de mensen op de werkvloer, is de invoering van marktwerking in diverse publieke sectoren doorgezet. Zo zijn tussen 1989 en 2010 186 publieke diensten verzelfstandigd; 63 zijn zelfs volledig geprivatiseerd. Steevast gebeurde dit met dezelfde belofte: privatisering zou zorgen voor ‘goedkopere en betere publieke voorzieningen’. Volgens Heijne is die belofte echter ‘in vrijwel geen enkele sector ingelost’. Vaak werden ze zelfs ‘slechter, duurder en personeelsonvriendelijker’.

Heijne heeft zijn beweringen niet kwantitatief onderzocht: hij voert geen statistische analyses uit

Een punt van kritiek hier is dat Heijne deze beweringen niet kwantitatief heeft onderzocht. Hij stelt in de verantwoording dat hij geen statistische analyses uitvoert, maar de situatie simpelweg vanaf de werkvloer heeft beschreven.

Wel haalt Heijne diverse analyses aan om zijn beweringen te onderbouwen, onder andere het rapportVerbinding Verbroken (2012) van de commissie-Kuiper. Deze commissie voerde een parlementair onderzoek uit naar privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. Een van de conclusies: de introductie van marktwerking heeft niet geleid tot vereenvoudiging van bestuur, maar juist tot meer complexiteit. Bovendien constateerde de commissie dat ‘er geen brede weging van publieke belangen heeft plaatsgevonden’ in de privatiseringsvraagstukken.

Heijne citeert ook Alexander Rinnooy Kan. Deze voormalige SER-voorzitter stelt: ‘Het debat over marktwerking is ideologisch en dat gaat ten koste van de nuchtere en zakelijke analyse van de feiten.’ Bovendien speelt ‘plat financieel gewin’ op de korte termijn volgens Rinnooy Kan een veel groter rol in de besluitvorming dan het publieke belang op de lange termijn. Heijne concludeert daarom: ‘We doen maar wat’.

Heijne geeft toe dat hij op basis van zijn economielessen op de middelbare school eerst ook dacht dat marktwerking voor publieke diensten zou leiden tot verbeteringen. Pas na verloop van tijd kwam hij erachter dat dit lang niet altijd het geval is. Dit is herkenbaar voor veel twintigers en dertigers, maar ook voor mij: rond de eeuwwisseling studeerde ik zelf Bedrijfseconomie in Tilburg. Voor zover ik mij kan herinneren stelde niemand ooit de vraag onder welke condities marktwerking succesvol is, en onder welke niet. ‘Marktwerking is per definitie goed’, zo luidde de tijdsgeest. Heijne legt helder uit hoe dit zo gekomen is.

Vier basisvoorwaarden

De tweede bijdrage aan de literatuur van Heijne is het definiëren van vier basisvoorwaarden waaraan voldaan moet worden om marktwerking te laten slagen. Voor de duidelijkheid: Heijne’s punt is niet dat markten slecht zijn of marktwerking nooit geïntroduceerd kán worden. In de telefoniesector is dit volgens hem bijvoorbeeld wél met succes gebeurd. Heijne’s punt is dat marktwerking enkel succesvol kan zijn indien er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.

De eerste basisvoorwaarde luidt dat het ondernemersbelang niet mag botsen met het publieke belang. Heijne noemt de NS als voorbeeld. Als ondernemend privaat bedrijf streeft de NS naar rendement, maar dit botst met publieke belangen als langetermijninvesteringen in comfortabele treinen, een landelijk netwerk en een stipte dienstregeling. Heijne stelt dat marktwerking een goed idee is indien het optimaal dienen van de publieke zaak de makkelijkste manier is om geld te verdienen. Hij voegt er echter aan toe dat ook indien een deelbelang van de onderneming botst met het publieke belang (bijvoorbeeld luchtvervuiling in de auto-industrie), dit opgelost kan worden door wetgeving (belasting op vervuiling).

De tweede basisvoorwaarde: de afnemer betaalt voor zijn eigen consumptie. Heijne noemt onder andere de zorg als voorbeeld. Van ziekenhuizen en artsen wordt als ondernemer verwacht dat zij zo veel mogelijk verkopen. Patiënten vragen zich echter niet af of een medicijn of een behandeling het geld waard is. Ze betalen de kosten immers grotendeels niet zelf en willen simpelweg de beste zorg. Hierdoor werkt de zorgmarkt niet en stijgen de zorgkosten explosief, aldus Heijne.

Het afgelopen decennium is geprobeerd zorgverzekeraars te laten optreden als prijsbewuste consumenten. Om dit te realiseren zijn ontelbare controleformulieren geïmplementeerd. Marktwerking leidt in dit geval dus vooral tot meer bureaucratie. Heijne concludeert dat het ideaal ‘vrij toegankelijke zorg voor iedereen’ niet te combineren is met het ideaal van vrij ondernemerschap. De afwezigheid van een prijsbewuste consument is volgens hem zelfs een argument om marktwerking in de zorg zo snel mogelijk terug te draaien. Als alternatief oppert hij om de budgetten van ziekenhuizen afstemmen op de grootte van hun verzorgingsgebied.

