© Photo by Quentin Kemmel on Unsplash

Defensie: reorganiseren totdat je niet meer kunt schieten

    Van militairen die bij gebrek aan kogels ‘pang pang’ moeten roepen tijdens oefeningen tot weigerende wagens bij de landmacht. De uitgeklede krijgsmacht was de laatste jaren steevast in het nieuws. Rutte III trekt maar liefst 1,5 miljard uit om defensie weer op volle sterkte te krijgen. Maar is een financiële injectie toereikend, of is er meer nodig?

    Diverse krijgsmachtonderdelen kampen met grote materiële tekorten. Met name de landmacht kwam hierom de laatste jaren veelvuldig in het nieuws. Niet alleen was amper de helft van de voertuigen inzetbaar, ook aan munitie was een tekort. Het krijgsmachtonderdeel stond zelfs letterlijk voor de keuze om ofwel verder te bezuinigen op materieel, ofwel te stoppen met het uitbetalen van salarissen. Onder de vorige commandant, Mart de Kruif, werd logischerwijs ingezet op het personeel. Hierdoor raakte het materieel verder in verval.

    De huidige commandant van de landmacht, Leo Beulen, liet onlangs in een interview weten dat materieel letterlijk tot op de draad is versleten: ‘De viertonners en Mercedessen zijn hard aan vervanging toe. […] Het gaat zeker niet alleen om het grote materieel. Sommige kleine, essentiële onderdelen als helderheidsversterkers en verbindingsmiddelen zijn oud, doen het niet goed, of we hebben er te weinig van. Daar moeten we echt iets aan doen.’

    Eind november kwam ook de marine in het nieuws: van de totaal 28 schepen moeten er 23 worden vervangen. Van de vijf schepen die nog goed zijn, staan sinds vorige week vier patrouilleschepen aan de kant. Volgens staatssecretaris van Defensie, Barbara Visser, zullen in ieder geval drie van de vier patrouilleschepen ‘uiterlijk over een jaar weer volledig inzetbaar zijn’. Maar hoe is de vraag. Hoewel de marineschepen aan wal en de stilstaande legervoertuigen bij de landmacht zijn te wijten aan een structureel gebrek aan middelen, leerde Follow the Money dat de oorzaak verder gaat dan geldgebrek alleen. 

    Centralisatie als bezuiniging

    De kritiek klinkt al jaren hetzelfde: de politiek heeft te hoge ambities in de vorm van expeditionaire missies (zoals in Afghanistan) die met de huidige middelen en manschappen niet zijn te vervullen. Maar is de staat van de Nederlandse krijgsmacht daadwerkelijk alleen te wijten aan een disbalans tussen financiële middelen en politieke ambities? Defensie is niet alleen geconfronteerd met een steeds strakkere financiële broekriem, maar moest tegelijkertijd reorganiseren. De organisatie moest grootschaliger, efficiënter en centraler.

    Militairen uit diverse krijgsmachtonderdelen laten aan Follow the Money weten dat er kritisch moet worden gekeken naar de nieuwe bestuurlijke indeling. Ze stellen dat de centralisatie is doorgeslagen. Niet dat ze terug willen naar hoe het was: dat elke militaire basis weer zijn eigen merk auto aanschaft. Maar ze pleiten er wel voor om de huidige bestuurlijke indeling van de krijgsmacht kritisch onder de loep te nemen.

    In politiek Den Haag leeft het idee dat schaalvergroting (en dus centraliseren) een goede manier is om kosten te drukken

    Bestuurskundige dr. Jaap Reijling, zelf oud-luchtmachtkolonel, deelt deze observatie. Hij deed voor zijn dissertatie aan de Universiteit Leiden onderzoek naar de bestuurlijke vernieuwing bij defensie in de periode 2003 tot 2014. Hierin beschrijft hij hoe vanaf begin jaren ’90 binnen de Rijksoverheid werd gepleit voor centralisatie. Ondersteunende taken die uitgevoerd moeten worden binnen de hele organisatie (en dus niet alleen noodzakelijk zijn voor alleen de marine of alleen de landmacht) werden gebundeld. Oftewel: niet langer elke militaire basis zijn eigen merk auto, maar centrale inkoop en onderhoud. Op deze wijze kunnen onderdelen binnen de overheid zich specialiseren, en doen waar ze goed in zijn. Zo regelt de luchtmacht de radio’s, de landmacht de wagens en de marine radar- en sonarsystemen.

