Fragment van foto raffinaderij Shell op Curaçao https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Collectie_Nationaal_Museum_van_Wereldculturen_TM-20029793_De_oude_Joodse_begraafplaats_Beth_Haim,_op_de_achtergrond_de_raffinaderijen_van_Shell_Curacao_Boy_Lawson_(Fotograaf).jpg
© Nationaal Museum van Wereldculturen / CC BY-SA (https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)

Shell op Curaçao: complexe constructies en fiscale cadeaus

Shell kwam de laatste jaren meermalen in opspraak vanwege belastingontwijkende constructies. Dat gedrag is niet nieuw: Shell probeert al sinds zijn vroege jaren belastingen te mijden. In deze serie komen een paar affaires uit de vorige eeuw voorbij. Ditmaal: Shell op Curaçao. Het bedrijf vestigde zich daar in 1914 en kreeg al in het eerste jaar een flink aantal fiscale cadeaus in de schoot geworpen. Daar bleef het niet bij.

Dit stuk in 1 minuut
  • Dit is deel drie van een serie over Shell en de belastingen in Nederland en de overzeese gebiedsdelen (koloniën) in de vorige eeuw. Deel 1, over Nederland, vindt u hier; deel 2, over Nederlands-Indië, staat hier.

  • Meteen nadat Shell zich op Curaçao vestigde, kreeg het bedrijf allerlei belastingvrijstellingen en voordelen toegestopt. Zodra het Curaçaose bestuur maatregelen wilde nemen, deed Shell zijn beklag bij de Nederlandse regering; daarna werden de voorstellen op zijn minst sterk afgezwakt, en op zijn best van tafel geveegd.

  • De economische en politieke invloed van Shell op het eiland was groot. Dochteronderneming de Curaçaosche Petroleum Industrie Maatschappij (CPIM) kreeg in 1925 zelfs een eigen vertegenwoordiging in de Koloniale Raad van het eiland. Toen in 1937, op grond van een nieuwe Staatsregeling, de Koloniale Raad door de Staten werd opgevolgd, kreeg de CPIM ook daarin een vertegenwoordiging.

  • De gunstige fiscale behandeling van de dochterondernemingen van Shell op het  eiland veranderde enigszins in 1929, toen het Curaçaose bestuur extra inkomsten zocht. Wat meehielp: er was een nieuwe gouverneur, Van Slobbe, die zijn oren minder naar de oliereus liet hangen. Maar ook hij kon niet verhinderen dat Shell belasting mocht betalen op grond van een fictieve-winstregeling, en de boeken gesloten kon houden voor de fiscus.

  • Pas begin jaren ’70 veranderden de verhouding, deels nadat in regeringskringen een vertrouwelijk rapport over belastingontduiking door Shell circuleerde, deels door de superwinsten die Shell maakte na de oliecrisis van 1973, en deels door zogeheten ‘wateraffaire’.

Lees verder

Nadat Shell in 1914 belangrijke olievelden in Venezuela had ontdekt, besloot de onderneming opslagtanks en een raffinaderij op Curaçao te bouwen. De keuze viel op het eiland – dat samen met onder meer Aruba en Bonaire een Nederlandse kolonie vormde – vanwege de schitterende natuurlijke havens, de politieke stabiliteit en de gunstige ligging ten opzichte van het net geopende Panamakanaal. 

Door zijn politieke invloed in Den Haag kreeg het olieconcern vrij snel een aantal fiscale voordelen toegespeeld. In augustus 1914 werd het invoerrecht van 3 procent op olie afgeschaft. Een maand later kreeg Shell vrijstelling van invoerrechten voor machines, gereedschappen en materialen voor de aanleg van opslagplaatsen voor ruwe olie. Eind 1914 volgde de afschaffing van invoerrechten op materialen voor de bouw van de raffinaderij.

In maart 1915 kreeg Shell tot slot voor elkaar dat ook materialen voor de opbouw, de inrichting en het onderhoud van kantoren, hospitaal, ontspanningslokaal en woningen vrijstelling kregen. Al die fiscale cadeaus waren vooral toe te schrijven aan de invloed van twee directeuren van de Bataafsche: Hendrikus Colijn, de latere premier van Nederland, en Cornelis Pleyte, een broer van de toenmalige minister van Koloniën, Thomas Pleyte.

