© Matthias Leuhof

De aanpak van zorgfraude werkt niet of nauwelijks, concludeert de Algemene Rekenkamer vandaag na twee jaar onderzoek. Toezichthouders zitten vooral aan de vergadertafel of werken elkaar tegen, waardoor fraudeurs zelden gepakt worden. Dit terwijl het kabinet al jaren roept zorgfraude met harde hand te bestrijden.

‘Het zijn voor ons doen stevige conclusies,’ zegt Ewout Irrgang, collegelid van de Algemene Rekenkamer. ‘We hadden graag iets anders aangetroffen, maar dit is wat uit ons onderzoek blijkt. Het viel ons tegen dat de aanpak tegen zorgfraude zo slecht uit de verf komt.’

Vandaag, donderdag 14 april biedt Irrgang Een zorgelijk gebrek aan daadkracht aan de Tweede Kamer aan. Dit 73 pagina’s tellende rapport is het resultaat van twee jaar onderzoek naar de aanpak van zorgfraude in Nederland. 

Die aanpak komt vooral neer op vergaderen, zo blijkt. Zelfs bij zeer sterke fraudesignalen boeken toezichthouders als de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), de Arbeidsinspectie en het Openbaar Ministerie (OM) nauwelijks resultaat. De Rekenkamer analyseerde veertien zaken met sterke fraudesignalen, reconstrueerde wat de organisaties in de fraudebestrijding deden en met welk effect. 

Dat effect is uiterst gering: succesverhalen kwam de Rekenkamer nauwelijks tegen. Aan hun middelen om fraude te bestrijden ligt dat geenszins, zegt Irrgang: ‘​Er zijn heel veel wettelijke mogelijkheden, maar daar wordt onvoldoende gebruik van gemaakt.’ Ondanks de ‘levendige uitwisseling van signalen’ tussen toezichthouders, doen deze onvoldoende om fraude vast te stellen. En als ze dat wel doen, stoppen zij de fraudeur meestal niet.  

De conclusies van de Rekenkamer gaan lijnrecht in tegen wat het kabinet de laatste jaren beweert, namelijk dat er juist hard opgetreden wordt bij misbruik van zorggeld.

Eind januari 2019 reageert minister Hugo de Jonge, dan minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport via Twitter op de zoveelste fraudezaak in de media: ‘Fraude met zorggeld is onacceptabel. En moeten we keihard aanpakken. Daarom breiden we de opsporings- en vervolgingscapaciteit uit met 20 fte.’ 

De vacatures blijken moeilijk te vervullen: door krapte op de arbeidsmarkt en uitstroom van personeel komt uitbreiding niet van de grond. Per saldo is er in 2020 een tekort van 16 fte bij de Arbeidsinspectie, die in de strafrechtelijke aanpak van zorgfraude nauw samenwerkt met het Openbaar Ministerie. 

Deze Arbeidsinspectie spreekt met het ministerie van VWS en het OM af jaarlijks twaalf tot achttien zorgfraudezaken te onderzoeken. Dit haalt zij maar met moeite. Niet omdat het aanbod er niet is, maar vooral omdat het de Arbeidsinspectie aan capaciteit ontbreekt. 


Ewout Irrgang

Het is niet voldoende om partijen aan een tafel te zetten en te zeggen: kijk naar een integrale aanpak

Het aantal vonnissen in strafzaken daalde van 2017 tot 2020 van 27 naar dertien. Het aantal geseponeerde zaken steeg van twee naar acht. 

De huidige aanpak kreeg in 2013 vorm onder minister Edith Schippers, die bestrijding van zorgfraude ‘topprioriteit’ noemde. Ze bracht een groep van elf (!) partijen samen in de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ), ieder met hun eigen bevoegdheden. Gezamenlijk beloofden zij zorgfraude te bestrijden door informatie te delen en per geval af te wegen welke benadering het effectiefst zou zijn. 

