Harry Suilen schrikt enorm, wanneer hij in het voorjaar van 2019 langs een zijtak van de Maas rijdt. Hij was er vroeger gebiedsmanager, maar nu ziet hij dat er niets meer over is van de natuur die zich onder zijn hoede aan de Thornerweg bij het Limburgse Wessem had ontwikkeld. 

‘Ik heb meer dan dertig jaar bij Natuurmonumenten gewerkt en vanaf ongeveer het jaar 2000 beheerden wij dat gebied. Dat ging ontzettend goed. Toen ik in 2014 met pensioen ging, was daar lekker ruige natuur. Maar dat was vijf jaar later helemaal kaal gekapt.’

Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, bleek de beheerovereenkomst met de vereniging Natuurmonumenten te hebben opgezegd. Het beheer kwam daarna voor een ‘marktconforme pachtprijs’ in handen van een boer. En die boer, zo zegt Suilen, heeft ‘met groot materiaal de boel kort en klein geslagen’.

Het incident staat niet op zichzelf. Rijkswaterstaat is namens de Nederlandse staat verantwoordelijk voor zo’n 11.000 hectare aan uiterwaarden van de grote rivieren. Daarvan vallen ongeveer 7.000 hectare binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN). 

De bedoeling van dat netwerk is het creëren van nieuwe natuur, maar in plaats daarvan is in veel uiterwaarden juist sprake van meer versnippering, verrommeling en landbouw. 

Staatssecretaris Henk Bleker introduceerde marktwerking in het natuurbeleid

Dit is een indirect gevolg van de ‘vermarkting’ van rivieroevers, een erfenis van het beleid van Henk Bleker. Hij introduceerde als staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie marktwerking in het natuurbeleid. Mede daardoor gaat het beheer van percelen in de uiterwaarden sinds 2017 simpelweg naar de hoogste bieder – meestal een boer. 

Niettemin moet Rijkswaterstaat een decennium later juist weer geld toeleggen voor het natuurbeheer langs de rivieren. 

Daarnaast ontstond een ‘bestuurlijke spaghetti’ omdat Rijkswaterstaat op veel plekken afscheid nam van vaste partners als Natuurmonumenten, en daarna afhankelijk werd van individuele pachters – en vooral ook van gemeentelijke en provinciale bestemmingsplannen. 

De ‘natuurdoelen’ van het rivierengebied, zoals het herstel van ‘natuurlijke habitats’ en het vergroten van het ‘areaal riviernatuur’, raken daarmee steeds verder uit het zicht.

Ruimte voor rivier en natuur

Nederland telt langs onder meer de Maas, Waal, Lek en IJssel bij elkaar 70.000 hectare aan uiterwaarden – een gebied van bijna de helft van de provincie Utrecht. Ze zijn bedoeld om bij hoogwater onder te lopen, maar ze zijn ook gewild als landbouwgrond omdat de bodem er vruchtbaar is.

Een reeks overstromingen toonde aan dat de uiterwaarden op veel plekken te smal waren. In 1993 kwam de Maas zo hoog dat maar liefst 8 procent van Limburg onder water stond. In 1995 steeg het water opnieuw en moesten 250.000 mensen hun huis ontvluchten. 

In die jaren daalde ook het besef in dat rivieroevers bijzondere, beschermingswaardige ecosystemen zijn. Ze moesten weer ‘wild’ worden. Voor het tot stand brengen en beheren van die ‘verwilderde’ natuur schakelt Rijkswaterstaat andere partijen in. 

Lange tijd ging dat naar ieders tevredenheid. De organisatie gaf het beheer van zo’n 2000 hectare (2800 voetbalvelden) ‘onderhands’ aan natuurorganisaties als Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen. 

Op een kaartje met ‘eerstgegadigden’ kon Rijkswaterstaat nagaan welke natuurorganisatie bij welk stuk rivier al veel natuur beheerde, en dus het meest geschikt was om de grond erbij te krijgen. Maar particuliere eigenaren als die van landgoederen kwamen daarvoor niet in aanmerking. Ze werden ook niet betrokken bij het opstellen van de kaart. Dat gaat kwaad bloed zetten, waarschuwde Natuurmonumenten indertijd tevergeefs.

