Desperaat, zo zou je het pleidooi van CDA en de SP eind november voor kwijtschelding van oninbaar hoge schulden kunnen noemen; desperaat omdat schulden al jaren op de politieke agenda staan, maar er nog geen oplossing is voor dit probleem, dat ongeveer een half miljoen huishoudens treft. Naar schatting nog eens 800.000 Nederlanders bevinden zich in de gevarenzone, omdat ze nauwelijks kunnen rondkomen.          

Dankzij de vele publicitaire alarmbellen kwam het actieprogramma Brede Schuldenaanpak weliswaar in het regeerakkoord terecht, maar de bron van de ellende is niet aangepakt. De jacht op bijstandfraudeurs en ontvangers van toeslagen leek de afgelopen jaren hogere prioriteit te hebben dan de uitdijende armoede. Staatssecretaris Tamara van Ark van Sociale Zaken (VVD) mag met regelmaat aan de Kamer uitleggen welk noodverband ze nu weer heeft aangebracht. 

Een schuldenpardon voor de meest schrijnende gevallen klinkt sympathiek, maar het is slechts een pleister op een gapende wond: de half miljoen huishoudens met ernstige problemen hebben naar schatting 22 miljard euro schuld. Zo’n bedrag heeft de politiek in de verste verte niet op de plank liggen voor kwijtschelding, nog afgezien van de vraag of dat wenselijk is. 

Het leidt niet tot een omslag van het systeem, waarin kleine schulden grote schulden worden. Kwijtschelding neemt het zicht weg op de meest wezenlijke vragen: hoe maakt de schuldenindustrie, inclusief de overheid, onderscheid tussen mensen die niet willen betalen en mensen die niet kunnen betalen? Hoe voorkom je dat voor die laatsten een betalingsachterstand van een paar tientjes oploopt tot een schuld van duizenden euro’s? 

Weggezakt in het schuldenmoeras

Wat misschien helpt, is erkennen dat een grote groep mensen simpelweg te weinig geld heeft en dat invorderen dat geldgebrek alleen maar verergert. De realiteit is anders. Dagelijks worden schuldenaren tot onder bijstandsniveau uitgekleed, omdat het kabinet geen haast heeft met een wet die schuldenaren hiertegen moet beschermen. Wie eenmaal is weggezakt in het schuldenmoeras komt er nauwelijks meer uit, bedolven onder ongeopende post van gemiddeld veertien schuldeisers die samen 45.000 euro opeisen. Het aantal mensen dat schuldhulp krijgt, vertoont al jaren een dalende lijn. 

Schulden aflossen is blijkbaar belangrijker dan helpen. Over de rug van de schuldenaar bouwden we een industrie met schuldhandelaren, factoringbedrijven, incassobureaus, incassojuristen en door marktwerking uit elkaar getrokken deurwaarders. Want er zijn incassokosten, deurwaarderskosten, juridische kosten en rente te verdienen, ook als om het factuurtje van een tientje gaat. Volledig geautomatiseerd spuugt het systeem aanmaningen en dagvaardingen uit, ten behoeve van aandeelhouders die vaak geen enkele band met de schuldenaar hebben. Schulden worden namelijk op grote schaal doorverkocht aan de hoogste bieder, die vooral rendement voor ogen heeft. Bovendien hebben we een overheid die op het gebied van efficiënte schuldinning aan de koopmannen nog het een en ander kan leren.    

Het Nibud schat schuldgerelateerde kosten per huishouden op 100.000 euro in een periode van tien jaar 

Schulden veroorzaken stress, ziekte en misère. Voor werkgevers is dat een dure grap: zij schatten het verlies aan productiviteit van de werknemer op minimaal 20 procent en het ziekteverzuim bij werknemers met financiële problemen op zeven dagen per medewerker. Ook aan de kant van de schuldeisers veroorzaakt een stapel onbetaalde facturen de nodige ellende. Door de incasso van de ene schuldeiser lopen de schulden op en blijft er voor de volgende minder over. Klopt er daarna nog een aan, dan ligt zijn factuur onderaan de stapel – vaak definitief. Schuldeisers duperen ook elkaar.    

Dat het systeem de maatschappij meer kost dan het oplevert, is geen geheim. Onderzoek van het Nibud schat de schuldgerelateerde kosten per huishouden op 100.000 euro in een periode van tien jaar – circa 11 miljard per jaar. Hiervan slaat 52 procent neer bij de gemeente, 2 procent komt ten laste van de crediteuren en de rest van het bedrag komt voor rekening van de rest van de maatschappij. 