De minister van Koloniën, Simon de Graaff, stelde Shell gerust: er zou voorlopig geen sprake zijn van nieuwe belastingen voor het bedrijf

Begin 1917 bracht de Bataafsche al haar activiteiten op Curaçao onder in een aparte Nederlandse dochteronderneming, de Curaçaose Petroleum Maatschappij (CPM). Colijn en Pleyte werden belast met de directie van die dochter. Vanwege de overdracht moest de Bataafsche 2 procent overdrachtsbelasting betalen. Het olieconcern vond dat men de fiscale waarde van het grondbezit (20.000 gulden) als grondslag moest nemen; de fiscus ging echter uit van de werkelijke waarde van de grond en alles wat er in de tussentijd op gebouwd was; dat zou neerkomen op ongeveer 1,5 miljoen. De overdrachtsbelasting zou dan 2 procent van 1,5 miljoen = 30.000 gulden bedragen. Uiteindelijk werd een ‘compromis’ gevonden in een grondslag van 50.000. De heffing werd zodoende 1000 gulden – oftewel 3 procent van wat de fiscus oorspronkelijk wilde.

Enkele weken later volgde een nieuwe geste: op Curaçao geregistreerde schepen kregen voortaan vrijstelling van loodsgeld. Om daarvan te profiteren, richtte de Nederlandse CPM een Curaçaose dochter op, de Curaçaose Scheepvaart Maatschappij (CSM). Dat leverde jaarlijks een besparing op van ongeveer 20.000 gulden aan loodsgelden.

Omdat Curaçao in 1921 budgettaire problemen had, overwoog het lokale bestuur een invoerheffing van 35 cent op elke ton ruwe olie. Ook kwam een belasting ter sprake van 25 cent op elke ton lokaal verkochte olieproducten. De CPM sloeg onmiddellijk alarm in Den Haag. Dat had effect. De minister van Koloniën, Simon de Graaff, stelde de oliemaatschappij gerust: er zou voorlopig geen sprake zijn van nieuwe belastingen voor het bedrijf.

Het Curaçaose bestuur gooide het over een andere boeg, en wilde de vrijstelling van loodsgeld voor de CSM laten vervallen. Ditmaal hielp protesteren bij De Graaff niet. Prompt schakelde de Bataafsche de Tweede Kamer in. Daar liet een aantal Kamerleden zich vervolgens scherp uit over de loodsgeldmaatregel; men sprak van een gevaarlijke heffing en van onbehoorlijke bejegening van het olieconcern. Weer liep het uit op een compromis: uiteindelijk hoefden CSM-schepen die olie aanvoerden maar het halve loodsgeld te betalen.

Toen de CPM op Curaçao behoorlijke winsten begin te maken en dividend kon gaan uitkeren, droeg ze haar bezit over naar de in maart 1925 opgerichte Curaçaosche Petroleum Industrie Maatschappij (CPIM). De achtergrond van dit besluit is complex.

Voor het oog van de buitenwereld exploiteerde niet de Koninklijke/Shell Groep de Venezolaanse olievelden, maar een Amerikaanse onderneming, General Asphalt en diens dochter The Caribbean. De reden voor deze structuur: Nederlanders en Engelsen waren in Venezuela niet bijster welkom na hun interventies daar in 1902 en 1908. De Koninklijke had wel alle rechten van de Amerikanen gekocht, maar via een ingewikkelde constructie behielden die alle aandelen. Wel gaf The Caribbean, de dochter van General Asphalt, dat aandelenpakket in trust aan Bataafsche.

Kaart Curaçao van 1836. Bron: Casa Cama

De CPM was een Nederlandse onderneming, maar omdat alle aandelen in Amerikaanse handen waren, zouden de winstuitkeringen in de VS worden belast. Maar die in Curaçao laten belasten was veel aantrekkelijker: het hoogste tarief voor de dividendbelasting was daar indertijd maar 8 procent. Dat was zeer gunstig voor Nederlandse aandeelhouders. Omdat de verhoudingen met Venezuela inmiddels wat verbeterd waren, kon de CPM in 1925 vervangen worden door de Curaçaose CPIM.

