Niet geschoten is altijd mis, moet iemand bij consultancykantoor McKinsey begin 2021 hebben gedacht. In een e-mail aan het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stelt de consultant voor het Europese coronaherstelfonds eens te bespreken.

McKinsey wil komen praten over de nationale plannen die de lidstaten in Brussel moeten indienen om geld uit het coronaherstelfonds te ontvangen. Dat fonds is in 2020 opgezet om de economische schade van de lockdowns te herstellen. 

In die plannen moeten lidstaten niet alleen vertellen waar ze de miljarden aan zullen uitgeven, maar ook hoe ze hun economie ‘toekomstbestendig’ gaan hervormen. Nederland moet dat plan dan nog indienen. McKinsey wil graag meedenken, zo blijkt uit de e-mail die openbaar werd na een Wob-verzoek van Follow the Money. ‘Als het je interessant lijkt kunnen we graag even een call opzetten om een paar observaties te delen uit andere EU landen.’ McKinsey is namelijk al bezig ‘een aantal EU landen’ met die plannen te ‘helpen’. 

De ambtenaar stuurt de e-mail door naar een collega – zoals gebruikelijk bij gewobde documenten zijn namen onleesbaar gemaakt – die de mail ook weer doorstuurt. ‘Is uiteindelijk natuurlijk een klassiek acquisitiegesprek, maar lijkt mij alsnog wel aardig om te zien of we iets nuttigs van ze kunnen leren,’ schrijft de ambtenaar van EZK.

Dat gesprek met McKinsey komt er uiteindelijk niet. Maar de e-mail van de consultant laat zien dat het adviesbureau lidstaten actief benaderde om zijn diensten aan te bieden in het kader van het herstelfonds.

Wat kun je doen met een half biljoen

Sowieso is dit miljardenfonds een potentiële goudmijn voor consultants. Tot en met 2026 vloeit er via het herstelfonds zo’n 500 miljard euro naar de lidstaten. Dat geld stellen de nationale regeringen vervolgens beschikbaar in de vorm van subsidies of overheidsopdrachten.

‘Deloitte kan u door elke fase van uw transformatietraject loodsen, van financieringsaanvragen tot projectuitvoering’

Maar om die kansen te grijpen, moeten ondernemers zich wel een weg banen door de bureaucratische subsidievoorwaarden. Adviesbureaus helpen daar graag een handje bij, zo blijkt uit een reclamevideo van Deloitte UK: ‘Deloitte kan u door elke fase van uw transformatietraject loodsen, van financieringsaanvragen tot projectuitvoering. We zetten ons in om lidstaten en bedrijven te helpen deze unieke kans te grijpen.’ Over het herstelfonds liet Deloitte voorts een korte film maken door Michele Placido, die als regisseur en acteur tal van prijzen won. Kennelijk zijn de baten van dergelijke opdrachten fikse investeringen waard.

Consultants zien bovendien meer handel in het herstelfonds. Adviesbureaus verdienen er ook rechtstreeks aan, zo blijkt uit de #RecoveryFiles, een door Follow the Money geleid onderzoek door een team Europese journalisten. Dat doen de bureaus zowel bij de voorbereiding als bij de uitvoering van de herstelplannen.

In de maand dat McKinsey tevergeefs een balletje opgooide bij EZK, onthulde het Franse weekblad Le Canard Enchaîné dat het bedrijf in Frankrijk meer succes had. Het Franse ministerie van landbouw had McKinsey ingehuurd voor consultancydiensten ten behoeve van het Plan de Relance, een nationaal initiatief voor post-coronaherstel, waarvan onderdelen later naar Brussel zijn gestuurd als het officiële Franse herstelplan.

Ook de consultancybedrijven Roland Berger, Capgemini, EY en PwC hielpen de Franse overheid bij het opstellen of de uitvoering van haar plannen. Een regeringsrapport dat op 10 oktober verscheen, laat zien dat de Franse overheid in anderhalf jaar tijd 200 contracten sloot rond het Franse herstelplan, voor samen 13 miljoen euro.