De deurwaarderij is doodziek

Waarom verandert dit systeem maar niet? Welke (financiële) prikkels houden het in stand? Onderzoek van Follow The Money richtte zich in eerste instantie op het gilde van gerechtsdeurwaarders, een beroep zo oud als het bestaan van de rechtspraak. Een goed ingevoerde deurwaarder wilde praten over de vele misstanden. Hij zei: ‘De wereld van de deurwaarderij is ziek, doodziek.’  

Deurwaarders zijn het eindstation van het incassotraject: ambtenaren belast met het uitbrengen van dagvaardingen en het ten uitvoer leggen van gerechtelijke vonnissen. Ze hebben uitzonderlijke, ingrijpende bevoegdheden. Ze mogen namens de schuldeiser beslag leggen op diens rekening, loon (uitkering) en inboedel. 

In theorie zijn deurwaarders brave ambtenaren die onafhankelijk tussen de schuldenaar en schuldeiser in staan. Bij het innen van de schuld dienen ze rekening te houden met de belangen van beide partijen. Beslag leggen op wat oude meubels, in de wetenschap dat het nauwelijks iets oplevert, doet een onafhankelijke deurwaarder niet. Iemand voor de rechter slepen voor een paar euro, moet ook niet tot zijn takenpakket behoren. Toch gebeurt dat nu wel. 

In 2001 introduceerde PvdA-minister Job Cohen marktwerking voor deurwaarders. Vanaf dat moment mochten de ambtenaren vrije tariefafspraken maken met hun opdrachtgevers. Voor de grote onder hen, zoals zorgverzekeraars, factoringbedrijven, energiemaatschappijen en banken, is het sindsdien feest. Zij zijn er met hun inkoopmacht in geslaagd deurwaarders tegen elkaar uit te spelen, met als gevolg dat de tarieven gingen dalen. Inmiddels is het risico van schuldinning vaak zelfs helemaal verplaatst naar de deurwaarder – no cure no pay heet dat. Bij een kale kip draait de deurwaarder daarom zelf op voor de gemaakte kosten. De vraag is hoe de deurwaarder dat verlies goedmaakt.

Ethisch incasseren

Zorgverzekeraar Menzis zegt als ondertekenaar van het Ethisch Manifest van de Schuldeiserscoalitie schuldenproblemen te willen voorkomen. Maar GGN, de deurwaarder van Menzis, had dat manifest niet gelezen. Een per ongeluk gemiste aflossing van een betalingsregeling bleek voor GGN voldoende aanleiding om een rechtszaak te starten tegen de schuldenaar. Daarmee zijn allerlei proceskosten gemoeid, die de deurwaarder wilde verhalen op de schuldenaar. ‘En dat waar zij weet, althans zich zou moeten realiseren, dat [gedaagde] iedere euro moet omdraaien en elk kostenbedrag kan missen als kiespijn,’ oordeelde een kritische rechter.  

Volgens de Landelijke Organisatie van Sociaal Raadslieden, gaat GGN er vaker hard in. Niet alleen met het (te) snel opstarten van rechtszaken, ook door veelvuldig te dreigen met boedelbeslag, een uiterste drukmiddel om mensen in de schulden ook hun huisraad af te nemen. Dat is alleen toegestaan als executieverkoop voldoende oplevert. GGN weet dat die oude bank en citruspers nagenoeg niks opleveren en dat een beslag dus zinloos is, maar stuurt de brieven toch uit. ‘Pure bangmakerij,’ noemde een van de sociaal raadslieden de werkwijze.  

'Wij herkennen ons niet in dit beeld,' meende de woordvoerder van Menzis. Op de vraag of het handelen van GGN verenigbaar is met het Ethisch Manifest, antwoordde de zegsvrouw: ‘Op het moment dat een dossier daadwerkelijk in handen is van de deurwaarder, heeft Menzis geen inzicht meer in het dossier.’  

Nadat de zorgverzekeraar een dossier overdraagt aan de deurwaarder, gaat de schuldenmachine in een hogere versnelling

Daar legt ze de vinger op de zere plek. Ook al heeft de zorgverzekeraar een eigen incasso-afdeling die netjes herinneringen stuurt, nadat een dossier is overgedragen aan de deurwaarder, neemt Menzis afstand. Dan gaat de schuldenmachine in een hogere versnelling, want GGN verdient juist aan het maken van schuldopdrijvende kosten. Probleem is wel dat deze deurwaarder, net als veel branchegenoten, zegt vermorzeld te worden door wurgcontracten met (grote) opdrachtgevers. Financieel staat het bedrijf er slecht voor. Hoeveel rekening houdt een deurwaarder dan nog met de belangen van de schuldenaar? 