Was het omkoping, chantage, of een andere vorm van druk uitoefenen op een ambtenaar in functie?

Ook ditmaal ontstond een meningsverschil met de Curaçaose administrateur van financiën over de overdrachtsbelasting. De administrateur stelde de waarde van de overgedragen onroerende zaken op 864.000 gulden. Vreemd genoeg was dat aanzienlijk minder dan de 1,5 miljoen die hij in 1917 aanvankelijk als basis had genomen bij de overdracht naar de CPM. Was de fiscus voorzichtiger geworden? Of was hij inmiddels al bij voorbaat coulant jegens de oliemaatschappij?

Zoals te verwachten was, kwam de CPM op een lagere waarde uit: 627.000 gulden. Na een gesprek met een CPM-vertegenwoordiger beloofde de administrateur in een geheime brief dat hij alsnog zou uitgaan van het lage bedrag. Hij kreeg die compromitterende brief terug na afloop van de overdracht, maar wist niet dat de CPM er een fotokopie van had gemaakt en naar Den Haag had opgestuurd. Wat zich hier precies had afgespeeld, is niet duidelijk. Was het omkoping, chantage, of een andere vorm van druk uitoefenen op een ambtenaar in functie? Het ging in elk geval om een vrij dubieus verkregen belastingvoordeel, dat in verhouding niet eens zo groot was: een kleine 6000 gulden.

Veranderende machtspositie

De fiscale tegemoetkomingen weerspiegelden de machtspositie van het oliebedrijf. Toen de CPM grote uitbreidingsplannen had in 1923, wilde ze eerst zekerheid dat alle in 1915 en 1916 verleende fiscale faciliteiten intact zouden blijven. De minister van Koloniën werd benaderd, en kort daarna kreeg de CPM de gevraagde zekerheid. Toen in 1926 de Koloniale Raad belastingverhogingen besprak, volstond een protest van het olieconcern om de zaak van tafel te krijgen. Het jaar daarna sneuvelde een bij de Koloniale Raad ingediend voorstel om de 8 procent dividendbelasting te vervangen door een bruto-winstbelasting van 10 procent, nadat vertegenwoordigers van het bedrijf hadden geprotesteerd bij de minister van Koloniën.

De zeer gunstige fiscale behandeling van de CPIM veranderde enigszins in 1929, toen het Curaçaose bestuur extra inkomsten zocht. Zo steeg de grondbelasting voor de CPIM van 12.000 gulden in 1926 naar 103.000 gulden in 1929. De CPIM protesteerde, en stelde dat olietanks en leidingen niet aard- of nagelvast waren en daarom niet mochten worden meegerekend in de berekening van de belasting. Dit keer tevergeefs: het beroep werd afgewezen.

Dat de soepele behandeling van de oliemaatschappij ten einde liep, lag niet alleen aan de economische crisis, die ook de inkomsten van de Curaçaose overheid raakte. Een andere factor was de komst van een nieuwe gouverneur. Na het vertrek van Nicolaas Brantjes, die van 1921 tot 1928 gouverneur was, werd het een komen en gaan: tot begin 1930 waren er liefst drie verschillende opvolgers. Begin 1930 trad een nieuwe gouverneur aan, Bartholomaeus van Slobbe, die geruime tijd bleef: hij vertrok pas in 1936.

Van Slobbe trad wat harder op tegen het olieconcern dan zijn voorgangers. De toegeeflijkheid jegens het olieconcern van zijn voorganger Brantjes werd zelfs in het Nederlandse parlement besproken: er is waarschijnlijk geen gouverneur geweest die zo sterk onder invloed stond van de CPIM als hij. Meerdere Tweede Kamerleden hadden zich bezorgd betoond over de nauwe banden die Brantjes met de directeur van de CPIM onderhield. De minister van Koloniën had zich daar vanaf gemaakt door te antwoorden dat de ‘[CPM-]directeur op het eiland eigenlijk de enige evenknie is van den Gouverneur’.