Hoeveel geld adviesbureaus in totaal aan het coronaherstelfonds hebben verdiend, is lastig te bepalen. Losse adviesopdrachten voor het bedrijfsleven belanden niet altijd in jaarverslagen en consultants vertellen zelden wie hun klanten zijn. Ook de overheidsopdrachten die voortkomen uit het fonds zijn niet makkelijk te achterhalen, omdat de meeste EU-lidstaten hebben besloten geen centraal register van de eindbegunstigden op te tuigen.

Gaten opvullen

We konden achterhalen dat adviesbureaus al minstens 75 miljoen euro hebben verdiend, hetzij omdat ze zijn ingehuurd door nationale regeringen om de herstelplannen te helpen schrijven, hetzij doordat de Europese Commissie ze heeft ingehuurd voor ondersteuning bij het uitvoeren van de beloofde hervormingen. De Commissie is voorts van plan de komende twee jaar voor 374 miljoen euro aan consultancydiensten in te huren, voor een belangrijk deel in verband met het herstelfonds. Roemenië heeft voor de komende jaren bovendien circa 240 miljoen euro begroot voor het inhuren van consultants om de beloofde hervormingen uit te voeren.

Dat consultants verdienen aan het herstelfonds, hangt deels samen met het feit dat veel traditioneel publieke taken inmiddels zijn geprivatiseerd. Dat is onderdeel van een bredere trend die de Europese federatie van ambtenarenvakbonden (EPSU) begin oktober 2022 signaleerde. ‘Door de bezuinigingen van het afgelopen decennium zijn cruciale interne vaardigheden en expertise in de publieke sector teloor gegaan,’ stelt EPSU-secretaris-generaal Jan Willem Goudriaan in zijn voorwoord. Vaak waren het consultants die aandrongen op die bezuinigingen – en omdat het werk toch moest worden gedaan, werden de gaten weer opgevuld door dure consultants.

De Commissie onderzoekt niet altijd goed of externen inhuren wel een beter kosten-baten resultaat heeft dan eigen personeel inzetten

Een paar maanden daarvoor had de Europese Rekenkamer in een rapport vastgesteld dat de Commissie niet altijd goed onderzoekt of externen inhuren wel een beter kosten-baten resultaat heeft dan eigen personeel inzetten, en dat niet gegarandeerd is dat de Commissie bij de inzet van externe consultants ook ‘waar voor haar geld krijgt’.

Bovendien constateerde de Rekenkamer dat de Commissie steeds vaker een beroep op externe consultants doet. Die praktijk creëert volgens de Rekenkamer ‘het potentiële risico van een te grote afhankelijkheid, concurrentievoordelen, een concentratie van leveranciers en mogelijke belangenconflicten’. De Commissie doet volgens de Rekenkamer niet genoeg om die risico’s in de gaten te houden en te beperken.

Uit ons onderzoek blijkt dat die risico’s zich niet alleen in Brussel aandienen, maar ook bij de lidstaten, met name wanneer adviesbureaus betrokken zijn bij verschillende fasen van het proces.

Griekenland

Dat laatste gebeurde in Griekenland. Op het Internationale Economische Forum in april 2022 in het Griekse Delphi beschreef Marios Psaltis, de directeur van PwC Griekenland, de dubbele betrokkenheid van zijn bedrijf bij de Griekse uitvoering van het herstelfonds. ‘We zijn trots dat wij als PwC Griekenland de kans hebben gehad om de Griekse regering actief bij te staan in de voorbereiding van het Griekse coronaherstelplan, dat als een der eersten is ingediend en positief is beoordeeld door de Europese Commissie.’ Hij vervolgde: ‘Tegelijkertijd is de kans die we krijgen om met overheidsinstanties en de particuliere sector samen te werken bij de uitvoering van het plan voor ons van bijzonder belang [..].’

De rol van PwC Griekenland bij de totstandkoming van het Griekse plan blijkt ook uit andere bronnen. Zo meldt PwC-consultant Paris Bayias op zijn LinkedIn-profiel dat hij teamleider was ‘voor de formulering’ van de digitale projecten in het Griekse plan en ‘lid van het schrijfteam van het plan’. Desgevraagd laat hij weten dat hij die rol vervulde van oktober 2020 tot mei 2021. Hij benadrukt dat zijn team zich beperkte tot het aanscherpen van formuleringen.

