Tijdens de Africa Adaptation Summit was premier Mark Rutte als enige Europese regeringsleider aanwezig.

Vergroening en verduurzaming zijn nodig als klimaatoplossing. Pakken ze ook zo uit of zijn het nieuwe verdienmodellen? Lees meer

Terwijl de noodzaak om klimaatverandering tegen te gaan evidenter is, bloeit de markt voor vergroening op. Wie verdient er aan de wens voor een groenere wereld? Follow the Money onderzoekt of vergroening en verduurzaming uitpakken zoals ze bedoeld zijn, of dat het enkel leidt tot nieuwe verdienmodellen.
 

4 artikelen

Tijdens de Africa Adaptation Summit was premier Mark Rutte als enige Europese regeringsleider aanwezig. © Jeroen Jumelet / ANP

Rijke landen komen belofte aan arme landen voor klimaatsteun niet na

4 Connecties

Relaties

Klimaatverandering Klimaattop

Personen

Liesje Schreinemacher

Organisaties

OESO
8 Bijdragen

Vanuit het principe ‘de vervuiler betaalt’ beloofden rijke landen dat zij jaarlijks 100 miljard dollar zouden overmaken aan armere landen. Daarmee konden deze landen de steeds hogere kosten van klimaatverandering dekken. Deze afspraak komen de rijke landen niet na. Niet alleen overdrijven zij hun eigen vrijgevigheid, ze verdoezelen ook hoe weinig er in werkelijkheid naar arme landen gaat.

0:00
Dit stuk in 1 minuut
  • In 2009 beloofden rijke landen op de klimaattop in Kopenhagen om vanaf 2020 gezamenlijk jaarlijks 100 miljard dollar klimaatsteun te geven aan arme landen.
  • Met dat geld kunnen armere landen hun uitstoot verminderen en het helpt hen zich aan te passen aan de schadelijke gevolgen van een warmer klimaat.
  • In 2020 werd slechts 83,3 miljard dollar opgehaald, berekende de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling. Het merendeel bestaat uit leningen, die arme landen alleen maar dieper in de schulden helpen. 
  • Nederland heeft zijn officiële klimaatsteun vergroot naar 1,25 miljard euro in 2021. Maar het geschatte ‘eerlijke aandeel’ (fair share) van Nederland is minstens 1,6 miljard.
  • Daarnaast valt klimaatsteun van de Nederlandse overheid volledig onder het ontwikkelingsbudget, wat toch al toegezegd was. Netto hebben arme landen dus niet meer financiële steun gekregen.
  • Op de jaarlijkse VN-klimaattop in november in Egypte staat klimaatfinanciering hoog op de agenda: de arme landen eisen meer geld.
Lees verder

Het had een bijeenkomst op het hoogste politieke niveau moeten worden, begin september in Rotterdam. De locatie was alvast goed gekozen: regeringsleiders uit Europa en Afrika kwamen samen in het Floating Office in de Rijnhaven, het grootste drijvende kantoor ter wereld. Toepasselijk, want op de agenda van deze eerste Africa Adaptation Summit stond de vraag hoe Afrikaanse landen zich kunnen wapenen tegen de gevolgen van klimaatverandering. 

De presidenten van Senegal, Ghana en de Democratische Republiek Congo waren speciaal naar Rotterdam gereisd om hun Europese collega’s om financiële steun te vragen voor klimaatextremen. 

Maar de enige Europese regeringsleider die kwam opdagen, was Mark Rutte. De Franse president Emmanuel Macron verkoos een ontmoeting met gemeentelijke politici in Parijs boven een gesprek met zijn Afrikaanse ambtgenoten. Noorwegen en Zweden stuurden hun ministers voor ontwikkelingssamenwerking. De premier van Denemarken sprak een videoboodschap in. 