Van Slobbe concludeerde dat de winst- en verliesrekening van de CPIM ‘camouflage’ was en dat zij meer belasting moest betalen

Hogere belastingen voor het olieconcern

Van Slobbe confronteerde de CPIM al vrij snel met een opmerkelijk gegeven. De op Aruba gevestigde Amerikaanse oliemaatschappij Lago betaalde 500.000 gulden winstbelasting over 1929; de CPIM maar 128.000, bij een veel grotere omzet. De gouverneur concludeerde dat de winst- en verliesrekening van de CPIM ‘een camouflage’ was en dat zij dus meer belasting moest betalen. De CPIM wees erop dat zij in dienst van derden werkte, tegen een vaste vergoeding, terwijl de Amerikanen hun eigen olie verwerkten. Bovendien liet Lago zijn winsten zoveel mogelijk op Aruba neerslaan, om zo de hogere Amerikaanse winstbelasting te ontwijken.

De aantijging dat de concurrent zijn winsten verschoof zal vermoedelijk wel kloppen, maar de CPIM deed dat ook – alleen op een andere manier. Eind 1927 had de CPIM een contract gesloten met Asiatic, de verkooporganisatie van de Koninklijke/Shell Groep. Daarin was onder meer bepaald dat de CPIM uitsluitend van Asiatic ruwe olie zou afnemen, en die zou verwerken voor 25 cent per ton. Die vergoeding was de belangrijkste basis voor de winstbepaling en belastingheffing. Door die lage vergoeding kon de CPIM  haar winsten naar Asiatic verschuiven.

De Bataafsche nam de beschuldiging hoog op en beklaagde zich bij de minister van Koloniën, maar die vond dat Van Slobbe gelijk had. Noodgedwongen volgde een aanpassing van het contract. De vergoeding steeg naar 50 cent per ton vanaf januari 1931. Toch verdubbelde de betaalde belasting over 1931 niet; die bedroeg maar 176.000 gulden, terwijl Van Slobbe op circa 250.000 had gerekend – tweemaal de eerdere heffing van 128.000.

De gouverneur eiste nieuwe onderhandelingen met de CPIM. Uiteindelijk werd afgesproken dat het bedrijf voor de belastingjaren vanaf 1931 per jaar 250.000 zou betalen, op basis van een ongecontroleerde winstopgave. Het betrof een fictief bedrag, en dus mochten de boeken gesloten blijven. Het olieconcern kon tevreden zijn.

Dossier: de #Lobbycratie

De lobbywereld is een zeer invloedrijke factor in ons politiek bestel, maar beschrijvingen ervan komen doorgaans niet verder dan het woord ‘schimmig’. Follow the Money wil daar verandering in brengen. We duiken in de achterkamertjes om te zien hoe de worst écht gedraaid wordt.

Lees verder Inklappen
Inschrijven

In 1938 kwam een definitieve regeling voor de winstbelasting tot stand. De grondslag voor de belastingheffing was voortaan een fictieve winst van 95 cent per 1000 kg geproduceerde olieproducten. Daardoor was geen inzage in de boekhouding nodig. De overwinning van het concern was daarmee compleet: de CPIM betaalde weinig belasting en de fiscus kreeg geen inzage in de de boekhouding.

Die overwinning weerspiegelde de grote economische en politieke invloed van het concern. In 1925 had de CPIM een eigen vertegenwoordiging in de Koloniale Raad gekregen. Toen in 1937, op grond van een nieuwe Staatsregeling, de Koloniale Raad door de Staten werd opgevolgd, kreeg de CPIM ook daarin een vertegenwoordiging. Daar kwam pas een eind aan toen na de invoering van het algemeen kiesrecht in 1948 geen Statenleden meer werden benoemd.

Honderd miljoen gulden ontdoken

De fictieve-winstregeling bleef tot ver na de Tweede Wereldoorlog van kracht. Tot grote tevredenheid van de CPIM natuurlijk, die in 1959 overging in Shell Curaçao NV (kortweg Shell). Pas in 1974 kwam een einde aan deze regeling: men vond dat Shell veel te weinig belasting betaalde. Een vertrouwelijk rapport dat circa 1970 in Antilliaanse regeringskringen rondging, speelde daarin een grote rol. In het bewuste rapport wees een ambtenaar op de veel te lage belastingafdracht van Shell; hij stelde bovendien dat de onderneming belastingen ontdook.