‘De prikkel in het systeem is: laat ik dat beslag maar leggen, ook al levert het niet veel op, dan krijg ik nog iets betaald’, zei Wilbert van de Donk, voorzitter van de beroepsorganisatie van deurwaarders (KBvG), daarover tegen Follow the Money dit voorjaar. ‘De keuze tussen omdraaien en niets krijgen, of wel wat doen en een beetje krijgen, is natuurlijk een hele rare. Elke afweging die een deurwaarder moet maken aan de deur waarbij hij aan zijn portemonnee moet denken, schaadt zijn onafhankelijkheid. Zo simpel moet je het zien.’

Het liefst zou Van de Donk veel schuldenaren naar de schuldhulpverlening begeleiden, in plaats van nog een beslag leggen. ‘Maar bijna geen enkele schuldeiser stelt dat op prijs. Er moet evenwicht komen tussen de belangen van de schuldeiser en die van de schuldenaar. Hoe groter de schuldeiser, hoe minder daar in de prijsafspraken van terecht komt.’ Zijn conclusie: de marktwerking is doorgeslagen. De oplossing: ‘We moeten zorgen dat ook die schuldeiser de financiële pijn draagt als innen niet lukt.’

Staatsmacht als verdienmodel

Over de marktwerking is ook de toezichthouder op de deurwaarders, Bureau Financieel Toezicht (BFT), ongemeen kritisch. Veel grote kantoren bezondigen zich aan ‘perverse’ prijsafspraken met hun opdrachtgevers, zei de directeur van BFT in een interview met FTM. No cure, no pay acht BFT onethisch, ronduit ‘pervers’ zijn kickbackfees, waarmee een deel van de kosten die de deurwaarder bij de schuldenaar in rekening brengt, terugvloeit naar de opdrachtgever – het uitoefenen van staatsmacht als verdienmodel voor de schuldeiser. 

Probleem is dat zulke contracten de onafhankelijkheid van de deurwaarder onder druk zetten en hem kunnen aanzetten tot het leggen van onnodige beslagen. Ruimte voor maatwerk, waarbij de belangen van de schuldenaar zorgvuldig worden gewogen, is er nauwelijks meer. Zo gaat de moraliteit van de schuldinning verloren in geautomatiseerde creditmanagement-systemen en perverse prijsafspraken. 

Ook het CJIB heeft jarenlang de invordering aanbesteed bij deurwaarders zonder te willen betalen voor oninbare dossiers

Niet gespeend van eigenbelang willen de deurwaarders de marktwerking nu beperken met een verbod op kickbackfees en een begrenzing van no cure, no pay. Schuldeisers denken daar anders over. Tijdens een expertmeeting dit voorjaar, georganiseerd door de KBvG, gaven enkele grote partijen hun visie: ‘De opdrachtgevers vinden dat zij niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor het handelen van de deurwaarder.’ 

De grootste schuldeiser van Nederland – de overheid – is evenzeer onderdeel van het probleem. Neem het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Ook deze club heeft jarenlang de invordering aanbesteed bij deurwaarders zonder te willen betalen voor dossiers waarin de schuldenaar geen verhaal geeft. Eisen aan de (maatschappelijk verantwoorde) wijze van incasseren waren er niet in de aanbestedingen. Nadat er zware kritiek op kwam, is het roer nu deels omgegaan en geldt er een vaste prijs per niet-geïnd dossier. Erg begaan met het lot van de schuldenaar is het CJIB nog steeds niet. ‘Wat er aan die deur gebeurt, interesseert ze niet veel,’ zei deurwaarder Van de Donk. ‘Het CJIB laat de uitvoering gewoon vrij. Er zit geen enkele controle op.’ 

Overheid is grootste aanjager van schulden

De Nationale Ombudsman en andere onderzoekers schetsen in het ene na het andere rapport een grimmig beeld van de overheid als de grootste aanjager van schulden. Oorzaken zijn onder meer de onontwarbare regelgeving, agressieve invordering, langs elkaar heen werkende instanties, snelle verhoging van boetes en de lakse uitvoering van wetgeving ter bescherming van schuldenaren. ‘Het is veel makkelijker om met private schuldeisers afspraken te maken dan met de overheid,’ zegt een jurist van de NVVK, de vereniging van schuldhulpverlening hierover. ‘Die hebben nog het belang van klantbehoud. We sluiten convenanten met private schuldeisers. De overheid werkt daar niet mee.’ 

