Heel erg dreigend klinken ze niet. De documenten heten bijvoorbeeld Feedback newly identified measures (‘Bouwsteen 2’) en Proposal Planning Technical Meetings Components maar ze zouden de Europese Unie op haar grondvesten kunnen doen schudden. Niets minder dan ‘het financieel, monetair of economisch beleid’ van de EU en de lidstaten staat op het spel.

Dat beweert althans de Europese Commissie in reactie op een verzoek van Follow the Money. We vroegen daarin om toegang tot alle documenten over de voorbereiding van het plan waarmee Nederland aanspraak wil maken op bijna 6 miljard euro aan subsidies uit de Recovery and Resilience Facility. 

De EU creëerde dit fonds voor ‘Herstel en Veerkracht’ in de zomer van 2020, zodat de lidstaten de economische schade door de pandemie op kunnen vangen. Uniek aan het fonds is dat de EU de miljarden aan subsidies en goedkope leningen financiert door geld te lenen op de kapitaalmarkten.

Om pan-Europees zicht te krijgen op de geldstromen in en uit het coronaherstelfonds initieerde Follow the Money het onderzoeksproject #RecoveryFiles, waarin we samenwerken met een team van gerenommeerde onderzoeksjournalisten uit meer dan tien lidstaten.

Iedere aan de #RecoveryFiles deelnemende journalist vroeg de Europese Commissie om inzage in de gesprekken met zijn of haar land. Zo ook Follow the Money: wat staat er op papier over de contacten tussen Den Haag en Brussel? Maar de Commissie weigerde. Dat mag ze doen op grond van het Europese equivalent van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) – mits onderbouwd met een verwijzing naar een van de toegestane gronden om publicatie tegen te houden. Denk bijvoorbeeld aan de bescherming van privacy of van de openbare orde.

In dit geval verwees de Commissie naar twee uitzonderingsgronden. Dat openbaarmaking zou leiden tot ‘ondermijning van de bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat’. En daarnaast dat openbaarmaking ‘het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen’.

‘Slordig uitgewerkt’

Follow the Money legde de brief waarin de Commissie haar weigering uiteenzet voor aan Maarten Hillebrandt, postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit van Helsinki en gespecialiseerd in transparantie van de Europese Unie. Hillebrandt ziet in die brief geen duidelijke onderbouwing van de veronderstelde gevaren.

‘Op zijn zachtst gezegd blijft onduidelijk welke uitzondering op welk deel van de documenten c.q. welk argument van toepassing is. Als juridisch onderzoeker zou ik dit omschrijven als een slordig uitgewerkte motivering,’ zegt Hillebrandt.

Met name de vermeende risico’s voor het financieel, monetair of economisch beleid zijn niet toegelicht. Het enige wat de Commissie doet is verwijzen naar ‘artikel 4(1)a, vierde streepje’ van de verordening inzake toegang tot documenten.

De Commissie beweert dat ‘het proces van besluitvorming’ en zelfs ‘de financiële stabiliteit’ op het spel staan

En ook de toelichting op het tweede argument – ondermijning van het besluitvormingsproces van de Commissie – is volgens Hillebrandt inhoudelijk zwak. De Commissie verwijst naar vergadernotulen die zich onder de gevraagde documenten zouden bevinden: ‘Het openbaar maken van de interne overwegingen [..] zou de onafhankelijkheid en objectiviteit van het besluitvormingsproces over het Nederlandse herstel- en veerkrachtplan, dat niet is voltooid, ondermijnen.’

Een verdere uitleg geeft ze niet. ‘Ik constateer dat de Commissie gewoon helemaal geen redenen voor de claim aandraagt,’ zegt Hillebrandt. ‘Ze wijst dus op een risico zonder uit te leggen waarom dat risico aan de orde zou zijn.’

Bedreiging voor de Duitse economie?

De Commissie doet dat vaker, zo blijkt uit ons onderzoek naar de #RecoveryFiles waarvoor we bij de Europese Commissie Wob-verzoeken deden naar de herstelplannen van 15 van de 27 lidstaten. Vrijwel ieder lid van het onderzoeksteam ondervond obstakels en vertragingen op zijn pad.