‘Met enige bitterheid constateer ik de afwezigheid van leiders uit de industriële wereld,’ speechte Senegals president Macky Sall, tevens voorzitter van de Afrikaanse Unie. ‘Ik dacht dat wanneer wij de moeite zouden nemen om Afrika te verlaten en naar Rotterdam te komen, we het de Europeanen en anderen gemakkelijker zouden maken om hier te zijn. Zij zijn de belangrijkste vervuilers van onze planeet, en zij behoren adaptatie [aanpassing aan klimaatverandering - red.] te financieren.’

Daarmee kaartte president Sall vast een van de grote struikelblokken voor de volgende internationale klimaattop aan, vanaf zondag 6 november in de Egyptische badplaats Sharm El-Sheikh. Met name Afrikaanse leiders hameren steeds nadrukkelijker op het feit dat geïndustrialiseerde landen meer moeten betalen voor de snel stijgende kosten door klimaatverandering. 

De afwezigheid van Europese regeringsleiders in Rotterdam is exemplarisch voor hoe er tot nu met dit hete hangijzer is omgesprongen. De geschiedenis van klimaatfinanciering bestaat hoofdzakelijk uit een reeks loze beloftes en afgezwakte toezeggingen. 

Op de cruciale klimaattop in Kopenhagen in 2009 – waar de basis werd gelegd voor het latere akkoord van Parijs – beloofden rijke landen dat zij vanaf 2020 elk jaar gezamenlijk 100 miljard dollar gingen ophalen om armere landen te helpen de gevolgen van klimaatverandering te dragen. Daar is tot op heden nog maar 83,3 miljard van bij elkaar, volgens de meest recente schatting van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). 

Bij nadere inspectie van de cijfers blijkt dat bedrag bij lange na niet gehaald te worden. De 83 miljard dollar bestaat voor een groot deel uit leningen of uit geld dat eerder al was toegezegd. En Nederland doet daar ongegeneerd aan mee.

Klimaatongelijkheid

De extreme neerslag die begin september desastreuze overstromingen veroorzaakte in Pakistan bleek volgens klimaatwetenschappers zo’n 50 procent intenser te zijn als gevolg van het opwarmende klimaat. Een derde van het Zuid-Aziatische land stond onder water. De schade loopt mogelijk op tot 30 miljard dollar

In het gunstigste klimaatscenario is Pakistan op termijn jaarlijks 6 procent van zijn bruto nationaal product kwijt aan klimaatschade. Het land zelf veroorzaakte tot nu toe slechts 0,3 procent van de wereldwijde CO2-uitstoot. 

De gemiddelde Nederlander stoot circa 9 keer zoveel CO2 uit als de gemiddelde Pakistaan. Arme landen vragen daarom al sinds het begin van de internationale klimaatonderhandelingen in 1992 om financiële steun, zodat zij zich kunnen aanpassen aan de extreme gevolgen van klimaatverandering. Het geld voor deze adaptatie staat volgens hen los van financiële steun voor mitigatie: het terugdringen van de CO2-uitstoot die voor klimaatopwarming zorgt.

Lees verder Inklappen

Liesje Schreinemacher (VVD), minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, benadrukt dat Nederland ‘een betekenisvolle bijdrage’ wil leveren aan het internationale doel van 100 miljard dollar klimaatsteun per jaar. Ogenschijnlijk lijkt zij daar ook in te slagen. 

De officiële Nederlandse klimaatfinanciering bedroeg vorig jaar ruim 1,25 miljard euro. Op internationale ranglijsten doet ons land het daarmee niet slecht. Volgens verschillende studies bedraagt het eerlijke aandeel (fair share) van Nederland tot nu toe zo’n 1,6 miljard euro per jaar [Zie kader ‘Wat is de ‘fair share’ van Nederland?’]. 

Met driekwart van dit bedrag staat Nederland in de subtop. Alleen Duitsland, Frankrijk en Japan geven significant meer uit dan van hen verwacht mag worden op basis van hun eigen fair share.