    In bestuurlijk jargon wordt dit principe het ‘shared services’-concept genoemd. Binnen de overheid is het naast een duur woord voor centralisatie ook een bezuinigingsmaatregel. Omdat ook van overheidsinstellingen wordt verwacht dat zij efficiënt werken, heeft het fenomeen van de ‘shared services’ in zowel de private als de publieke sector de laatste jaren een vlucht genomen. Het idee is dat overheden efficiënter en dus goedkoper zullen werken als ondersteunende taken op een standaard manier worden georganiseerd. Dus bijvoorbeeld niet iedere medewerker een eigen merk mobiel met individueel abonnement, maar iedereen eenzelfde telefoon met een standaard abonnement. Doordat de schaal van inkopen toeneemt, dalen de kosten. In politiek Den Haag leeft het idee dat schaalvergroting (en dus centraliseren) een goede manier is om kosten te drukken. Niet alleen bij defensie. Politie, brandweer, ziekenhuizen, scholen: vrijwel alle (semi)publieke instellingen zijn bekend met de bestuurlijke trend om te centraliseren. De vraag is echter of schaalvergroting automatisch leidt tot schaalvoordelen. 

    Overkill aan overhead

    Bestuurskundige Mark Huijben onderzocht voor zijn promotieonderzoek de verhouding tussen waarde en kosten van overhead bij 1300 publieke instellingen, en schat op basis van zijn onderzoek het percentage overhead bij de ministeries het hoogst in: 41,9 procent van de banen op ministeries zijn om het eigen ministerie draaiende te houden. In de praktijk gaat het hier om secretaresses, facilitaire dienstverleners, maar ook de juridische afdeling en HR. Om hier kosten te besparen, kijkt de overheid of ze niet een centraal punt kan inrichten dat bijvoorbeeld de schoonmaak voor alle ministeries op zich neemt. Huijben zette op basis van zijn onderzoek vraagtekens bij het nut hiervan: ‘Ministeries zijn druk bezig met het inrichten van rijksbrede “shared service”-centra. Ik twijfel aan het effect daarvan, want schaalvergroting leidt niet tot schaalvoordelen in de overhead, met uitzondering van een beperkt aantal heel uitvoerende taken,’ zo liet hij weten aan de website Binnenlands Bestuur.

    Ook defensie moest aan de bestuurlijke centralisatiehype geloven. Dat had grote gevolgen

    In datzelfde promotieonderzoek constateert Huijben dat een organisatie zoals defensie geen equivalent kent waar je de mogelijkheden voor centralisatie aan kunt toetsen. Waar je effectiviteit van bepaald beleid nog kunt testen door diverse gemeenten met elkaar te vergelijken, is er maar één ministerie van Defensie. Daar komt bij dat defensie een lastig meetbaar product levert (‘veiligheid van de staat’), een strakke hiërarchische structuur heeft en hooguit is te vergelijken met andere ministeries van Defensie in westerse democratieën. 

    Maar meetbare resultaten doen er in de wereld van ‘lean management’, ‘shared service centers’, ‘six sigma’, ‘prestatiesturing’ en ‘verandertrajecten’ niet altijd toe. Ook defensie moest aan de bestuurlijke centralisatiehype geloven. Dat had grote gevolgen.

    Dertig soorten stekkers

    Zo werd in de bezuinigingsronde van 2005 onder VVD-minister Henk Kamp de Defensie Materieel Organisatie (DMO) in het leven geroepen. Deze administratieve, logistiek ondersteunende en overkoepelende organisatie kwam voort uit een fusie van de materieelorganisaties van alle krijgsmachtonderdelen: de Directies Materieel van de landmacht (DMKL), luchtmacht (DMKLU) en de marine (DMKM). Ook werd de functie van Commandant der Strijdkrachten (CDS) in het leven geroepen: hij is verantwoordelijk voor de strategische en operationele planning, aansturing en inzet van de krijgsmachtonderdelen, maar zet ook DMO aan het werk. 

    Met deze centralisatie was de tijd van dertig verschillende soorten stekkers en vijftien verschillende soorten kartonnen dozen voorbij. Maar tegelijkertijd waren er minder mogelijkheden voor de commandanten van de afzonderlijke krijgsmachtonderdelen (landmacht, luchtmacht, marechaussee en marine) om de eigen werkvloer naar eigen inzicht bij te sturen. Zo bleek tijdens de missie in Mali dat door de toegenomen taakspecialisatie (een bijproduct van centralisatie) er zo veel diverse ‘loketten’ waren ontstaan, dat het lastig werd om simpele zaken snel te regelen. Aanvraagprocedures duurden hierdoor (te) lang, waardoor materieel niet op tijd arriveerde. Hierdoor kregen de militairen op missie te maken met een onnodig tekort aan middelen (zoals nachtkijkers), waardoor eenheden soms niet op patrouille konden. 