Hoe komt dat? Een onderzoek van adviesbureau Berenschot, in opdracht van Sociale Zaken, gaf vorig jaar een antwoord. ‘Overheidsinstanties zoals het UWV, de SVB, het CJIB en de Belastingdienst kennen een sturingsrelatie met het verantwoordelijke kerndepartement. In dat kader maken zij afspraken over de handhaving en terug- en invordering van ten onrechte betaalde uitkeringen of toeslagen. Overheidsinstanties voelen hierdoor de druk een zeker incassorendement te realiseren.’ 

De Belastingdienst mag op eigen titel een bankrekening leeghalen en daarbij zelfs de kredietruimte benutten

‘Voorts is er bij overheidsschuldeisers,’ vervolgt Berenschot, ‘ook een zekere druk om vorderingen te incasseren, omdat de maatschappelijke opvatting in beginsel is dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor het nakomen van hun financiële verplichtingen en mensen bij een overtreding daarvan gevolgen moeten ondervinden (bijvoorbeeld een verkeersboete bij te hard rijden).’ De jurist van de NVVK herkent dit: ‘Het UWV en de sociale diensten zijn erg gericht op fraudebestrijding. Het gevoel leeft dat het niet rechtvaardig is dat mensen schulden niet betalen, maar ze vergeten dat de rekening elders neerslaat.’ 

Overheidsinstanties hebben als preferente schuldeiser nog veel krachtigere middelen voor incasso dan bijvoorbeeld een zorgverzekeraar. Die moet eerst langs de rechter om via een beslag een schuld te innen. Maar de Belastingdienst mag op eigen titel een dwangbevel uitvaardigen en een bankrekening leeghalen en daarbij zelfs de kredietruimte benutten. Ofwel, de overheidsvordering kan roodstand tot gevolg hebben. Voor mensen met een laag inkomen een ‘ingrijpend middel’, constateert het rapport. Ook kan de Belastingdienst een schuld verrekenen met nog te ontvangen toeslagen, wat voor armlastige schuldenaren tot nieuwe schulden leidt.       

Te weinig leefgeld

Voor een groep van een kleine half miljoen huishoudens, zeggen de onderzoekers, pakken de agressieve incassomethodes meestal ‘averechts’ uit en nemen de schulden alleen maar toe. De bijzondere incassobevoegdheden doorkruisen andere lopende betalingsverplichtingen, zoals de huur. Zo ontstaat het risico dat de schuldenaar zijn huur niet meer kan betalen en de verhuurder overgaat tot het inschakelen van een deurwaarder met nog meer schulden tot gevolg.

Nog erger wellicht is dat schuldenaren door de overheidsincasso vaak onder de zogenoemde ‘beslagvrije voet’ komen en te weinig leefgeld overhouden. Dit gebeurt willens en wetens. Begin dit jaar nog luidde de Nationale Ombudsman de noodklok hierover in een alarmerend rapport: ‘Burgers komen op grote schaal in de problemen doordat géén ofwel een te lage beslagvrije voet wordt toegepast.’ Animo om dit onrecht te herstellen, lijkt niet in overvloed aanwezig. ‘Zelfs wanneer burgers met harde bewijzen kunnen aantonen dat zij langere tijd onder het bestaansminimum hebben geleefd, zijn overheidsinstanties niet bereid om de beslagvrije voet met terugwerkende kracht te corrigeren.’ 

Uitgangspunt is niet zozeer de betalingscapaciteit van de schuldenaar, maar het beleid van de overheid

Ook blijken niet alle overheden bereid om hun invorderingsmaatregelen op te schorten, na aanmelding van een schuldenaar bij de schuldhulpverlening. ‘Overheden wíllen dit niet weten en proberen nog zoveel mogelijk te incasseren zolang er geen minnelijke of wettelijke schuldregeling tot stand is gekomen.’ Bij het treffen van een betalingsregeling kijken overheidsinstanties lang niet altijd of de schuldenaar voldoende geld overhoudt voor zijn levensonderhoud. ‘Uitgangspunt is niet zozeer de betalingscapaciteit van de schuldenaar maar het beleid van de overheidsinstanties.’ Dit zijn nota bene slechts enkele van de vele misstanden die de Nationale Ombudsman aan de kaak stelt.  

Vanwege deze toestanden pleiten de deurwaarders al sinds 2014 voor een betere naleving van de beslagvrije voet, die vaak foutief (in het nadeel van de schuldenaar) wordt berekend. Vandaar dat de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet in maart 2017 als hamerstuk is aangenomen. De invoering van de wet laat desondanks al jaren op zich wachten: zelfs de uitgestelde deadline van 1 januari 2021 dreigt de verantwoordelijke staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tamara van Ark (VVD), te missen. 

