‘Zoals ze in Rotterdam zeggen: geen woorden, maar daden,’ verkondigt Mark Rutte trots. Het is 6 juli 2022, en de premier is eregast op een feestje van Shell. In het Haagse Louwman Museum kondigt hij de bouw van de grootste groene waterstoffabriek van Europa aan: de Holland Hydrogen I. 

Shell wil die installatie bouwen op de Tweede Maasvlakte, en graag een beetje snel. Deze daadkracht komt de olie- en gasreus bijna duur te staan. Hoe dit bijna misging en premier Rutte via het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) de helpende hand toestak, blijkt uit interne communicatie, verkregen door middel van een Woo-verzoek, in handen van Follow the Money.

De geplande fabriek moet groene waterstof produceren met behulp van stroom, opgewekt door het offshorewindpark Hollandse Kust Noord, dat voor de helft in handen is van Shell. In het Louwman Museum kondigt het bedrijf aan dat de investeringsbeslissing is genomen. De totale kosten zijn geraamd op 684 miljoen euro. 

Hiervoor wil Shell graag subsidie ontvangen. Nederland heeft de ambitie koploper te worden in de productie van groene waterstof, en heeft eerder al aangekondigd projecten te willen steunen. In dit geval is daarvoor goedkeuring nodig vanuit Brussel. De EU heeft een regeling opgetuigd, IPCEI [zie kader], die nationale overheden de mogelijkheid biedt om staatssteun te geven aan bepaalde projecten. 

Maar op het moment dat Shell premier Rutte de bouw laat aankondigen, is de toestemming uit Brussel er nog niet. De overheid heeft ook nog geen geld vrijgemaakt voor de subsidie. Shell heeft zelfs nog helemaal geen subsidieaanvraag ingediend. 

Daarmee dreigt het project niet in aanmerking te komen voor de Europese regeling. 

De waarschuwing

Shell is gewaarschuwd, blijkt uit de e-mailwisseling tussen het bedrijf en ambtenaren van het ministerie van EZK. Het bedrijf vraagt al een maand voor de feestelijke aankondiging, begin juni, aan het ministerie of de subsidie in gevaar zou kunnen komen als het besluit om te investeren nu al wordt genomen.

Dezelfde vraag houdt ook de minister-president bezig. Rutte informeert bij het ministerie of Nederland ‘op koers [ligt] om mee te doen aan de komende IPCEI-rondes?’ Dit in ‘verband met vragen van een bepaald bedrijf, dat in juli voor investeringsbeslissingen staat’, licht hij toe. Shell heeft de zorgen rondom het Rotterdamse waterstofproject kennelijk op het hoogste niveau gedeeld. 

De ambtenaren zijn duidelijk: als Shell de investering aankondigt, kan het bedrijf niet meer rekenen op financiële steun vanuit de overheid. De aanvraag voor staatssteun kan nog wel worden ingediend, maar ‘Brussel [gaat] dat waarschijnlijk afschieten.’ De aankondiging zou immers laten zien dat Shell het project ook zonder de financiële steun in het kader van IPCEI van de grond kan krijgen.

Er moet ‘bewijs zijn dat een project zonder subsidie niet had plaatsgevonden. Zodra er een investeringsbeslissing is genomen kan dat niet bewezen worden’, schrijven ambtenaren aan elkaar. Deze voorwaarde is ‘onwrikbaar en kraakhelder’.

Shell trekt zich niets aan van de waarschuwing. Het bedrijf wil de ‘first mover’ zijn op het gebied van waterstof en een voorsprong pakken op de concurrentie. Daarom zijn in juni 2021 en januari 2022 al contracten met ingenieurs afgesloten. 

Shell vraagt zich af of de subsidie in gevaar komt, en deelt deze zorg met Mark Rutte

Marjan van Loon, destijds president-directeur van Shell Nederland, zei daarover in Het Financieele Dagblad: ‘Het is onduidelijk hoe lang het subsidieproces duurt. We moeten wel de klimaatdoelen halen en we hadden dit project klaar en zaten te wachten op Nederlandse en Europese subsidies. Toen hebben we gezegd: we durven het aan, omdat we geloven in de toekomst van waterstof voor de industrie en zwaar transport.’

En daarom gaat ook het feestje in het Louwman Museum door. ‘Dit is een grote dag voor Shell, voor de Nederlandse overheid en voor Nederland,’ zei premier Rutte die dag. ‘Het is tijd om onze mouwen op te stropen en aan de slag te gaan.’