Het elftal fraudebestrijders

In de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ), opgericht in 2013, bestrijden deze elf instanties samen zorgfraude onder verantwoordelijkheid van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 

  • het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS);
  • de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ);
  • de Nederlandse Arbeidsinspectie;
  • de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa);
  • de Belastingdienst;
  • de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD);
  • het Openbaar Ministerie (OM);
  • het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ);
  • de Sociale Verzekeringsbank (SVB);
  • de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG); en
  • Zorgverzekeraars Nederland (ZN).
Lees verder Inklappen

‘Uit ons onderzoek blijkt overduidelijk dat het ontbreekt aan regie over afspraken: wie gaat wat doen en wanneer?,’ zegt Irrgang. ‘Het is niet voldoende om partijen aan een tafel te zetten en te zeggen: kijk naar een integrale aanpak. Dat is eigenlijk wat er gebeurd is de afgelopen jaren.’ Op de vraag wie de regie had moeten nemen, is Irrgang duidelijk: ‘VWS,’ zegt hij. ‘De minister is verantwoordelijk voor een goede aanpak.’

Zorgfraude kost de Nederlandse samenleving naar schatting enkele miljarden per jaar: publiek geld uit belastingen en zorgpremies, dat niet terechtkomt bij patiënten. Frauderen in de zorg is kinderlijk eenvoudig. Naast het achteroverdrukken van zorggeld ontwikkelen zorgcowboys ook criminele activiteiten, zoals hennepteelt, witwassen of seksuele uitbuiting van hun cliënten.

Follow the Money publiceert sinds 2013 over zorgcowboys. Zo bleek in 2019 na onderzoek met Pointer dat 97 Nederlandse zorginstellingen structureel torenhoge winsten maakten zonder logische verklaring. In een jaar tijd ging het om 51 miljoen euro. Sommige bedrijven behaalden hoge winsten (mede) door declaratiefraude. Toezicht hierop ontbrak vrijwel geheel. 

Zo wist de 29-jarige wijkverpleegkundige Shanna Naborgh uit Rotterdam binnen twee jaar miljonair te worden met haar thuiszorgbedrijf Naborgh. Het bedrijf declareerde meer uren zorg dan er waren geleverd. 

Het onderzoek van Follow the Money en Pointer was voor de Rekenkamer een van de redenen om de aanpak van zorgfraude nader te bestuderen. ‘We vonden het zorgelijk wat we in dat onderzoek zagen,’ zegt Irrgang.

Integraal wegingsoverleg

De Rekenkamer besloot de uitvoering van de fraudebestrijding onder de loep te nemen. Partijen uit de taskforce vergaderen volop aan ‘casustafels’ of bij ‘integrale wegingsoverleggen’, maar tot bestuurlijk of strafrechtelijk ingrijpen komt het zelden. Bij de veertien zaken die de Rekenkamer bestudeerde, blijkt dat zelfs bij ernstige signalen van fraude de pakkans laag is. 

‘De gemeente slaagde er met grote moeite in een deel van de zorg af te bouwen, maar ervoer nauwelijks hulp’ 

Zo presteren de leden van de taskforce het om niet in te grijpen in een netwerk van zorgbedrijven in de wijkverpleging, beschermd wonen en jeugdzorg, waarover vanaf 2017 steeds vaker meldingen binnen het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) circuleren. 

De signalen zijn niet misselijk: ze verhalen over gevaarlijke situaties, drugsgebruik en fraude. Toch blijft een gecoördineerde aanpak uit. ‘Uiteindelijk ging ieder zijn eigen weg,’ schrijft de Rekenkamer: ‘De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) gaf een ‘sein veilig’ af voor een van de bedrijven, ondanks kennis van de ernstige signalen; de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) deed geen interventies en de Arbeidsinspectie liet vermoedens liggen na een zeer beperkt vooronderzoek. De gemeente slaagde er met grote moeite in een deel van de zorg af te bouwen, maar ervoer nauwelijks hulp.’ 

