Werkzaamheden op een bouwplaats in Amsterdam Sloterdijk

Nederland kampt met een groeiende woningnood. Wie profiteert? En hoe lossen we dit op? Lees meer

Nederland kampt met een groeiende woningnood. Honderdduizenden trekken naar de steden en de verantwoordelijke gemeenten lukt het niet om genoeg te bouwen om dit op te vangen. Dat die binnenlandse migratie eraan zat te komen was al heel lang bekend. Waarom zijn stadbesturen niet veel beter voorbereid op deze trend? Heeft de regering steken laten vallen? Wie profiteren van de trend? Wat zijn de oplossingen?

65 artikelen

Werkzaamheden op een bouwplaats in Amsterdam Sloterdijk © Ramon van Flymen

Kabinet smijt geld over de balk om woningbouw te stimuleren

Met gerichte subsidies voor gemeenten wil het kabinet de bouw van woningen versnellen. Rutte lV stelt daar in het regeerakkoord liefst een miljard euro voor beschikbaar. In een recent rapport veegt de Rekenkamer de vloer aan met deze Woningbouwimpuls: er is geen bewijs dat het geld de woningbouw werkelijk stimuleert.

Verkwisting van belastinggeld, zonder te kijken naar het resultaat. Dat is de snoeiharde conclusie van de Algemene Rekenkamer over een van de belangrijkste instrumenten waarmee het kabinet de woningnood wil oplossen: de Woningbouwimpuls. In het onlangs verschenen rapport Aanpak woningtekort laat de Rekenkamer geen spaan heel van de de regeling. 

De regeling voorziet in een subsidie voor infrastructuur als wegen, parken en straatmeubilair, en moet voorkomen dat gemeenten en ontwikkelaars woningbouwprojecten afblazen. Doorgaans draaien de ontwikkelaars zelf op voor wegen en aankleding van een wijk. 

Zij betalen dit uit het verschil tussen de stichtingskosten – de aanschafkosten van de grond plus de bouwkosten – en de verkoopprijs van de woningen. Als dit verschil de kosten niet dekt, krijgt een plan het stempel ‘onhaalbaar’. Een wijk zonder straten, plantsoenen en banken is immers geen wijk. Met het geld uit de Woningbouwimpuls past de centrale overheid een deel van het tekort bij, zodat de bouw alsnog kan doorgaan.  

Ondanks de kritiek dat zo’n grote subsidie de markt verstoort, maakte het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in drie intekenronden in 2020 en 2021 1 miljard euro vrij. BZK schilderde de bouwimpuls af als een doorslaand succes. Hugo de Jonge, minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) in Rutte lV, gaat er dan ook mee door. 

Hoe Utrecht achter het net viste

Tientallen woningbouwplannen, die gemeenten indienden voor een subsidie uit de Woningbouwimpuls, werden afgewezen. Het ministerie beoordeelt de plannen op vier criteria: de noodzaak van de bijdrage, de effectiviteit, de efficiëntie en de urgentie. Op alle criteria moet het project een voldoende scoren. 

Dat het ministerie de beoordeling serieus nam, bleek in maart 2021, toen BZK een aanvraag van de gemeente Utrecht voor een bijdrage uit de tweede tranche keihard afwees. Utrecht wilde een bedrag van 12,7 miljoen euro voor de nieuw te bouwen wijk Beurskwartier, naast de Jaarbeurs. 

Bij analyse van de afwijzing bleek dat Utrecht in die aanvraag veel te veel fietsparkeerplaatsen had ingepland. In een Raadsbrief erkende het stadsbestuur dat het met verkeerde aannames had gewerkt. Met het juiste aantal fietsparkeerplaatsen verschrompelde het tekort in de begroting voor de bouw van de wijk. En toen bij hertaxatie van de geplande woningen de residuele grondopbrengst hoger bleek was dan aanvankelijk berekend, verdween het hele tekort. 

De afwijzing kwam hard aan. Utrecht wilde aanvankelijk 63 procent van de drieduizend woningen onderbrengen in de categorie ‘betaalbaar en sociaal’. Door de afwijzing werd de gemeente gedwongen dat te verlagen naar 47 procent. Ondertussen is percentage weer opgekrikt tot 60.