Slechts 10 procent van de Franse klimaatsteun is een gift

Maar schijn bedriegt. Het grootste deel van hun ‘steun’ bestaat uit rentedragende leningen, wat armere landen opzadelt met diepere schulden in tijden van economische stagnatie. 

Zo becijferden onderzoekers van het World Resources Institute dat slechts 10 procent van de klimaatsteun die Frankrijk zegt uit te geven een gift is. Van de 83 miljard dollar die de OESO wereldwijd oormerkt als klimaatfinanciering is ruim de helft een lening. Van de steun die arme landen niet terug hoeven te betalen, is een groot deel niet eens gerelateerd aan klimaat. Japan rekent bijvoorbeeld alle ontwikkelingshulp automatisch tot klimaatsteun, ook al is een project niet relevant voor het klimaat.

De werkelijke waarde aan internationale klimaatsteun is daarmee slechts een derde van het opgegeven bedrag, schat Oxfam Novib. ‘Rijke landen overdrijven hun eigen vrijgevigheid en verdoezelen hoe weinig er werkelijk naar arme landen gaat,’ zegt Bertram Zagema, klimaatexpert van Oxfam Novib. 

In tegenstelling tot Frankrijk en Duitsland rekent Nederland leningen bewust niet mee als klimaatsteun. Om mee te tellen als klimaatfinanciering moeten projecten in ontwikkelingslanden een duidelijke ‘klimaatcomponent’ bevatten. Toch zijn er twee andere boekhoudkundige trucs waardoor ook de Nederlandse klimaatsteun vrijgeviger lijkt. 

Ooit een voortrekkersrol 

Twee decennia lang liep Nederland voorop in klimaatfinanciering aan ontwikkelingslanden. Sinds de allereerste VN-klimaattop in Rio de Janeiro in 1992 gaf Nederland jarenlang 0,1 procent van het bruto nationaal inkomen (bni) uit aan ‘milieu, natuur en water’ in armere landen. Deze steun kwam bewust bovenop de algemeen geaccepteerde internationale verplichting om 0,7 procent van het bni uit te geven aan ontwikkelingshulp. ‘Nederland vervult hiermee, samen met landen als Zweden, Denemarken, Luxemburg en Noorwegen, een voortrekkersrol,’ schreef het ministerie van Buitenlandse Zaken begin 2010 nog.

In november van dat jaar kwam daar radicaal verandering in. Het eerste kabinet-Rutte moest vlak na de financiële crisis van 2008 de budgetten korten. ‘Onontkoombare bezuinigingen bieden de kans scherpe keuzes te maken,’ schreef toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Uri Rosenthal (VVD) in 2010 bij het vaststellen van de nieuwe begroting voor ontwikkelingssamenwerking.  

Een van de scherpe keuzes: internationale klimaatsteun zou voortaan niet meer bovenop het budget voor ontwikkelingssamenwerking komen, maar uit het bestaande budget. Vier kabinetten Rutte later is dit nog steeds het officiële regeringsbeleid. 

Sindsdien vertonen de uitgaven een dalende lijn. Na het klimaatakkoord van Parijs in 2015 is de Nederlandse ontwikkelingshulp nooit meer boven de toegezegde 0,7 procent van het bni uitgekomen. In 2020, het jaar waarin rijke landen voor het eerst 100 miljard dollar bij elkaar moesten krijgen, kwam Nederland maar liefst 875 miljoen euro tekort op de 0,7 procent-norm van 5,6 miljard. 

In absolute termen is het ontwikkelingsbudget, inclusief de in 2009 nieuw toegezegde klimaatfinanciering, zelfs licht gedaald. Waar dit in dat jaar nog 4,6 miljard euro bedroeg, ging er vorig jaar nog maar 4,5 miljard naar ontwikkelingslanden.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken laat weten dat internationale klimaatfinanciering ook ontwikkelingshulp is, omdat het voldoet aan de voorwaarden die de OESO daarvoor opstelde. Maar deze redenering gaat voorbij aan het extra criterium dat alle landen op de VN-klimaattop in Kopenhagen in 2009 onderschreven: de beloofde klimaatsteun moet ‘nieuw en additioneel’ zijn. 