Het stukje natuur aan de Maas bij de Thornerweg kwam rond de millenniumwisseling in beheer bij Natuurmonumenten, net als veel andere gebieden in die omgeving. Na de overstromingen van de jaren negentig legden Rijkswaterstaat, de provincie Limburg, het ministerie van LNV, Natuurmonumenten samen met enkele grote bedrijven een aaneengesloten natuurgebied aan van zo’n duizend hectare. Dit hele terrein aan de Maas bij de Belgische grens was in beheer van Natuurmonumenten. Zo werd versnippering tegengegaan – niet elk perceel is met hekken afgeschermd tegen passerende wandelaars en dieren. 

Het project trok zelfs de aandacht van het Britse dagblad The Guardian, dat er een artikel over publiceerde met de kop: ‘This is what a river should look like’: Dutch rewilding project turns back the clock 500 years’. 

Afspraken met boeren

De toewijzingen aan natuurorganisaties hadden ook een financieel voordeel, zegt Harry Suilen. Niet iedere grondeigenaar hoeft zijn eigen perceeltje te onderhouden. ‘Grotere natuurgebieden kun je efficiënter en goedkoper beheren. En kuddes runderen en paarden hebben dan meer ruimte om vrij te grazen.’

Rob van Schijndel, Suilens opvolger als gebiedsmanager bij Natuurmonumenten, voegt daaraan toe dat natuurbeheer in de uiterwaarden door lokale, kleinschalige boeren ook prima functioneert. ‘Wij hebben een heel fijne samenwerking en dat kan doordat er altijd duidelijke afspraken zijn over wat ze wel en niet met de grond kunnen én moeten doen.’ 

Boeren houden vaak ook een oogje in het zeil om te voorkomen dat wildkampeerders of illegale feestvierders gebruikmaken van het terrein. En bij dreigend hoogwater zijn ze in de buurt om vee vanuit de uiterwaarden naar hoger gelegen grond te evacueren.

Kwaad bloed

De samenwerking tussen Rijkswaterstaat en de natuurorganisaties functioneerde goed. In 2011 ontmoetten zij elkaar nog voor een feestelijke bijeenkomst op het hoofdkantoor van Rijkswaterstaat in Utrecht om een beheerovereenkomst te tekenen.

Ze spraken ‘de intentie’ uit dat de onderhandse gunning aan natuurorganisaties zou blijven bestaan. Er werden speeches gegeven en aan het eind van de dag werden de handtekeningen gezet. Dat ging ‘​​feestelijk en in goede verstandhouding’, schreef Staatsbosbeheer, de organisatie die namens de overheid 270.000 hectare aan ‘groen erfgoed’ beheert. 

Maar achter de schermen stond de constructie al onder druk. Sinds 2007 voerde een groep particuliere grondeigenaren, zoals de stichting Nationaal Park De Hoge Veluwe, een juridische strijd voor ‘gelijkberechtiging’. Ze vonden de eerstgegadigden-kaart oneerlijk: die trok natuurorganisaties voor, terwijl particuliere grondbezitters ook in aanmerking wilden komen. Precies het kwaad bloed waarvoor Natuurmonumenten had gewaarschuwd. 

De grondeigenaren hadden wel een punt. Want buiten de uiterwaarden kreeg de ‘eerstgegadigde’ natuurorganisatie terreinen vaak van de overheid cadeau, of ze kreeg tot 100 procent van de kosten terug via een subsidieregeling. Illegale staatssteun, redeneerden de particuliere eigenaren. Ze deden daarom in 2008 hun beklag bij de Europese Commissie. In 2018 zouden ze gelijk krijgen van het Hof van Justitie van de EU.

Politieke wind

Staatssecretaris Henk Bleker greep de juridische discussie in 2012 al aan. Hij besloot dat de Rijksoverheid voortaan uitgaat van ‘gelijkberechtiging en marktwerking’. Natuurorganisaties kregen voortaan geen grond meer cadeau. Alle terreinen moeten ‘altijd openbaar’ worden verkocht, zodat ook ‘onder meer boeren en particulieren’ erop kunnen bieden, schreef hij aan de Tweede Kamer. In 2013 besloten de provincies zich ook aan dat principe te houden.

De nieuwe politieke wind is voor Rijkswaterstaat reden om in 2017 in de uiterwaarden ook het roer om te gooien, en het beheer niet langer onderhands aan natuurorganisaties te gunnen. 

Hoe die koerswijziging doorwerkte blijkt uit een artikel in het jaarverslag over 2015 van het Rijksvastgoedbedrijf, dat verantwoordelijk is voor het verkopen en verpachten van grond van de overheid. 