Lees verder Inklappen

Zijn voorganger, minister Kajsa Ollongren, keurde 93 gemeentelijke verzoeken om een bijdrage goed, bij elkaar voor 855 miljoen euro. Als demissionair minister zette ze een serie nieuwe aanvraagrondes in de grondverf. Follow the Money concludeerde in november 2021 dat gemeenten met veel woningbouwprojecten behoefte aan deze subsidie hebben, vooral omdat bijna alle gemeenten er financieel slecht voor staan. 

Die 855 miljoen die Ollongren als subsidie uitgaf, betekende overigens dat de gemeenten zelf nog eens 855 miljoen euro moesten bijleggen. Een van de voorwaarden die de minister stelde, is dat de gemeente het bedrag dat Binnenlandse Zaken overmaakte, moest verdubbelen. 

Afhankelijk van het project liep de bijdrage van het rijk per woning uiteen van 1775 tot 5258 euro. Dankzij de impuls zijn er bijna 140.000 woningen tot stand gekomen, pochte Ollongren.

Meer, sneller, betaalbaarder

Maar dat cijfer kan de minister helemaal niet hard maken, blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Om het effect van de regeling te toetsen, had de minister moeten weten hoeveel van die 140.000 woningen ook zonder geld uit de impuls gebouwd zouden zijn. 

Om voor het geld in aanmerking te komen, moesten deelnemende gemeenten aantonen dat de woningen met impuls sneller tot stand komen en dat ze gemiddeld betaalbaarder zouden zijn dan zonder de subsidie.  

Of de beoogde versnelling van twee jaar wordt bereikt, is absoluut niet vast te stellen

De zonnige conclusie van Ollongren bleek gebaseerd op de verwachtingen die de gemeenten zelf hadden meegestuurd bij de aanvraag. Gemeenten baseerden die verwachtingen vaak op een zogeheten algemene inschatting. Ze konden niet anders, want BZK had geen richtlijn gegeven voor het berekenen van deze verwachtingen. Een garantie voor grote onzekerheden, vindt de Rekenkamer, die mogelijk ‘strategisch’ invullen van de formulieren uitlokt.  

De Rekenkamer ziet nogal wat haken en ogen aan die beoogde versnelling van de bouw. Zo zeggen de samenstellers van het rapport dat ze meerdere ‘signalen’ hebben opgevangen dat de bouw bij individuele projecten inderdaad sneller verloopt. Maar zonder richtlijn is dit effect niet te kwantificeren. Of de beoogde versnelling van twee jaar wordt bereikt, is ook absoluut niet vast te stellen. 

Gevaar van verdringing

Ook is onduidelijk in hoeverre deze versnelling ten koste gaat van andere bouwprojecten. De Rekenkamer acht het gevaar van verdringing levensgroot. Omdat er te weinig bouwvakkers beschikbaar zijn, kunnen aannemers maar een beperkt aantal projecten naast elkaar uitvoeren. Welk project krijgt dan voorrang? Dat met subsidie?

Een gemeente die een subsidie uit de Woningbouwimpuls wil binnenslepen zal alles doen om dat project aan alle criteria te laten voldoen. De ambtenarij behandelt het project versneld en de gemeente stimuleert aannemers om hun capaciteit te reserveren voor het gesubsidieerde project. Dat kan volgens de Rekenkamer leiden tot vertraging of zelfs stilstand van andere projecten. De vraag is of de woningmarkt per saldo baat heeft bij die impulsprojecten. 

Een criterium voor de subsidie was dat er minstens 50 procent betaalbare woningen moesten komen, waarbij Binnenlandse Zaken ‘betaalbaar’ definieerde als de optelsom van sociale woningen, vrije-sectorwoningen met een huur tot 1000 euro per maand en koopwoningen met een vraagprijs onder de hypotheekgarantienorm (2022: 355.000 euro).

Die 50 procent is over die 140.000 woningen ruim gehaald. De Rekenkamer maakt zich zorgen of die woningen op de lange termijn betaalbaar blijven. De samenstellers van het rapport zien geen harde waarborg voor impulswoningen.    