     

    Jaap Reijling, bestuurskundige en oud-luchtmachtkolonel

    "De problematiek bij de Koninklijke Marine, maar ook de gebeurtenissen bij de Korps Commandotroepen en in Mali, zijn eigenlijk een illustratie van een bestuurlijk probleem"

    Hoewel de grotere materieelprojecten door DMO worden uitgevoerd – juist om te voorkomen dat krijgsmachtonderdelen ‘exoten’ aanschaffen en deze overal op vastschroeven – kunnen de krijgsmachtonderdelen zelf kleinere projecten uitvoeren. Er is dus geen sprake van volledige centralisatie. Toch ervaren de commandanten van de krijgsmachtonderdelen minder grip op het geheel te hebben. Zo kunnen zij bijvoorbeeld zeer beperkt manoeuvreren met ‘potjes’ in tijden van krapte, of een onderdeel naar eigen inzicht (en met oog voor de behoeftes op de werkvloer) bij te sturen. De Inspecteur Generaal der Krijgsmacht (IGK) heeft in een intern rapport een inventarisatie van de problemen gemaakt, waarbij een commandant het samenvatte in de zin: ‘Ik moet een hoop, maar mag een beetje.’

    Den Haag vs. de dagelijkse realiteit

    Jaap Reijling concludeert in zijn dissertatie dat defensie met de centralisatie misschien wel winst heeft behaald door het incasseren van schaalvoordelen, maar tegelijkertijd een flinke prijs heeft moeten betalen. Niet alleen qua operationele flexibiliteit – iets waar juist de huidige Commandant der Strijdkrachten, Rob Bauer, op wil inzetten – maar ook qua overzicht op de gehele werkvloer, dat hierdoor deels verloren is gegaan. Volgens Reijling zijn dit soort kosten en baten van centralisatie onvoldoende tegen elkaar afgewogen: ‘Defensie is te ver doorgeschoten. De problematiek bij de Koninklijke Marine, maar ook de gebeurtenissen bij de Korps Commandotroepen en in Mali, zijn eigenlijk een illustratie van een bestuurlijk probleem.’

    Omdat de centralisatie tegelijkertijd plaatsvond met de bezuinigingen, is het lastig onderscheid maken tussen de effecten die zijn ontstaan door financiële tekorten en de negatieve neveneffecten van centralisatie. De militairen waar FTM mee spreekt delen allen de observatie dat een van de problemen is dat de centrale organisaties zelf óók moesten bezuinigen. ‘Dan krijg je heel rare dingen, zoals een marinierskazerne zonder eigen geneeskundige ondersteuning,’ aldus een militaire bron.

    Onder militairen leeft het idee dat hun niet wordt geboden wat zij nodig hebben om hun werk te kunnen doen

    Een collega deelt deze observatie: ‘De centrale organisaties (zoals DMO) zijn losgezongen van de operationele commando’s. Het ophangen van dit soort ondersteuners náást de Commandant der Strijdkrachten onder de ambtelijke secretaris-generaal op het ministerie maakt het drama compleet.’ Hoewel DMO handelt in opdracht van de Commandant der Strijdkrachten, wordt de rol van de centrale organisatie op de werkvloer als controlerend ervaren. Onder militairen leeft het idee dat hun niet wordt geboden wat zij (hoofdzakelijk) nodig hebben om hun werk te kunnen doen, maar dat andere belangen – zoals besparing en een sluitende boekhouding – de boventoon voeren. Hoewel dit laatste precies de bedoeling was van politiek Den Haag, is het nog maar de vraag of de effecten op de werkvloer voorzien dan wel gewenst zijn. Zeker omdat de centrale organisaties zelf ook moesten bezuinigen, bestaat het risico dat prioriteiten worden gesteld op basis van de eigen (kleinere) portemonnee, in plaats van op basis van de behoeften op de werkvloer.