‘Er is nooit afgesproken ten opzichte van welk referentiepunt het klimaatgeld “nieuw” moet zijn’

Wat dat in de praktijk betekent, legt elk land anders uit. Er is immers nooit afgesproken ten opzichte van welk referentiepunt het klimaatgeld “nieuw” moet zijn, zegt Pieter Pauw, onderzoeker klimaatfinanciering aan de Technische Universiteit Eindhoven. ‘Terwijl dit criterium voor ontwikkelingslanden heel belangrijk is.’ 

Pauw legt uit dat veel landen het geld ook nodig hebben om hun eigen uitstoot naar beneden te krijgen. ‘Onduidelijkheid hierover ondermijnt zo het vertrouwen tussen landen om klimaatverandering samen te lijf te gaan.’

De meeste EU landen interpreteren het begrip ‘nieuw’ als nieuw ten opzichte van wat er in het verleden aan klimaat werd uitgegeven. Wanneer je echter rekening houdt met bestaande toezeggingen voor ontwikkelingshulp, blijkt er maar weinig geld bijgekomen. 

Van de 220 miljard dollar die wereldwijd tussen 2011 en 2018 werd uitgegeven aan klimaatfinanciering, kwam slechts 6 procent werkelijk bovenop de al beloofde hulp. Zelfs bij een minder strenge definitie, door te kijken naar de toename in ontwikkelingssteun boven het niveau van 2009, is nog niet de helft van de wereldwijde klimaatsteun nieuw geld. 

‘Door ontwikkelingshulp en klimaatfinanciering samen te voegen, wil Nederland twee vliegen in één klap slaan’

De noodzaak voor ontwikkelingshulp is niet verdwenen, benadrukt Zagema van Oxfam Novib. ‘Dus dit geld voor klimaat moet daar extra bovenop komen.’

Pauw benadrukt dat internationale klimaatfinanciering niet alleen een vorm van solidariteit is, maar ook een vorm van verantwoordelijkheid nemen. ‘Veel ontwikkelingslanden zien het klimaatgeld echt als compensatie. Vergelijk het met autoschade: als ik een deuk in jouw auto rijd, geef ik je geld om die schade te herstellen.’

‘Door ontwikkelingshulp en klimaatfinanciering samen te voegen, probeert de Nederlandse overheid twee vliegen in één klap te slaan,’ aldus Pauw. ‘Ik kan me voorstellen dat dat voor ontwikkelingslanden als een sigaar uit eigen doos voelt.’

Wat is de ‘fair share’ van Nederland?

Er zijn geen internationale afspraken over wie verantwoordelijk is voor welk deel van het wereldwijde doel van 100 miljard dollar klimaatfinanciering per jaar. In 2012 besloot de Nederlandse regering zelf om te streven naar 1,25 miljard euro in 2020. Daarbij nam de regering aan dat de Europese Unie gezamenlijk verantwoordelijk was voor een derde van de 100 miljard. 

Binnen het Europese deel zou Nederland vervolgens 4,8 procent voor zijn rekening nemen, op basis van het Nederlandse aandeel in de Europese begroting. Dit komt uit op zo’n 1,6 miljard dollar, wat in 2012 gelijkstond aan 1,25 miljard euro. Sindsdien is dit bedrag echter nooit gecorrigeerd voor de veranderende wisselkoersen. Op basis van de huidige waarde van de dollar staat 1,6 miljard dollar eerder gelijk aan 1,6 miljard euro.

Er zijn ook andere manieren om de fair share te berekenen, bijvoorbeeld door rekening te houden met de grootte van de economie, de bevolking, de recente of historische CO2-uitstoot, en de ontwikkelingshulp die in het verleden gegeven werd. 