ICT-problemen bij de Belastingdienst veroorzaakten de eerste twee jaar vertraging. De mogelijk nieuwe vertraging schrijft Van Ark op het conto van de gemeenten, die software moeten aanpassen voor de berekening van de beslagvrije voet. Maar die gemeenten (en hun softwareleveranciers) wachten op een rekenmethode die de centrale overheid (UWV) moet aanleveren. Dat er niet meer haast is om de wet uit te voeren, is volgens deurwaarders en de schuldhulpverlening tekenend voor het gebrek aan urgentie.   

Wedloop in schuldinning

Waarom een zo ontwrichtend systeem in stand blijft, heeft volgens Berenschot diepere oorzaken. Overheidsinstanties zijn verantwoordelijk voor de eigen financiën en dat betekent dat iedere instantie vooral zijn eigen schulden wil innen – een wedloop met anderen ontstaat zo. 

Bovendien werken de bijzondere incassobevoegdheden in de hand dat overheden met elkaar concurreren. ‘Zo is het denkbaar dat de betaling van een CJIB-boete onverwacht niet lukt omdat een andere overheidsinstantie net een dag daarvoor via een overheidsvordering een bedrag van de bankrekening van de schuldenaar heeft afgeschreven.’ Samenwerking komt zo niet tot stand, want dat heeft alleen meerwaarde als alle schuldeisers meedoen. Maar dat is niet de praktijk: ‘Als de ene schuldeiser coulant is en terughoudend met inning, springt de andere in het gat.’  

De echte politieke wil om dit systeem te veranderen, ontbreekt. Er is weliswaar een ‘Rijksincassovisie’ voor een meer sociale aanpak, maar het stelsel van bijzondere incassobevoegdheden staat niet ter discussie. Het stapelen van boete op boete door het CJIB gaat daarnaast vrolijk door, ondanks het averechts effect. En met de vijftig aanbevelingen van het rapport Knellende Wetgeving, vorig jaar opgesteld op verzoek van de Kamercommissie Sociale Zaken, is volgens de NVVK nog niets gebeurd. Overheden blijven met elkaar en met private schuldeisers concurreren om de eigen vorderingen langs eigen weg te innen, als hongerige wolven rond een uitgebeende prooi.   

Hoogstwaarschijnlijk blijft ook de marktwerking voor deurwaarders grotendeels intact. Er zijn immers ‘geen aanknopingspunten’ om de huidige marktwerking af te schaffen, zo concludeerde de commissie-Oskam deze zomer op basis van gemankeerd onderzoek. Er zijn ‘geen grootschalige problemen’ vastgesteld bij de benadering van mensen met schulden door gerechtsdeurwaarders. Dat komt minister Sander Dekker van Rechtsbescherming (VVD) goed uit. Marktwerking is een ‘natuurlijke prikkel’ om ‘scherpe tarieven’ vast te stellen, stelde hij in antwoord op Kamervragen over het FTM-interview met Van de Donk. Dekkers reactie op het rapport volgt nog. 

Onderzoek naar schuldeisers

En zo blijft de schuldenindustrie draaien. Het probleem is hopeloos complex. Iedere overheid heeft eigen beleid en een eigen belang bij invordering. Er is geen centraal overzicht van schulden. Allerlei wetten werken elkaar tegen. Misschien nog wel moeilijker om te veranderen is de mentaliteit: de maatschappelijke opvatting dat mensen met een schuld schuldig zijn.  

Daarom blijft de schuldenindustrie onze aandacht vragen. Na de deurwaarders verplaatst het onderzoek zich naar de schuldeisers, publiek en privaat. Zo leggen we binnenkort een vergrootglas op Infomedics, dat miljoenen tandartsrekeningen opkoopt en int. Hoe gaat zo’n sterk geautomatiseerde onderneming om met schuldenaren die niet kunnen betalen? En welke afspraken maakt dit bedrijf met zijn deurwaarders?        

En we gaan kijken naar oplossingen, zowel bij de overheid als in de markt. Er zijn bijvoorbeeld interessante experimenten om met een fonds schulden over te nemen en met schuldeisers deals te sluiten. Hoe staat het met de bereidheid daaraan mee te werken? Is het een schaalbare oplossing? Moet de wet worden aangepast om gemakkelijker schuldakkoorden af te dwingen? 

Daarbij luisteren we ook naar u de lezer. Als u ideeën heeft voor vervolgonderzoek horen we dat graag. Mail ze aan jan.hein.strop@ftm.nl