    Er werd nu ‘assortimentsgewijs’ gewerkt binnen de krijgsmacht. ‘Dit zorgde voor administratieve overlast, onvoldoende onderdelen op de planken en vaak ook nog de verkeerde kwaliteit. Het komt erop neer dat ik mijn huishoudgeld aan jou overdraag en mag hopen dat je er – na de efficiëntie korting –- hetzelfde mee doet als ik van plan was. Want de assortimentsmanager ging na verloop van tijd bepalen wat ik nodig had en zelfs óf ik het nodig had’, aldus een militair. 

    Ook Marc de Natris, voorzitter van de officieren vereniging van de marine (KVMO), geeft aan dat er behoefte bestaat om de regie terug te brengen op de werkvloer: ‘Het verschil tussen de Haagse politieke werkelijkheid en de dagelijkse werkelijkheid wordt steeds groter en dit is een uitdaging voor onze krijgsmacht. De operationele commando’s willen bijvoorbeeld een totaal ander personeelsbeleid. Ze willen meer zekerheid voor het personeel in het kader van behoud terwijl de politieke tendens juist vraagt om meer flexibiliteit. De operationele commando’s willen dan ook conform de motie Bruins-Slot meer bevoegdheden voor de commandanten, en decentraliseren.’

    Vertroebelde verantwoordelijkheid

    Reijling wijst op het ontstaan van twee culturen binnen de krijgsmacht: de civiele, meer bedrijfsmatig georiënteerde cultuur (bij de ambtelijke top en dienstencentra) en de militaire cultuur (bij de operationele commando’s). Dit terwijl ‘alle onderdelen in de organisatie zich bewust moeten zijn van de bijzondere kenmerken van militair optreden’, zo laat hij FTM weten. Hij stelt dat de bestuursstaf (de beleidsmakers van defensie) onvoldoende is toegerust om afwegingen tussen operationeel behoeften (wat moeten we doen?) en materieel-logistieke mogelijkheden (wat kunnen we doen?) te maken: ‘Het gevolg is ook dat persoonlijke verantwoordelijkheden in de organisatie zijn vertroebeld.’  

    Precies het nemen van deze persoonlijke verantwoordelijkheid, en er zorg voor dragen dat de slager niet zijn eigen vlees keurt, is waar het geregeld misgaat bij defensie. De onderbelichte vraag in de nasleep van het vernietigende OVV-rapport inzake het mortierongeluk in Mali dat twee Nederlandse militairen het leven kostte, is of het ongeluk enkel en alleen verklaard kan worden door de jarenlange bezuinigingen en reorganisaties, zoals door diverse militaire vakbonden naar voren werd gebracht

    Druk op de ketel

    In het OVV-rapport is te lezen dat ‘de mortiergranaat die het ongeval veroorzaakte deel uitmaakte van een lading munitie die is aangeschaft in 2006, toen een plotselinge en dringende behoefte ontstond aan een nieuwe voorraad 60 mm-mortiergranaten vanwege Nederlandse deelname aan de missie in Afghanistan’ (pagina 5). De Nederlandse missie in Uruzgan eiste diverse spoedeisende aankopen vanuit het leger, niet alleen op het gebied van munitie. Nederland schafte bijvoorbeeld op 28 juli 2006 voor 24,9 miljoen euro 25 Bushmasters aan voor de missie in Uruzgan. 

    De bestaande voertuigen konden direct vanuit de Australische materieel voorraden worden aangekocht en een maand later worden geleverd: twee hiervan werden naar Nederland verscheept voor training, de overige gingen direct door naar Afghanistan. Dit liep in 2010 op naar een totaalbedrag van 73,4 miljoen voor 86 Bushmasters, plus 10,1 miljoen euro aan transport- en onderhoudscontracten met de Australische fabrikant. Hierdoor werd de Nederlandse overheid veruit de grootste exportklant voor de Bushmaster-fabriek.

    Het gaat hier dus niet alleen om een krijgsmacht die is gereorganiseerd, maar ook een die plots wordt geconfronteerd met grote tijdsdruk

    Het gaat hier dus niet alleen om een krijgsmacht die een jaar eerder is gereorganiseerd, maar ook een die plots wordt geconfronteerd met grote tijdsdruk. De Nederlandse wagens bleken namelijk ter plekke niet in staat om de Nederlandse militairen voldoende te beschermen tegen bermbommen, waardoor de overheid zich genoodzaakt zag zo snel mogelijk tot deze aanschaf over te gaan.