De ‘geitenpaadjes’

De presentatie blijft niet onopgemerkt op het ministerie. Nu Shell ‘FID [de investeringsbeslissing, red.] heeft aangekondigd, wordt het lastig om nog deel te nemen aan IPCEI’, mailen ambtenaren een dag later aan elkaar. Het is zelfs zo dat ook de Nederlandse regels het verbieden om subsidie toe te kennen als een bedrijf al aan de werkzaamheden is begonnen. 

Bovendien heeft Shell in een persbericht expliciet gesteld dat de waterstof bestemd is voor de eigen raffinaderij. Maar om in aanmerking te komen voor de subsidie mogen ‘de voordelen van het project niet beperkt blijven tot de betrokken ondernemingen’. 

Op 2 augustus belanden de zorgen op het bureau van de ambtelijke top van het ministerie. EZK is bang voor een ‘politieke blamage’ als Nederland niet mee zou doen aan de Europese grensoverschrijdende waterstofprojecten. Daarom gaan ambtenaren samen met Shell op zoek naar ‘geitenpaadjes’, zoals ambtenaren het zelf noemen in e-mailwisselingen in de weken daarvoor. 

‘Bij een flexibele lezing [van de regels, red.] ontstaat er mogelijk ruimte’ 

Het kabinet en de premier laten tenslotte al jaren geen kans onbenut om het grote belang van waterstof voor Nederland en Europa te onderstrepen. ‘Als Nederland niet meedoet valt het ‘web van waterstofprojecten in Europa uit elkaar’, vrezen de ambtenaren. Rutte heeft niet voor niets expliciet naar dit project geïnformeerd bij de ambtenaren. Ze gaan daarom naarstig op zoek naar een manier om Shell te helpen: ‘Bij een flexibele lezing ontstaat er mogelijk ruimte.’ 

Voor die flexibele lezing zien de ambtenaren en Shell twee ‘geitenpaadjes’. Ten eerste zou men kunnen proberen de Europese Commissie ervan te overtuigen dat de subsidieaanvraag al is ingediend. Al in de zomer van 2020 heeft het bedrijf immers zijn interesse in de subsidie uitgesproken? Het ministerie vindt deze optie niet plausibel genoeg. Ambtenaren hebben destijds namelijk ‘duidelijk [...] gecommuniceerd dat dit geen recht op middelen’ betekende. Belangstelling kan dus niet worden geïnterpreteerd als een aanvraag.

Optie twee dan: beweren dat er helemaal nog geen investeringsbesluit is genomen, ondanks het feestje op 6 juli en Van Loons boude uitspraak niet te wachten op goedkeuring. De interpretatie dat Shell geen financiële steun nodig zou hebben, is volgens het bedrijf namelijk ‘niet juist’. 

Haast is geboden om politiek gezichtsverlies te voorkomen

Terwijl Shell en de ambtenaren nog overleggen over geitenpaadjes, verliest men in Brussel het geduld: Op 7 september dringt de Europese Commissie erop aan het Holland Hydrogen I-project ‘met urgentie terug te trekken’. Het voldoet niet aan de voorwaarden en mag daarom geen staatssteun ontvangen. 

De bluf van Shell

In Den Haag gaan alle alarmbellen af. Twee maanden nadat Shell en premier Rutte de grootste waterstoffabriek van Europa aankondigden, dreigt het project een voortijdige dood te sterven. Haast is geboden om politiek gezichtsverlies te voorkomen. Ambtenaren dringen bij Shell aan om ‘urgently’ te helpen met een oplossing.

Shell zet de boel op scherp door te waarschuwen dat zonder de ‘voorziene staatssteun het goed mogelijk is dat het project gecanceld wordt’. Alle bestellingen voor de bouw kunnen ze annuleren, of inzetten bij andere projecten. De al gemaakte kosten trekt Shell af van het bedrag waarover het bedrijf subsidie wilde ontvangen. 

Kortom, geitenpaadje nummer twee treedt in werking: Shell doet er alles aan om te beargumenteren dat er op 6 juli nooit een definitieve investeringsbeslissing is genomen. Het ministerie gaat akkoord met deze uitleg, en stuurt de argumenten door naar Brussel. 

Een week later blijkt de tactiek succesvol. De Europese Commissie zet het Holland Hydrogen I-project toch op de lijst van projecten die staatssteun mogen ontvangen. Shell, dat in 2022 een recordwinst boekte van 38,5 miljard euro, krijgt 150 miljoen euro van de Nederlandse overheid voor de bouw van de waterstoffabriek.