Uit de reactie van de Commissie op een Wob-verzoek van de Italiaan Alessandro Runci blijkt hoe nauw PwC’s betrokkenheid was. De Commissie weigerde Runci de documenten die hij had opgevraagd, omdat ze ‘mede-eigendom zijn van de Griekse regering en het consultancybureau PriceWaterhouseCooper (PWC)’.

PwC communiceerde direct met de Commissie over het Griekse plan, en wel namens het Griekse ministerie van Digitaal Bestuur

De Commissie gaf wel een documentenlijst vrij. De beschrijving van de stukken suggereert dat PwC direct met de Commissie communiceerde over het Griekse plan, en wel namens het Griekse ministerie van Digitaal Bestuur. De geweigerde documenten hebben titels als ‘E-mail van PwC, met cc aan het ministerie van Digitaal Bestuur, om een specifieke vraag over conceptmaatregelen te verduidelijken’ en ‘Indiening door PwC van bijgewerkte fiches/materiaal met betrekking tot het concept-RRP, met cc aan het ministerie van Digitaal Bestuur. Bijlagen (zes in totaal): dossiers betreffende maatregelen die in het kader van het concept-RRP worden besproken.’

Een van de mails betreft ‘Gov-ERP’, een afkorting van Government Enterprise Resource Planning. Dat is de naam van een nieuw IT-systeem voor het beheer van de overheidsfinanciën. In het plan dat Griekenland in april 2021 bij de Commissie indiende, stelt de regering dit project voor als een van de vele bestemmingen voor het Europees geld. 

Ruim een jaar later, in mei 2022, maakte de Griekse regering bekend dat ze een consortium van bedrijven heeft gevonden om dit project uit te voeren. ‘Vandaag is een mijlpaal voor de digitale transformatie van de overheid,’ zei Kyriakos Pierrakakis, de minister van Digitaal Bestuur, volgens een persbericht. Dat consortium mag de komende vier jaar een overheidscontract van ruim 50 miljoen euro uitvoeren; 36 miljoen daarvan komt uit het EU-fonds. Het persbericht noemt de bedrijven in kwestie niet, maar die maakten zichzelf kort daarna bekend. Het zijn Uni Systems, Real Consulting en… PwC Griekenland. 

PwC was derhalve betrokken bij de gesprekken tussen Athene en Brussel over conceptversies van het digitale hoofdstuk van het Griekse herstelplan, en is een jaar later onderdeel van het consortium dat een van de maatregelen uit dat hoofdstuk mag uitvoeren.

PwC laat weten dat het geen commentaar geeft op specifieke opdrachten van klanten. ‘Zoals bij alle opdrachten die PwC uitvoert, is voldaan aan alle relevante normen, wetten, regelgeving en intern beleid, inclusief die met betrekking tot belangenconflicten en EU-vereisten voor openbare aanbestedingen.’

Volgens het Griekse ministerie van Financiën was er geen sprake van een belangenconflict, omdat PwC slechts hielp de tekst aan te scherpen nadat de selectie van projecten al had plaatsgevonden. Het ministerie van Digitaal Bestuur reageerde per brief. Het benadrukt dat het plan voor Gov-ERP ‘jaren eerder’ is bedacht, in september 2010, maar enkele keren werd uitgesteld. PwC is dus niet betrokken geweest bij de selectie van dit project voor geld uit het herstelfonds, stelt het ministerie. Bovendien heeft het consortium een verklaring over het voorkomen van belangenconflicten getekend en is het aanbestedingsproces ‘normaal en legaal verlopen’.

De EU heeft zichzelf echter als doel gesteld niet alleen daadwerkelijke belangenconflicten te voorkomen, maar ook de schijn ervan: mogelijke of vermeende belangenverstrengeling. Volgens de richtsnoeren van de Commissie kan een vermeend conflict zich ongeacht iemands bedoelingen voordoen, en ‘zelfs wanneer de persoon niet daadwerkelijk van de situatie profiteert’. Zo’n situatie kan volgens de Commissie ‘het vertrouwen in de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een persoon of entiteit aantasten’.