Een studie van het World Resources Institute laat zien dat de uitkomsten van deze berekeningen voor Nederland variëren van 1,7 tot 2,4 miljard dollar per jaar, met een gemiddelde van circa 1,9 miljard dollar. Naar verwachting zal Nederland in 2025 grofweg aan dit doel voldoen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is van plan de totale klimaatsteun (zowel publiek als privaat) de komende drie jaar geleidelijk te laten groeien naar 1,8 miljard euro. 

Lees verder Inklappen

Groeiend aandeel privaat geld

Afgaande op de overheidsuitgaven is Nederland dus niet méér steun aan ontwikkelingslanden gaan geven. Toch zegt de overheid haar klimaatbeloften na te komen. Daarbij leunt zij bijzonder sterk op een groeiend aandeel aan privaat geld. 

Van de 1,25 miljard euro die ons land in 2021 officieel uitgaf, kwam slechts de helft uit het ontwikkelingsbudget van het Rijk. De andere helft werd opgehaald met private investeringen die het ministerie zelf zegt te hebben ‘gemobiliseerd’, bijvoorbeeld doordat ontwikkelingsbank FMO met overheidsgeld een lening verstrekt. Volgens een interne evaluatie van het ministerie gaat 23 procent van de publieke klimaatsteun op aan het stimuleren van private investeringen.

Een kwart van de publieke klimaatsteun gaat op aan het stimuleren van private investeringen

Sinds 2015 is het aandeel private financiering flink gegroeid. ‘Er is geen land dat zoveel klimaatfinanciering uit private steun geeft,’ zegt Zagema van Oxfam Novib. 

Dit is een direct gevolg van de bezuinigingen die in 2010 werden aangekondigd. De Tweede Kamer begon zich in 2013 zorgen te maken dat klimaatsteun ten koste zou gaan van de klassieke ontwikkelingshulp. ‘De internationale klimaatgelden worden steeds meer het koekoeksjong dat de rest opeet,’ aldus Sjoerd Sjoerdsma (D66) in het jaarlijkse debat over de ontwikkelingsbegroting. Om de traditionele ontwikkelingshulp te beschermen, nam de Kamer daarop een motie aan die de regering opriep om ‘50 procent van de klimaatfinanciering uit private middelen te dekken’. 

Private investeringen zijn alleen niet eerlijk verdeeld over alle landen en sectoren, aldus een analyse van het VN-milieuprogramma. Investeerders zoeken projecten met de hoogste winsten en minste risico’s. In de praktijk betekent dit dat veel van dit geld naar mitigatie gaat: het terugdringen van CO2-uitstoot. Windmolens zijn hier een goed voorbeeld van, legt Pauw van de TU Eindhoven uit. ‘Het rijk kan de risico’s voor private partijen bij dit soort projecten verlagen, waardoor een windmolenpark een aantrekkelijke investering wordt die zich op termijn terugbetaalt.’ 

Ontwikkelingslanden vragen juist meer geld om zich aan te passen aan klimaatextremen, waarvoor een aantrekkelijk businessmodel vaak ontbreekt. Want, hoe ga je als commerciële partij investeringen in een hogere dijk terugverdienen? 

De Nederlandse doelstelling om flink in te zetten op private financiering belemmert investeringen in adaptatie

Het gevolg is dat slechts een derde van de wereldwijde steun in 2020 naar adaptatie ging, zoals projecten voor het herstel van mangrovebossen die overstromingen moeten tegengaan in Djibouti, of verbeterde irrigatiesystemen in de Sahel. 

Voor Nederlandse private investeringen ligt dit aandeel nog lager, rond de 20 procent, schat Oxfam. De Nederlandse doelstelling om flink in te zetten op private financiering belemmert daarmee investeringen in adaptatie, denkt Zagema. ‘Dit zijn private partijen die ergens een kans zien, daar geld in investeren en dat ook weer terug willen verdienen. Dat kan positieve effecten hebben [op het klimaat - red.], maar moet niet per se meegeteld worden als internationale klimaatsteun.’