Er gelden verschillende regels voor verschillende spelers

De derde basisvoorwaarde is dat zowel aanbieders als afnemers keuzevrijheid moeten hebben. Een voorbeeld dat Heijne bespreekt is ProRail. Deze spoorweginfrastructuurbeheerder is de enige afnemer van spooronderhoud in Nederland. De aanbieders van spoorwegonderhoud hebben dus maar één afnemer. De afgelopen jaren is er op prijs geconcurreerd om opdrachten binnen te halen. Zoals verwacht is het spooronderhoud goedkoper geworden, maar dit is ten koste gegaan van de kwaliteit en veiligheid. Aanbieders hebben onder andere kosten bespaard door ervaren medewerkers te vervangen door onervaren krachten. De conclusie van Heijne: om een markt te laten functioneren moeten zowel afnemers als aanbieders de vrijheid en mogelijkheid hebben elkaar de deur te wijzen.

De vierde basisvoorwaarde: wacht met marktwerking tot het internationale speelveld gelijk is. Heijne noemt hier de poging van Nederland om een voortrekkersrol te spelen in het creëren van marktwerking in de internationale luchtvaart. De privatisering van Schiphol is op het laatste moment afgeblazen; volgens Heijne is dit vooral te danken aan Lodewijk Asscher. Als wethouder overtuigde hij de Amsterdamse gemeenteraad ervan haar aandelen in de luchthaven niet te verkopen, omdat er te veel banen op het spel stonden. Een slimme zet, volgens Heijne, maar ondertussen is KLM wél geprivatiseerd.

Heijne legt uit waarom dit geen goed idee is: hij constateert dat de luchtvaart per definitie een internationale markt is. Het probleem is dat niet alle marktspelers (dat wil zeggen, landen) streven naar marktwerking. Zo zien Verenigde Arabische Emiraten de luchtvaart niet als een sector om direct geld aan te verdienen, maar als een middel om het knooppunt van de wereld te worden. Om dit doel te realiseren, steunen ze de nationale luchtvaartindustrie met publiek geld. Het gevolg: geprivatiseerde luchtvaartmaatschappijen als KLM moeten concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit het Midden-Oosten en Azië die staatssteun ontvangen (en waarschijnlijk zullen blijven ontvangen).

Er gelden dus verschillende regels voor verschillende spelers. De ambitie van Nederland om voorop te lopen is achteraf gezien daarom niet zo slim. Andere landen zijn niet gevolgd en onze overheid is niet machtig genoeg om internationaal een gelijk speelveld af te dwingen. Hoe het verder moet met KLM, bespreekt Heijne evenwel niet.

Heijne pleit ervoor mislukte privatiseringsprojecten terug te draaien

Heijne geeft toe dat deze basisvoorwaarden (grotendeels) open deuren zijn. Het expliciet maken van deze open deuren en ze onderbouwen met simpele voorbeelden is naar mijn mening een toegevoegde waarde van dit boek.

Hoe verder?

We zitten volgens Heijne dus op het verkeerde pad. Daarom pleit hij ervoor om enkel nog te privatiseren indien aan de vier basisvoorwaarden wordt voldaan, en mislukte privatiseringsprojecten terug te draaien. Heijne haalt onderzoek van het Transnational Institute aan om te laten zien dat het terugdraaien van privatiseringen mogelijk is en zelfs al gebeurt. In 45 landen hebben vooral lokale overheden de afgelopen vijftien jaar op zijn minst 835 privatiseringen ongedaan gemaakt. De reden dat het vooral gemeenten zijn die in actie komen, is omdat zij in de regel als eerste geconfronteerd met maatschappelijke problemen.

Wel jammer is dat Heijne niet uitgebreid ingaat op het werk econome Elinor Ostrom: Ostrom (1933-2012) heeft een groot deel van haar carrière besteed aan onderzoek naar het managen van zogeheten commons. In 2009 won daarvoor zij als eerste vrouw de Nobelprijs voor de Economie.

Klaas van Egmond, professor Environmental Sciences and Sustainability aan de Universiteit Utrecht, deelt de analyse van Heijne. In Een Vorm van Beschaving stelt hij dat de samenleving door doorgeslagen privatisering een karikatuur van zichzelf is geworden. Een juiste balans tussen publiek en privaat is in zijn ogen essentieel voor duurzame ontwikkeling en een evenwichtige samenleving. Heijnes boek sluit vrijwel naadloos aan op van Egmond’s pleidooi voor het midden.

Heijne sluit af met de stelling dat het op nationaal niveau vooral ideologische luiheid is die ‘de marktwerkingstrein tot op de dag van vandaag op gang houdt’. Ik betwijfel echter of dit klopt: de tijdsgeest lijkt te kantelen. Zo gebruikte Lodewijk Asscher onlangs de woorden ‘fuck de markt’ om duidelijk te maken dat de PvdA te veel is meegegaan met het idee dat marktwerking alle problemen zal oplossen. Dit boek onderbouwt Asschers opportunistische kreet en is mijn inziens een aanrader voor iedereen die marktwerking voor publieke diensten beter wil begrijpen.