Zo weigert de Commissie ook al publicatie van twee documenten over de evaluatie van het Duitse herstelplan. Omdat openbaarmaking tot ‘inmenging en speculaties’ zou kunnen leiden: ‘Dergelijke inmenging zou uiteindelijk risico’s met zich meebrengen voor de financiële stabiliteit van Duitsland en de financiële belangen van de Unie.’

De financiële stabiliteit van het land met het hoogste bnp van de EU zou dus in gevaar komen als de Commissie twee documenten openbaar maakt? Een ‘absurd argument’, zegt de Berlijnse jurist en Wob-expert Christoph Partsch.

‘Dat openbaarmaking de financiële stabiliteit van Duitsland zou kunnen ondermijnen is absurd’

Naar aanleiding van de ervaringen van ons Duitse teamlid, schreef de Europese Ombudsman een brief aan Commissievoorzitter Ursula von der Leyen. Zij attendeert haar daarin vriendelijk op het belang van openheid over de herstelplannen van de lidstaten. Von der Leyen antwoordde daarop: ‘U kunt vertrouwen op onze inzet om de transparantie van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit te waarborgen, aangezien wij uw mening delen dat volledig eigenaarschap van de EU-burgers een voorwaarde is om het succes ervan te verzekeren.’

Maar experts zijn kritisch op de argumenten die de Commissie gebruikt om documenten onder de pet te houden. Die staan haaks op Von der Leyens mooie woorden. 

Dat openbaarmaking het besluitvormingsproces zou ondermijnen, gebruikte de Commissie ook als argument om verzoeken af te wijzen van Hongaarse en Poolse journalisten die documenten wilden inzien over de herstelplannen van hun regeringen. De Commissie weigerde in beide gevallen, met als enige toelichting dat publicatie ‘standpunten en beleidsopties zou onthullen die momenteel worden overwogen’.

Omissie

In het geval van Hongarije en Polen is voor geheimhouding begrip op te brengen: de Commissie heeft hun herstelplannen immers nog niet goedgekeurd. Er zijn zorgen over het functioneren van de rechtsstaat in die twee lidstaten. Maar de Commissie gebruikte bijna hetzelfde argument tegenover een #RecoveryFiles-journalist uit Slovenië, een lidstaat waarvan de Commissie het herstelplan al op 1 juli 2021 heeft goedgekeurd.

Hoogleraar Europees recht Päivi Leino-Sandberg, eveneens expert op gebied van transparantie in de EU en eveneens werkzaam aan de Universiteit van Helsinki, wijst op een omissie in de handelwijze van de Commissie. Als ze openbaarmaking van documenten weigert vanwege het risico daarmee het besluitvormingsproces te ondermijnen, dan moet ze ook meewegen wat nuttig, nodig of gewenst is voor de burger: dient het wél vrijgeven van documenten een doorslaggevend (‘overriding’) publiek belang? 

Experts zijn kritisch: de argumenten staan haaks op Von der Leyens mooie woorden over transparantie

Dat aspect heeft de Commissie volledig onvermeld gelaten bij haar afwijzing van het geven van inzage in documenten over de herstelplannen van Nederland en Slovenië.

Relevant is ook in welke fase een besluitvormingsproces zich bevindt. Wanneer de Commissie over een bepaalde zaak al een beslissing heeft genomen, is de juridische drempel om documenten te weigeren hoger dan bij documenten over een zaak die nog in behandeling is. 

Volgens Leino-Sandberg lijkt de Commissie ervan uit te gaan dat er sprake is van één onlosmakelijk besluitvormingsproces, waardoor openbaarheid een risico vormt voor de duur van het herstelfonds – tot het einde van 2026. 

Maar ook dat zou een vergissing zijn, zegt ze. Subsidies en leningen worden onder voorwaarden en in tranches verstrekt, dus de lidstaten moeten steeds opnieuw aan de Commissie bewijzen dat aan de voorwaarden is voldaan. ‘Dat zijn allemaal aparte besluitvormingsprocessen.’

De Finse vindt het irrelevant dat de Commissie haar eigen notulen afficheert als ‘interne documenten’, alsof daarmee de discussie is beslecht. De verordening inzake toegang tot documenten vereist dat ze elk document beoordeelt op de inhoud en niet op basis van een categorisering automatisch bestempelt als geheim.