In de jaren ’50 had Shell kans gezien om 200 miljoen gulden uit deze reserves belastingvrij naar het buitenland over te maken

Het olieconcern had vanaf ongeveer eind jaren ’50 misbruik gemaakt van de mogelijkheden die een eigen verzekeringsmaatschappij op Curaçao bood. Bedrijven mochten een deel van hun winsten als belastingvrije premiebetaling onderbrengen in een eigen verzekeringsmaatschappij. Zo konden ze reserves aanleggen voor eventuele uitkeringen bij schades. Als de reserves te hoog opliepen, moest alsnog belasting worden betaald. In de jaren ’50 had Shell kans gezien om 200 miljoen gulden uit deze reserves belastingvrij naar het buitenland over te maken, vermoedelijk naar Europa. Bij een belastingtarief van 30 procent kwam dat neer op een belastingontduiking van 60 miljoen.

Het rapport riep veel vragen op. Had de fiscus zitten slapen? Was die op een geraffineerde manier misleid door Shell? En waarom greep de fiscus niet alsnog in, aangezien verjaring niet aan de orde leek te zijn? Statenlid J.W. Voges had de kwestie al in 1959 in de Statenvergadering aan de orde gesteld. Ook vroeg hij de minister van Financiën later uitdrukkelijk naar de verdwenen miljoenen. Die antwoordde hem toen: ‘Ik wil mij niet op glad ijs begeven.’

Volgens het rapport haalde Shell de truc zeker acht of negen keer uit; zo ontdook het concern in totaal minstens 100 miljoen gulden aan belastingen op Curaçao. Het rapport concludeerde: ‘Men heeft misbruik gemaakt van onze ondeskundigheid.’ Dat de belastingdienst niet was opgewassen tegen Shells fiscale kennis is vermoedelijk waar, maar ongetwijfeld was de macht van de oliegigant minstens zo belangrijk.

Inzage in de boekhouding

De fictieve-winstregeling ging niet meteen overboord. Daar waren nog twee andere kwesties voor nodig: de superwinsten van Shell in 1973 en de zogeheten wateraffaire.

Door de oliecrisis van 1973 behaalde het concern uitzonderlijk hoge winsten. Toch betaalde Shell over dat jaar slechts zo’n 8 miljoen gulden aan winstbelasting. Op Curaçao maakte men toen een rekensommetje. Shell had er een productie van 150 miljoen barrels olie per jaar. Bij een marktprijs van 34 gulden per barrel was dat een jaaromzet van ruim vijf miljard. Met een nettowinst van 2 procent gaf dat een jaarwinst van ruim 100 miljoen. Het winstbelastingtarief was 30 procent; had Shell dan niet 30 miljoen moeten betalen? Volgens een toenmalige ambtenaar ging het zelfs om een brutowinst van 200 miljoen gulden over 1973.

Voortaan vormde de reële winst de basis voor de heffing. Voor het boekjaar 1974-1975 moest Shell 28 miljoen belasting betalen

Daar kwam bij dat Shell de prijs voor stookolie, bestemd voor de waterfabriek, drastisch verhoogde, hoewel het concern daar tot eind 1972 water afnam tegen een bedrag dat ver onder de kostprijs lag. Ook pompte Shell tot 1970 enorme hoeveelheden water uit de bodem van het eiland. Daardoor zakte het grondwaterpeil, met als gevolg dat zeewater ver het land binnendrong. Deze ‘wateraffaire’ was de laatste druppel. Premier Juancho Evertz nam maatregelen tegen deze al jarenlang durende onrechtvaardige situatie.

Er kwam nieuwe wetgeving, waardoor Shell meer belasting moest betalen. Het concern verzette zich fel en dreigde zelfs met inkrimping. Maar de regering legde dat dreigement naast zich neer en wist zelfs inzage in de boekhouding af te dwingen. Voortaan vormde de reële winst de basis voor de belastingheffing. Voor het boekjaar 1974-1975 moest Shell 28 miljoen belasting betalen. 