Zelfs als de Financial Intelligence Unit (FIU) – de waakhond op dubieuze financiële transacties – in 2020 een verdachte geldstroom van miljoenen euro’s rond het netwerk blootlegt, komt de taskforce niet in actie. ‘De personen achter de netwerken zijn, voor zover ons bekend, nog steeds actief,’ schrijft de Rekenkamer. 

‘Een lekke bal in een zandbak’

De Algemene Rekenkamer onderzocht de zaken met de sterkste signalen van zorgfraude uit 2018 en 2019. Signalen waarvan je mag verwachten dat fraudebestrijders alles in het werk stellen om ze te stoppen. 

Tot verbazing van de Rekenkamer bleek dat geen enkele organisatie een goed overzicht heeft van wie wat doet, waardoor de kans groot is dat uiteindelijk niemand optreedt en de fraudeurs niet gepakt worden. Zoals een betrokkene in het rapport het verwoordt: ‘Vermoedens van zorgfraude vallen vaak als een lekke bal in een zandbak.’ 

De verklaring? Elke fraude-instantie trekt haar eigen plan. Bij de inspectie komt in 2019 een zorgbedrijf met een verdachte boekhouding in het vizier. Dit bedrijf staat op de lijst van zorginstellingen met megawinsten die Follow the Money en Pointer in dat jaar publiceerden.

‘Tijdens een bedrijfsbezoek kreeg IGJ bijgestelde cijfers gepresenteerd, die nog steeds een winst van ver boven die bovengrens lieten zien,’ schrijft de Rekenkamer. ‘Ook kreeg de IGJ antwoorden die – zoals wij achteraf in ons onderzoek constateren – niet strookten met de toen al beschikbare financiële gegevens.’ Toch besluit de Inspectie geen diepgravend onderzoek te doen en weigert zij ook om informatie te delen met gemeenten.

Die doen vervolgens zelf onderzoek, stellen een cliëntenstop in en delen hun bevindingen wél binnen het samenwerkingsverband Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ). De zaak komt terecht bij de Nederlandse Zorgautoriteit, die ten onrechte concludeert dat het niet onder haar toezicht valt. De NZa en de IGJ hebben onderling geen contact over de zaak. Zo werken alle partijen langs elkaar heen.

In een andere zaak vraagt de inspectie het OM om vermoedelijke fraudeurs strafrechtelijk aan te pakken. Na doortastend optreden van de IGJ is hun bedrijf failliet gegaan, maar de kans bestaat dat de ondernemers elders opnieuw beginnen. Hoewel het OM de kans ‘evident’ noemt dat de vermoedelijke fraudeurs ‘gewoon doorgaan’, blijft een strafrechtelijke aanpak uit. Reden: de bewijsvoering is te moeilijk en de Arbeidsinspectie heeft niet genoeg capaciteit om het strafrechtelijk onderzoek uit te voeren. 

Een witwasonderzoek dat wel startte naar een betrokkene bij ditzelfde bedrijf, bij wie drugs en veel contant geld waren gevonden, werd gestaakt omdat de zaak uiteindelijk niet binnen de ‘doelstelling’ van het politieteam paste. De verdachte is niet vervolgd.

Het OM en de Arbeidsinspectie zijn over het algemeen huiverig om ‘restinformatie’ uit eigen onderzoek te delen met anderen, terwijl dat wel is toegestaan. De opsporingsinstanties doen dit niet omdat ze bang zijn dat het de strafzaak schaadt. 

Lees verder Inklappen

‘Los van elkaar ondernemen partijen wel iets, maar die acties hinderen zorgfraudeurs vaak niet aanmerkelijk,’ zegt Irrgang. Zorgverzekeraars en sommige gemeenten zijn in de bestrijding van zorgfraude het actiefst, ziet de Rekenkamer. Maar zij kunnen niet veel meer dan de geldkraan dichtdraaien en bedragen terugvorderen. Om fraudeurs te stoppen, hebben ze partijen als de IGJ, NZa, FIOD, de Arbeidsinspectie en het OM nodig, die bestuurlijk of strafrechtelijk kunnen ingrijpen. 