Onder de kop ‘We luisteren beter naar de markt’ zegt de toenmalige chef verkoop trots te zijn op de nieuwe ‘afstootstrategie’ voor de uiterwaarden. Rijkswaterstaat wil zijn vastgoed beter laten ‘renderen’, zegt hij, en daar kan het Rijksvastgoedbedrijf goed bij helpen. ‘In plaats van een natuurbeheerder te betalen voor het onderhoud van de uiterwaarden, zoals jarenlang gebeurde, werd die grond bij afloop van het contract verpacht aan boeren. Zo bespaart Rijkswaterstaat niet alleen kosten, die uiterwaarden leveren nu zelfs geld op.’ 

Rijkswaterstaat laat desgevraagd weten dat geld verdienen niet het primaire doel was. 

Mestafzet

Els Harbers, advocaat gespecialiseerd in pachtrecht, ziet in de praktijk tot welke uitwassen de openbare biedingen leiden: ‘Soms bieden boeren van de andere kant van het land enorme bedragen. Ze concurreren lokale boeren eruit omdat ze terreinen nodig hebben voor bijvoorbeeld mestafzet.’

Boeren mogen per hectare namelijk een beperkte hoeveelheid mest gebruiken. De mest die ze niet kwijt kunnen, moeten ze afvoeren en dat kost geld. Als een boer grond erbij krijgt, ook al ligt die aan de andere kant van Nederland, kan hij op zijn eigen boerderij meer mest gebruiken zonder de normen te overschrijden.

En meer hectares grond betekent voor de boer: meer geld uit Brussel. Ook om die reden zijn de terreinen die Rijkswaterstaat verpacht interessant. Daarnaast kan een veehouder met meer grond zijn bedrijf eventueel ‘extensiveren’: zijn dieren krijgen dan – in ieder geval op papier – meer ruimte. Dat levert extra subsidie op en hij kan ermee voorsorteren op mogelijke stikstofmaatregelen van het kabinet.

In de afgelopen jaren verloren de natuurorganisaties ruim 1300 hectare van de 2000 die ze voorheen in opdracht van Rijkswaterstaat beheerden. Na 2017 verpachtte het Rijksvastgoedbedrijf die aan andere partijen.

Gebrek aan beheer leidt tot feestjes, troep en wildkamperen

De Limburgse gebiedsmanager Rob van Schijndel schat dat Natuurmonumenten langs de Maas het beheer kwijtraakte van tientallen percelen. ‘Misschien nog wel meer.’ Een andere natuurorganisatie, stichting Het Limburgs Landschap, verloor sinds 2015 ongeveer 208 hectare, dat is ongeveer vijftien keer het Malieveld in Den Haag. 

‘Dan zijn er ook nog percelen waarvoor Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf na ons vertrek geen beheerder hebben gevonden,’ zegt Van Schijndel. ‘Langs de Grensmaas bijvoorbeeld is het terrein veel rotsachtiger. Dat is veel minder interessant voor boeren.’ 

Het gebrek aan beheer leidt tot andere problemen: als niemand verantwoordelijkheid neemt, tieren illegale feesten, troep en wildkampeerders welig (zie kader). Volgens Rijkswaterstaat is daarop handhaven de verantwoordelijkheid van gemeenten.

Waarom pakte marktwerking zo desastreus uit? 

Harry Suilen vroeg Rijkswaterstaat om opheldering, nadat hij in de lente van 2019 had gezien hoe de natuur aan de Thornerweg was vernietigd. In het antwoord dat hij vijf maanden later ontving, schreef Rijkswaterstaat ‘de verandering op de percelen ook geconstateerd’ te hebben.’ Maar, zo luidde het verweer, de overeenkomst die met de boer was aangegaan, was ‘conform de regels in de pachtwet’. 

De percelen hadden namelijk van oudsher een landbouwbestemming. Gebiedsmanager Van Schijndel: ‘In zo’n geval zegt het Rijksvastgoedbedrijf heel star dat een boer daar gewoon mag bemesten of de boel om mag hakken.’ 

Het stuk grond aan de Thornerweg staat weliswaar op de kaart van het Natuurnetwerk Nederland, maar daarmee is het nog geen beschermd natuurgebied. Het gaat om planologisch ‘nog te realiseren’ natuur, zegt Marcel van de Leemkule, bestuursadviseur bij Rijkswaterstaat. ‘Natuur in het Natuurnetwerk is pas echt beschermd als het in het bestemmingsplan staat.’