Een ander punt van kritiek is dat het lijkt of minister Ollongren met de regeling te veel heeft ingezet op één manco van de woningmarkt: het geldtekort. Met de impuls ging ze volledig voorbij aan andere tekorten, zoals dat aan terzake kundige ambtenaren bij de gemeente, bouwvakarbeiders bij de aannemers en bouwgrond in de gemeenten. Ontwikkelaars klagen ook over het hele circus van wet- en regelgeving dat voorafgaat aan een bouwproject.

Als minister De Jonge door wil met de regeling, dan moet deze volgens de Rekenkamer behoorlijk op de schop. Zo moet de minister overwegen de regeling alleen in te zetten in regio’s met de grootste woningtekorten en/of bij bouwplannen in een minder vergevorderde fase, beveelt de Rekenkamer aan. Dat maakt de regeling doeltreffender en doelmatiger. Het vergroot de kans dat er werkelijk extra woningen worden gebouwd als gevolg van de impuls.

Revolutionaire truc

Snijdt de kritiek van de Algemene Rekenkamer hout? En zo ja, waarom wil Rutte lV in godsnaam doorgaan met zo’n gammele, oncontroleerbare regeling? ‘Er is vanuit gemeenten veel belangstelling voor een bijdrage uit de Woningbouwimpuls,’ reageert minister De Jonge in het rapport. Hij stelt dat de Woningbouwimpuls inzet op woningbouwplannen van gemeenten die een verschil kunnen maken en een laatste financiële zet nodig hebben.

‘Gemeenten die helemaal geen impulsprojecten hebben, betalen indirect allemaal mee’

Maarten Allers, hoogleraar Economie in Groningen en directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, betwijfelt of gemeenten wel zo blij zijn met de manier waarop Rutte lV de woningbouwimpuls voortzet. 

‘Rutte lV heeft een revolutionaire truc uitgehaald. Dat miljard wordt niet meer uit de rijksbegroting gehaald, maar komt rechtstreeks uit het Gemeentefonds,’ legt Allers uit. ‘Dat heeft een omvang van 30 miljard euro. Dat miljard is dus substantieel. Gemeenten die helemaal geen impulsprojecten hebben, betalen indirect allemaal mee.’ 

Allers gelooft zelf dat het veel beter is om dat miljard in het fonds te laten zitten. Gemeenten weten volgens hem veel beter waar ze hun geld aan moeten besteden dan het kabinet. ‘Nu dwing je de gemeenten bijna om zulke impulsprojecten op te starten en ze moeten ook het bedrag dat ze ontvangen verdubbelen. De regeling is nu een sigaar uit eigen doos geworden.’

Gemeenten financieel zwak

De reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bevestigt dit beeld. ‘Het rijk moet meebetalen aan het sneller realiseren van woningbouwplannen door gemeenten. Zonder rijksbijdragen kunnen gemeenten dit niet financieren, zeker nu de financiële positie van gemeenten zwak is. Woningbouw komt dan niet van de grond. Betaalbare woningbouw kost nu eenmaal geld.’  

De VNG zegt er wel van overtuigd te zijn dat veel projecten zonder Woningbouwimpuls nu nog niet verder waren dan de tekentafel. Een rijksbijdrage kan volgens de belangenbehartiger een aanmoediging zijn, of soms ‘een stok achter de deur om projecten sneller te realiseren.’

‘Den Haag probeert wat en hoopt dat het effect heeft’ 

Hoe serieus moeten we het rapport van de Rekenkamer nemen? ‘De ambtenaren van Ollongren wisten natuurlijk precies dat het effect van die Woningbouwimpuls achteraf niet goed te controleren zou zijn,’ zegt Allers over het nut van het rapport. ‘Eerlijk gezegd geldt dat voor misschien wel driekwart van alle overheidsregelingen. Den Haag probeert wat en hoopt dat het effect heeft.’ 

Ondanks Allers’ milde oordeel over het rapport zitten de gemeenten nu wel met een regeling die gefinancierd wordt uit hun eigen Gemeentefonds, die ze uit eigen zak moeten verdubbelen en waarvan het effect discutabel is. Misschien pakt minister De Jonge hier net iets te veel de regie. Hij neemt beslissingen die eigenlijk bij het college van burgemeester en wethouders horen.