Goede samenwerking is een ‘essentiële voorwaarde’ voor het succes van de taskforce, stelt het kabinet in 2018. Maar in de praktijk verloopt die stroef. Zo reageert de IGJ gepikeerd als de NZa binnen de pilot over de wijkverpleging een inval doet zonder deze actie goed af te stemmen. Gevolg is dat de IGJ, naar eigen zeggen uit frustratie over de samenwerking, een ‘terugtrekkende beweging’ maakt uit het project. 

De FIOD weigert mankracht in te zetten en is alleen bereid ‘mee te denken’

Op haar beurt zit de IGJ zorgverzekeraars en gemeenten dwars. Zij zijn gefrustreerd dat de Inspectie positieve toezichtsrapporten aflevert over de kwaliteit en veiligheid van zorg bij instellingen, waarover kort daarvoor ernstige signalen van zorgfraude en andere misstanden zijn uitgewisseld.  

Ook de houding van de FIOD zorgt binnen het samenwerkingsverband voor ergernis: de opsporingsdienst weigert mankracht in te zetten en is alleen bereid om ‘mee te denken in de casuïstiek’. In 2018 is zelfs bemiddeling van een extern bureau nodig om de spanningen te bedaren.  

In 2019 raken de verhoudingen opnieuw verstoord: er is sprake van een ‘vertrouwensbreuk’ bij zorgverzekeraars nadat het Informatie Knooppunt Zorgfraude een fraudesignaal van een verzekeraar zonder toestemming heeft doorgestuurd naar een gemeente. Binnen de samenwerking is volop discussie over welke signalen wel of niet gedeeld mogen worden. 

Na dit incident besluiten zorgverzekeraars helemaal te stoppen met het delen van meldingen. ‘Pas na moeizame onderhandelingen en een aangepaste werkwijze begonnen zorgverzekeraars begin 2021 mondjesmaat weer signalen aan het IKZ door te spelen,’ schrijft de Rekenkamer. Hierdoor is belangrijke informatie van zorgverzekeraars meer dan eens niet bij de juiste organisaties terechtgekomen. 

‘Het functioneert elke keer weer beter’

Ondertussen weet de Tweede Kamer niet beter dan dat de samenwerking goed gaat. In een algemeen overleg in februari 2020 stelt PVV-Kamerlid Chris Jansen dat zorgfraude een ‘dreigende epidemie’ is, die de minister maar niet indamt. De Jonge bestrijdt dit. Er komt wetgeving die meer mogelijk maakt, maar het Informatie Knooppunt Zorgfraude functioneert ook nu al, stelt de toenmalige minister van VWS. ‘Sterker nog, het functioneert elke keer weer beter en ook in de samenwerking elke keer weer beter.’

Klopt niet, stelt de Rekenkamer nu. ‘Dat kunnen wij op grond van ons onderzoek niet zien,’ zegt Irrgang. 

De minister van VWS zal organisaties binnen de taskforce aan hun verantwoordelijkheden moeten houden, wil de situatie verbeteren. ‘Je moet met een brede blik, die bij uitstek bij de minister hoort, zeggen dat er bestuurlijk moet worden opgetreden als dat nodig is,’ zegt Irrgang. De Rekenkamer doet hiervoor vier aanbevelingen aan de minister van VWS. 

In reactie op het rapport zegt minister Conny Helder de bevindingen ‘zorgelijk’ te vinden. Ze neemt alle aanbevelingen van de Rekenkamer over. ‘Ze doet geen poging om de feiten te relativeren,’ zegt Irrgang tevreden. Hij ziet in de toekomst een belangrijke rol weggelegd voor de Tweede Kamer. ‘Die kan de minister vragen welke concrete afspraken zij maakt om te zorgen dat het voortaan anders gaat. Het ergste wat er kan gebeuren dat het business as usual is: er moet echt iets veranderen.’