De vraag over onafhankelijkheid en onpartijdigheid dient zich ook in Malta aan. Daar heeft het ministerie van Buitenlandse en Europese Zaken en Handel gebruikgemaakt van consultancybedrijf EMCS Tax Advisory. Welke dienstverlening dat bedrijf exact heeft geleverd is onduidelijk, maar het ministerie benadrukt in een reactie dat het Maltese herstelplan is opgesteld door het ministerie voor EU-fondsen. Tegelijk profileert EMCS Tax Advisory zich als bureau dat Maltese bedrijven kan helpen EU-subsidies binnen te halen, ook subsidies die uit het herstelplan voortkomen. 

Spanje

Een dergelijke situatie heeft zich mogelijk ook in Spanje voorgedaan. Daar gunde de overheid Deloitte España SL in januari 2021 een niet openbaar aanbesteed overheidscontract van 280 duizend euro. Het betrof het uitvoeren van ‘alle taken gerelateerd aan de voorbereiding en verantwoording van de inhoud van de energievoorstellen’ in het Spaanse herstelplan. Volgens het contract was een van die taken voorstellen doen voor verbeteringen van de concepttekst.

Maar de Spaanse overheid is niet Deloittes enige klant. In dezelfde periode werd het adviesbureau ook ingehuurd door het Spaanse oliebedrijf Cepsa. De opdracht: Cepsa helpen subsidies uit het herstelfonds te bemachtigen. Een andere vaste klant is de Spaanse branchevereniging van windenergiebedrijven, voor wie Deloitte jaarlijks een macro-economisch rapport schrijft. Daarnaast mengt Deloitte zich actief in het debat over het gebruik van groene (met duurzame energie opgewekte) waterstof.

Volgens Kenneth Haar van lobbywaakhond Corporate Europe Observatory is het niet vanzelfsprekend dat de wereld aan de groene waterstof moet. ‘Het vooruitzicht van groene waterstof wordt vaak als voorwendsel gebruikt om aardgasgebruik te stimuleren en is daarom niet groen. Dat de Spaanse overheid een grote promotor van groene waterstof als energieconsultant kiest, is belachelijk.'

Deloitte leverde alleen ‘technische ondersteuning’ bij het verzamelen van informatie

Deloitte laat weten geen commentaar over contracten of klanten te geven. Het contract werd gegund door het Instituut voor de Diversificatie en Besparing van Energie (IDAE), een agentschap dat onder het ministerie van Ecologische Transitie valt. IDAE zegt in een reactie dat het Spaanse herstelplan volledig door ambtenaren is geschreven en dat Deloitte niet deelnam aan het opstellen ervan. Het adviesbureau leverde alleen ‘technische ondersteuning’ bij het verzamelen van informatie.

Maar ook dat kan een manier zijn om invloed uit te oefenen. In 2020 onderzocht de Europese Ombudsman het besluit van de Commissie om een contract voor een studie naar Europese bankregels aan vermogensbeheerder BlackRock te gunnen. Dit terwijl, zo schreef de Ombudsman, ‘het bedrijf duidelijk een belang heeft in de ontwikkeling van toekomstige EU-wetgeving die [BlackRock] en zijn cliënten zal raken.’

Het luttele feit dat het onderzoek dat BlackRock uitvoerde mogelijk invloed heeft op de markt waarin BlackRock financiële belangen heeft, acht de Ombudsman voldoende om te stellen dat er risico op een belangenconflict bestaat. 

In deze zaak speelde mee dat BlackRock zijn diensten tegen een relatief lage prijs had aangeboden. Misschien waren de opbrengsten van het contract niet BlackRocks belangrijkste motief om mee te dingen, maar de ‘kans om van binnenuit invloed uit te oefenen op, en inzicht te krijgen in’ beleidsplannen van de Commissie die BlackRocks belangen raken, concludeert de Ombudsman.

Altruïsme

Met die inzichten van de Ombudsman in het achterhoofd is de inzet van McKinsey in Slowakije eveneens pikant. In oktober 2020 tekende het bedrijf een contract met het Slowaakse ministerie van Financiën voor diensten ‘met betrekking tot het coronaherstelfonds’. Het ministerie benadrukt dat de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke versie van het plan bij henzelf lag.