Päivi Leino-Sandberg denkt dat het tegenovergestelde waar is: ‘Gezien de grote bedragen die hiermee gemoeid zijn, weten we allemaal dat de Commissie onder grote politieke druk van lidstaten zal komen.’ 

Ze zal moeten beoordelen of lidstaten een volgende tranche geld al dan niet krijgen. ‘Ik denk dat transparantie de Commissie juist zou helpen om haar objectiviteit en onafhankelijkheid te beschermen, omdat het zichtbaar zou maken dat ze haar werk goed heeft verricht en niet aan die druk heeft toegegeven.’

Werkrelaties ‘onder druk’

Een ander argument van de Commissie is dat openbaarmaking de relaties met lidstaten ‘onder druk’ zou zetten, en een bedreiging zou vormen voor het ‘klimaat van wederzijds vertrouwen’.

Helen Darbishire, directeur van de actiegroep Access Info Europe, verklaart die houding vanuit het oude idee van de EU als een ‘diplomatieke club’ in plaats van een wetgevende overheid. 

‘Het idee van de relatie onder druk zetten is belachelijk want je kunt het concept van internationale betrekkingen niet binnen de EU toepassen,’ zegt Darbishire. ‘Maar in hun hoofden is er nog steeds sprake van een onderhandeling tussen de Commissie en de lidstaat.’

Soms verwijst de Commissie naar een lidstaat, die bezwaar zou hebben tegen openbaarmaking. Maar Leino-Sandberg benadrukt dat de documentenverordening lidstaten geen veto geeft. ‘De Commissie maakt de uiteindelijke afweging zelf en kan zich niet verschuilen achter een lidstaat, aangezien zij verantwoordelijk is.’

Nationale Wob-verzoeken naar de #RecoveryFiles waren soms redelijk succesvol. Op basis van documenten die Den Haag vrijgaf, kon Follow the Money onlangs reconstrueren dat ambtenaren allerlei plannen voorlegden aan Brussel buiten het zicht van de Tweede Kamer en belangengroepen.

Ook de regeringen van Finland, Denemarken en Zweden gaven aanzienlijke hoeveelheden documenten vrij. Helsinki maakte bijvoorbeeld meer dan duizend documenten openbaar, vooral memo’s, presentaties en e-mails. 

Met openheid kan de Commissie juist laten zien dat ze zich niet onder druk laat zetten

Maar de hoeveelheid verhult wat ontbreekt. Het Finse nationale herstelplan was voorbereid door een coördinatiegroep aangewezen door de premier. Van die groep maakte de regering 111 documenten openbaar, maar geen notulen. De vrijgegeven agenda’s bevatten alleen vage omschrijvingen als ‘voorbereiding van het nationale plan: proces, tijdlijn en richtlijnen’. Er waren ook geen verslagen van videoconferenties en telefoontjes tussen Helsinki en Brussel.

Het kantoor van de nieuwe bondskanselier Olaf Scholz weigerde toegang tot documenten over de voorbereiding van het Duitse herstelplan, om de ‘internationale betrekkingen’ te beschermen. Het Duitse ministerie van Economie wilde daarentegen weer wel stukken vrijgeven.

In Slovenië reageerde het ministerie voor Ontwikkeling en Europees Cohesiebeleid (SVRK), dat verantwoordelijk was voor het opstellen van het herstelplan, met de mededeling dat er geen documenten waren van bijeenkomsten met stakeholders. Het departement suggereerde dat we informatie inwonnen bij andere ministeries, zoals bij Financiën – die vervolgens weer terugverwezen naar SVRK.

Het kan altijd nog erger. In Hongarije stuurde onze #RecoveryFiles-journalist op 2 oktober 2021 een informatieverzoek naar het kantoor van premier Viktor Orbán. Ze heeft tot op heden geen ontvangstbevestiging gekregen, laat staat toegang tot de opgevraagde documenten.

En zelfs in Frankrijk, waar het ministerie van Economie in een vroeg stadium al proactief details over het nationale herstelplan publiceerde, blijkt het moeilijk om te achterhalen wat er achter de schermen is gebeurd. Ons verzoek van 22 november 2021 is vooralsnog onbeantwoord gebleven.

De commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer bespreekt het onderwerp EU-informatievoorziening donderdag met Wopke Hoekstra, de minister van Buitenlandse Zaken.