De Bullenbaaibelasting: Shell op de knieën? 

Een nieuw belastingconflict ontstond toen het eilandbestuur van Curaçao Shell in 1977 twee gloednieuwe heffingen oplegde, ter waarde van 21 miljoen per jaar. Deze nieuwe belastingen hielden verband met de grote olieterminal met tientallen opslagtanks die Shell aan de Bullenbaai bouwde. Aan deze terminal aan de Curaçaose kust konden mammoettankers aanmeren en hun lading lossen. Kleinere tankers zorgden dan voor verder transport naar de Verenigde Staten.

Shell vroeg in 1973 vrijstelling van winstbelasting (tax holiday) voor een periode van tien jaar voor die nieuwe activiteiten. De Antilliaanse regering verleende deze vrijstelling, ondanks de bezwaren van het Curaçaose eilandbestuur. Curaçao weigerde zich daarbij neer te leggen: men vond die vrijstelling buitensporig, zeker nadat de Rotterdamse olie-expert Peter Odell had becijferd dat het complex waarschijnlijk een winst maakte van zo’n 40 miljoen dollar per jaar.

Medio 1977 keurde de Eilandsraad beide wetten unaniem goed. Shell stapte onmiddellijk naar de rechter

De Leidse fiscalist en latere minister Willem Vermeend ontwierp in 1977 op verzoek van Curaçao twee nieuwe belastingen. De eerste was de Bullenbaaibelasting, voor het gebruik van de wateren van de Bullenbaai. De tweede was een tankbelasting, bedoeld voor de Shell-tanks aan de Caracas- en de Bullenbaai. Medio 1977 keurde de Eilandsraad beide wetten unaniem goed. Shell stapte onmiddellijk naar de rechter. Eind 1979 won het eilandsbestuur de zaak, maar verloor in hoger beroep: het Hof van Justitie van de Antillen veroordeelde Curaçao begin 1981 tot terugbetaling van de ontvangen bedragen – met rente. Dat kwam neer op 92,5 miljoen, een bedrag dat het eiland vanwege financiële moeilijkheden onmogelijk kon opbrengen.

Maar de machtsverhoudingen waren inmiddels veranderd; de sociaal-democraat Don Martina was minister-president van de Antilliaanse regering geworden. Enkele jaren daarvoor was hij als eilandsbestuurder de drijvende kracht achter de speciale heffingen. Nu stelde hij als leider van de Antilliaanse regering Shell nieuwe wetgeving in het verschiet als het niet afzag van de vordering. Dat hielp. Kwijtschelding van de schuld volgde en na onderhandelingen kwam men onder meer overeen dat het olieconcern tot 1985, wanneer de tax holiday zou aflopen, ‘vrijwillig’ 30 procent zou afdragen van de winst die de Bullenbaai-activiteiten opleverden. Het machtige olieconcern moest buigen voor het zelfbewuste Curaçao en een normale winstbelasting afdragen. Het eiland kwam als overwinnaar uit de strijd met Shell.

Kort daarna zou echter blijken dat het oliebedrijf een giftig afscheidscadeautje in petto had. Shell besloot in 1985 het eiland te verlaten. Na onderhandelingen kreeg het Eilandgebied de raffinaderij en de rest van de bezittingen voor het symbolische bedrag van één gulden in handen. Bij dat ‘bezit’ hoorde ook het beruchte asfaltmeer, een afvaldump van een half miljoen kubieke meter asfalt en 50.000 ton zuurteer.

De overdrachtsovereenkomst vrijwaarde het concern van milieuclaims. Een onderzoeksrapport uit 2010 wees uit dat de economische waarde van de overgedragen boedel in 1985, vanwege de verontreiniging, vrijwel zeker negatief was, tussen de min 100 miljoen en min 1500 miljoen gulden.

Curaçao had het uiteindelijk alsnog afgelegd tegen de oliereus.

Tijn van Beurden
Tijn van Beurden promoveerde in juni 2018 op een proefschrift over het belastingparadijs Curaçao.
Gevolgd door 269 leden