Het belang van Loss & Damage

De klimaatonderhandelingen in Sharm El-Sheikh gaan dit jaar niet alleen over de kosten voor mitigatie en adaptatie. Misschien wel het grootste struikelblok is loss and damage, oftewel de vraag wie er op moet draaien voor de kosten van klimaatschade door bijvoorbeeld extreme droogtes en overstromingen. 

Rijke landen, de VS voorop, hebben elke zinspeling op verantwoordelijkheid of schuld voor schade door klimaatverandering tot nu toe ver van de onderhandelingstafel gehouden. Dit jaar staat het thema waarschijnlijk voor het eerst formeel op de agenda van de klimaattop.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken wil niet inhoudelijk ingaan op de Nederlandse positie ten aanzien van loss and damage. In plaats daarvan zegt het de uitkomsten af te wachten van een driejarige ‘dialoog’ die vorig jaar in Glasgow in het leven is geroepen om de ‘specifieke noden en tekorten’ in kaart te brengen. Voor ontwikkelingslanden gaat dit allemaal niet snel genoeg. Zij zullen in Egypte een nieuw fonds eisen, waaruit vergoedingen voor de schade en slachtoffers van klimaatrampen kunnen worden betaald.

Lees verder Inklappen

Hoe nu verder?

Uit de VN-klimaattop in Egypte moet een nieuw doel voor klimaatfinanciering vanaf 2025 rollen. Minstens de helft van dat bedrag moet naar adaptatie. Pakistan, tevens voorzitter van een coalitie van 134 ontwikkelingslanden, heeft alvast een voorschot op de onderhandelingen genomen door een verdrievoudiging van het doel van 100 miljard dollar te eisen. Sherry Rehman, minister voor klimaatverandering, benadrukte daarbij dat dit bedrag zeker niet dubbel geteld mag worden als ontwikkelingshulp. 

Voor veel arme landen staat of valt het Akkoord van Parijs bij deze steun. President Sall van Senegal had alle Europese regeringsleiders er in het Floating Office in Rotterdam graag aan herinnerd – als zij waren gekomen – dat wanneer Afrikaanse landen nieuwe olie- en gasprojecten afzweren, ‘het niet meer dan eerlijk is om [..] de kosten van adaptatie ook rechtvaardig te verdelen’.

Nederland is van plan om de uitgaven aan ontwikkelingshulp volgend jaar te laten groeien naar 6,2 miljard euro, ongeveer 0,62 procent van het bni. Het grootste deel van deze stijging komt door hogere klimaatuitgaven, verzekert het ministerie. Meer geld voor de noodzakelijke mitigatie en adaptatie dus, maar de internationale belofte aan arme landen om werkelijk nieuw geld op te halen, komt Nederland zo amper na. Verschillende goede doelen, waaronder Care, Cordaid, ActionAid, Hivos en Oxfam Novib, roepen de regering dan ook op om minstens 1,7 miljard euro per jaar aan steun te geven, bóvenop het ontwikkelingsbudget. 

Pauw benadrukt dat alleen maar hogere doelen stellen weinig zin heeft wanneer de transparantie en regelgeving niet verbetert. Om de oververtegenwoordiging aan leningen terug te dringen moet er onder meer een concreet doel voor giften komen, denkt hij. Daarnaast moeten alle landen in Egypte afsprekenen of en hoe door de overheid gemobiliseerde private financiering mee kan worden geteld. 

‘Het allerbelangrijkste is dat we niet meer alleen gaan kijken of landen de financieringsdoelen wel of niet halen,’ besluit Pauw. ‘Maar ook of ze zelf wel echt bezig zijn met het verminderen van de eigen uitstoot. Anders blijft het dweilen met de kraan open. Zoals het nu is, is Nederland toch een soort pyromaan die brandblussers uitdeelt.’