McKinsey vroeg geen geld, omdat het ‘om altruïstische redenen’ de cliënt wilde ‘helpen een van de ernstigste humanitaire uitdagingen op te lossen’

McKinsey leverde zijn diensten pro bono. McKinsey vraagt blijkens het contract geen geld, omdat het ‘om altruïstische redenen’ de cliënt wil ‘helpen een van de ernstigste humanitaire uitdagingen op te lossen’. Het contract stelt expliciet dat McKinsey in ruil daarvoor geen voordeel of voorkeursbehandeling verwacht.

Lobby-analist Kenneth Haar denkt niet dat McKinseys aanbod op altruïsme was gebaseerd. ‘Wat hun motief wel was, is moeilijk te zeggen, maar de kans krijgen om nauw met regeringen samen te werken heeft zoveel dimensies dat ik ervan uitga dat de opdracht goed in hun algehele strategie voor Slowakije paste.’

Ook de Italiaanse regering heeft McKinsey ingeschakeld. Nadat Ilsole24ore daarover in maart 2021 publiceerde, kwam het ministerie van Financiën met een verklaring, en benadrukte dat McKinsey niet betrokken was bij de selectie van subsidieprojecten. De taak die McKinsey wel uitvoerde, roept echter een nieuwe vraag op.

Italië vroeg McKinsey de nationale plannen van andere landen te vergelijken, terwijl de lidstaten juist hadden afgesproken dat ze de Commissie kunnen vragen ‘een uitwisseling van goede praktijken te organiseren, zodat de lidstaten bij hun aanvraag kunnen profiteren van de ervaringen van andere lidstaten’. Maar in plaats van de Commissie zo’n gratis verzoek te sturen, besloot Italië de opdracht aan McKinsey te geven – en betaalde hen 25 duizend euro.

Technische steun

Ook in Brussel zelf is de trend dat de Commissie consultancybureaus inhuurt in plaats van haar eigen experts te benutten. 

In het kader van het herstelfonds heeft de EU nog een ander potje beschikbaar gesteld, het zogeheten Instrument voor Technische Ondersteuning (Technical Support Instrument, TSI). Dit is een voortzetting van een eerder programma, SRSS, bedoeld om lidstaten te helpen bij hervormingen. Voor de periode 2021-2027 is 864 miljoen euro voor het TSI gereserveerd. 

Zulke hulp is geen overbodige luxe: mede op aandringen van Nederland moeten de lidstaten gedetailleerde plannen opstellen en de voortgang van hun hervormingen aan de Commissie rapporteren. Begin 2021 erkende Eurocommissaris Mariya Gabriel (Innovatie) dat het fonds nogal bureaucratisch is ingericht, al deed ze dat in diplomatieke bewoordingen: ‘De Herstel- en Veerkrachtfaciliteit biedt ongekende steun voor hervormingen en investeringen, maar zal een enorme administratieve uitdaging zijn, een uitdaging die sterke projectmanagementvaardigheden en een robuuste administratieve capaciteit vereist.’

Het TSI is niet exclusief voor de uitvoering van het coronaherstelfonds bestemd, maar wel voor een belangrijk deel.

Hoe het werkt: lidstaten doen bij de Commissie een verzoek om ondersteuning, en vervolgens bepaalt de Commissie hoe die wordt geleverd. De Commissie kan haar eigen experts naar lidstaten sturen, maar kan ook bedrijven inhuren. Uit ons onderzoek blijkt dat Brussel steeds vaker voor dat laatste kiest. In 2016, tijdens een vergelijkbaar programma voor technische ondersteuning, ging slechts 9 procent van het budget naar externe consultancy. In 2021 was dat opgelopen tot 40 procent (51 miljoen). Van de 23 lidstaten die de Commissie vorig jaar om hulp vroegen, werd 19 lidstaten minstens één keer een commercieel adviesbureau in de schoot geworpen.

Ook de selectie van deze bureaus roept vragen op. Zo vroeg het Belgische federale ministerie van Financiën hulp voor het project ‘Improving compliance and tax certainty by building on international exchanged information and co-operative compliance’. De Commissie bedeelde PwC die opdracht toe, à raison van 258.808 euro.