Grond met de bestemming ‘natuur’ is minder waard, de eigenaar kan dan schadevergoeding eisen

En daar zit volgens hem het probleem. Niet Rijkswaterstaat, maar gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor het aanpassen van bestemmingsplannen. Als zij grond de bestemming ‘natuur’ geven, wordt die minder waard en kan de eigenaar bij ze aankloppen om de waardedaling te laten vergoeden. 

Daarom heeft de provincie Limburg ‘mogelijk om financiële redenen’ strategisch gekozen om de rivieroevers van Rijkswaterstaat (nog) niet onder te brengen in het Natuurnetwerk, zegt hij.

Rijkswaterstaat heeft volgens Van de Leemkule wel geprobeerd om op zulke plekken tóch eisen te stellen aan het natuurbeheer, maar dat was juridisch niet mogelijk. 

Hij erkent dat het ‘op de leek kafkaësk overkomt’. ‘Je zág dat daar natuur lag, aan de Thornerweg. Dan is het natuurlijk raar dat een bestemmingsplan bepaalt of het wel echt natuur is. Het is een systeemfout, een van de rafelranden van het nieuwe natuurbeleid.’

Systeemfouten

Daarbij is het wrang dat Rijkswaterstaat wél heel streng is op de waterveiligheid, vindt Natuurmonumenten. Elke boom en elk bosje dat de doorstroming kan beïnvloeden, moet zij omhakken.

Van Schijndel van Natuurmonumenten noemt de relatie met Rijkswaterstaat desondanks best goed. ‘Er zijn bij Rijkswaterstaat heel wat mensen die inzien dat dit niet goed gaat, maar zij zeggen dat ze er niets aan kunnen doen.’ 

Rijkswaterstaat zoekt dan ook naar nieuwe oplossingen. Sinds 2020 is er een intensievere samenwerking met Staatsbosbeheer, dat nu soms beheertaken uitvoert. En een groot aantal pachtovereenkomsten met boeren wordt in de komende jaren niet meer verlengd.

‘We liepen achter de feiten aan, voor de natuur was het beter geweest om het anders te doen’

Voor percelen die wel al een natuurbestemming hebben, sloot Rijkswaterstaat in 2022 een onderhoudscontract met een aantal aannemers. Die beginnen dit jaar met het opruimen en onderhouden van gebieden die niet of slecht werden beheerd. Met die contracten is een bedrag gemoeid van 83 miljoen euro.

Staatsbosbeheer is er sceptisch over: ‘Het beheer wordt vele malen duurder. Voor Rijkswaterstaat en dus voor de hele maatschappij,’ zegt een woordvoerder. ‘De natuurorganisaties doen het goedkoper en hebben de ervaring in huis. Het is afwachten wat de kwaliteit van het natuurbeheer door de aannemers gaat zijn, en ook hoe Rijkswaterstaat hen gaat controleren.’ 

Lappendeken

Maar het belangrijkste pijnpunt is vooralsnog onopgelost. Grond waarvan de gemeente de agrarische bestemming nog niet heeft gewijzigd, verpacht het Rijksvastgoedbedrijf nog altijd zonder vereisten aan het natuurbeheer – ook als vaststaat dat die grond in de toekomst onderdeel wordt van het Natuurnetwerk Nederland.

Van de Leemkule: ‘Toen Rijkswaterstaat in 2013 besloot om de overeenkomsten met natuurorganisaties te beëindigen, waren we niet in staat om op alle plekken een goede oplossing te verzinnen, het was een lappendeken. Dat kwam onder andere door personeelstekorten bij het Rijksvastgoedbedrijf en bij ons. Ook intern moesten we iedereen op dezelfde lijn krijgen. We liepen achter de feiten aan, met alle onrust van dien. Voor de natuur was het beter geweest om het anders te doen.’ 

Piet Adema, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (CU) beloofde in ieder geval in november aan de Tweede Kamer dat ‘vanaf de zomer van 2023’ het Rijksvastgoedbedrijf een ‘duurzaamheidscriterium’ opneemt bij het verpachten van grond. 

Maar in veel gevallen is het leed al geleden. Harry Suilen: ‘Iedereen was blij met de natuur aan de Thornerweg. Totdat die “gelijkberechtiging” kwam en Natuurmonumenten er in één keer, boem, af werd getrapt. Sinds de kap in 2019 is de natuur nooit meer hersteld.’