    De bevindingen in het OVV-rapport zeggen ook iets over hoe defensie in staat is om te gaan met een dergelijke druk op de ketel: veiligheidsprocedures werden onvoldoende serieus genomen. In 2006, het jaar dat de mortiergranaten werden aangeschaft, was de tijdsdruk ongekend hoog. De vraag om deugdelijke middelen moest zo snel mogelijk worden vervuld om de grootschalige missie in Uruzgan draaiende te houden. Precies hier heeft men – in dit geval destijds binnen DMO – steken laten vallen door de veiligheidsprocedures wat minder (of helemaal niet) in acht te nemen, zo blijkt uit het OVV rapport.

    Eeuwige reorganisatiecyclus

    Ondanks de kritiek op de doorgeslagen centralisatie wijzen meerdere militairen erop dat het onwenselijk is om de oude staat helemaal te herstellen. Defensie zal er zeker niet bij geholpen zijn om vast te zitten in de eeuwige cyclus van centraliseren en decentraliseren. Zeker aangezien onze krijgsmacht nog moeite heeft om eerdere reorganisaties het hoofd te bieden, zoals ook te lezen is in een rapport van Binnenlandse Zaken uit 2013: ‘Het aantal reorganisaties en de ingewikkelde, uitgebreide wijze waarop deze worden uitgevoerd [binnen defensie] leiden tot een situatie waarin het moeilijk is om het overzicht te behouden. Bovendien is de kans op onzorgvuldigheden en onduidelijkheden groot.’

    Er zal dus zorgvuldig moeten worden gekeken waar centralisatie werkt, en waar niet. Zo kan een ‘verkokerde’ werkomgeving ertoe leiden dat er koninkrijkjes ontstaan en slagers hun eigen vlees keuren. Een beeld dat ook naar voren kwam in het OVV-rapport over het mortierongeluk in Mali: ‘Je bent als krijgsmachtonderdeel de “klant” van DMO voor munitie. De leverancier levert, en dan ga je ervan uit dat het goed is. Maar als interne adviezen daar worden genegeerd dan gaat het heel snel, heel erg mis,’ aldus een militair. Toch kan eenzelfde centrale organisatie er wel bij helpen om krijgsmachtonderdelen scherp te houden: ‘De patrouilleschepen staan nu stil op advies van de centrale organisatie, het DMO. Dus uit dit soort gevallen blijken de checks and balances wel degelijk te werken,’ stelt een militaire bron.

    "Wat heeft defensie nodig om alles goed te laten lopen? Dat is al een heel andere vraag dan: kan hetzelfde geleverd worden voor zoveel miljoen minder?"

    Hoewel niemand terug wil naar vier krijgsmachtonderdelen met vier eigen koninkrijkjes, zijn er kortom wel degelijk vraagtekens te zetten bij niet alleen de mate, maar ook de timing van centralisatie. Want de besparende neveneffecten van centralisatie (mits goed toegepast, met oog voor waar het wel – en niet – werkt) zijn niet direct zichtbaar. Het vaste recept van bezuinigen en reorganiseren tegelijk – in de hoop dat centraliseren nog een extra besparing zal opleveren – blijkt in het geval van defensie een politieke miscalculatie. Zoals ook blijkt uit het promotieonderzoek van Reijling is het noodzakelijk om de bijzondere taakstelling van defensie in acht te nemen alvorens een ‘one size fits all’-reorganisatie door te drukken. Wat moet defensie doen, en wat heeft deze organisatie nodig om alles goed te laten lopen? Dat is al een heel andere vraag dan: kan hetzelfde geleverd worden voor zoveel miljoen minder?

    Militairen uit diverse krijgsmachtonderdelen zijn ervan overtuigd dat centralisatie op sommige fronten is doorgeslagen en averechts werkt. Zeker wanneer verantwoordelijkheden binnen de organisatie daardoor vertroebelen. Om dit het hoofd te bieden is er meer nodig dan alleen het stellen van een politieke daad. ‘Het opstappen van een minister of de commandant der strijdkrachten helpt niet om structurele tekortkomingen aan te pakken,‘ concludeert Reijling.

    Over de auteur

    Dieuwertje Kuijpers

    Gevolgd door 456 leden

    Geopolitiek junkie. Statistiek-pieler. Niet geïnteresseerd in politieke poppetjes, wel in mechanismes die deze voortbrengen.

    Lees meer

    Volg deze auteur

    Dit artikel krijg je cadeau van Follow the Money.

    Diepgravende onderzoeksjournalistiek kost tijd en geld. Steun ons en

    word lid
    Verbeteringen of aanvullingen?   Tip de auteur Annuleren