Saillant is dat PwC tegelijkertijd soms zijn andere cliënten helpt zo min mogelijk belasting te betalen. Maar volgens een woordvoerder van het Belgische Financiën is PwC ‘gehouden aan specifieke vetrouwelijkheidsregels’ en deelt het ministerie ‘enkel algemene informatie over onze werkmethodes die vereist zijn om de opdracht door PwC tot een goed einde te brengen’.

De Commissie komt vaak bij dezelfde bureaus uit. PwC kreeg in 2021 contracten voor projecten in 17 lidstaten, voor in totaal voor bijna 10 miljoen euro. De zogeheten Big Four – PwC, Deloitte, KPMG en EY – kregen 55 procent van de waarde van de consultancy-contracten in 2021.

Zwarte lijst

De privatisering van technische ondersteuning levert nog een ander risico op. Zo huurde de Commissie KPMG Advisory SpA – de Italiaanse divisie van het internationale accountancybedrijf – in 2021 dertien keer in. De contracten beliepen in totaal 3,7 miljoen euro, en werden allemaal in de eerste helft van 2021 getekend. Een van de instanties waar KPMG een EU-contract voor uitvoert, is de Italiaanse belastingdienst.

In de zomer van dat jaar was de Commissie ineens een andere mening over KPMG Advisory toegedaan. Dat bleek op 13 juli 2021, 25 dagen nadat het bedrijf aan een nieuw project in Italië was begonnen: het digitaliseren van insolventiezaken. Die dag besloot de Commissie het bedrijf voor anderhalf jaar uit te sluiten van EU-opdrachten. De reden: ‘grave professional misconduct’, oftewel ‘ernstig professioneel wangedrag’.

Welke fout KPMG Advisory heeft gemaakt, is niet duidelijk. De zwarte lijst waarin het bedrijf werd opgenomen, verwijst alleen naar artikel 136(1)(c) van de verordening over de financiële regels voor EU-geld. Daarin staat dat zo’n beroepsfout alles kan zijn, van ‘schending van intellectuele-eigendomsrechten’ tot ‘pogen vertrouwelijke informatie te verkrijgen die de persoon of entiteit onrechtmatige voordelen kan opleveren in de toekenningsprocedure’.

Het in Milaan gehuisveste kantoor wil geen commentaar op de kwestie geven; wel heeft KPMG bij het Hof van Justitie een zaak aangespannen om het Commissiebesluit nietig te laten verklaren.

Drie regeringen zitten nu met een door de Commissie geselecteerd bedrijf dat in hun landen hervormingen uitvoert, terwijl diezelfde Commissie meent dat het bedrijf schuldig is aan ‘ernstig wangedrag’

Intussen blijft KPMG werken aan de eerdere projecten, die soms nog tot 2023 lopen. Wanneer een bedrijf op de zwarte lijst belandt, worden lopende contracten namelijk niet automatisch geannuleerd. In voorkomende gevallen moet de Commissie besluiten of het ‘gepast’ is lopende contracten te beëindigen, laat een woordvoerder weten. In dit geval besloot de Commissie de contracten te handhaven ‘wegens dwingende redenen van bedrijfscontinuïteit’.

Aangezien de Commissie bepaalt hoe zij de ingeroepen steun levert – zelf of uitbesteed – hebben de lidstaten daar niets over te zeggen. Bijgevolg zitten de Italiaanse, Kroatische en Cypriotische regeringen nu met een door de Commissie geselecteerd bedrijf dat in hun landen hervormingen uitvoert, terwijl diezelfde Commissie meent dat het bedrijf schuldig is aan ‘ernstig wangedrag’.

Wellicht dat een deel van de hier beschreven situaties straks tot het verleden behoren. Op dinsdag 18 oktober stemt de Franse senaat over een wetsvoorstel om de inhuur van consultants door de overheid aan banden te leggen. En in Brussel staat een herziening van de financiële regels inzake de besteding van EU-geld op de agenda. De Europese Commissie heeft, op aandringen van het Europees Parlement, voorgesteld bij aanbestedingen scherper te controleren op belangenconflicten. Maar dat plan moet eerst worden behandeld en goedgekeurd door de lidstaten voordat er iets verandert.

Met medewerking van Ada Homolová en Lise Witteman