Twee maanden na verzending van de omvangrijke Shell Papers Wob-verzoeken, gericht op overheidsdocumenten rond Shell sinds 2005, ontving Platform Authentieke Journalistiek een concreet voorstel. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stuurde ons het Voorstel afhandeling verzoek contacten Shell-Overheid. Het EZK stelt namens vijftien van de zeventien overheidsorganen voor het verzoek met 90 procent in te perken, voordat het in behandeling wordt genomen. Hiermee neemt het EZK het voortouw in de afhandeling van de grootschalige Wob-procedure. Al tijdens eerder overleg was gebleken dat de gemeente Assen en de provincie Groningen een eigen koers varen in de behandeling van ons Wob-verzoek.

Openingsbod van één A4’tje

Alle overheidsdocumenten over Shell, sinds 2005. Niet alleen de documenten van hogere beleidsmakers, maar ook die van lagere bestuurslagen, inclusief documenten van de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) die onder de ministeries vallen. En ja, met Shell bedoelen we het hele bedrijf, dus ook de 1590 entiteiten waar het bedrijf volgens ons uit bestaat. Dat was in het kort de strekking van de zeventien Wob-verzoeken, die we 12 april verstuurden aan zeventien bestuursorganen.

Onze Wob-verzoeken waren ook voorzien van een voorstel van aanpak: het concretiseren en afhandelen van de informatieverschaffing. In de afgelopen twee maanden kregen we geen inhoudelijke reactie op ons voorstel. Het is gebruikelijk dat in deze fase van de Wob-procedure overleg plaatsvindt tussen bestuursorganen en de verzoeker van informatie. Informeel wordt dat  als een soort onderhandeling beschouwd. 

Zonder te reageren op ons voorstel, kwam op 12 juni uit de koker van EZK een ‘openingsbod’: een voorstel tot afhandeling. Op één A4tje reageert EZK op ons ruim 1250 pagina tellend Wob-verzoek, met drie korte verzoeken die samen ons verzoek om informatie naar schatting met 90 procent inperken. Dat voorstel voldoet volgens ons niet aan de regels van het bestuursrecht en de Wet openbaarheid van bestuur. 

‘Alleen officiële documenten’

Ten eerste stelt het EZK voor om alleen ‘officiële documenten’ te verschaffen. Daarmee bedoelt het ministerie documenten die zijn ondertekend door ‘ministers, staatssecretarissen, commissarissen van de koning, gedeputeerde staten, burgemeesters, het college van burgemeesters en wethouders en alle binnen de bestuursorganen daartoe gemandateerde tekeningsbevoegde ambtenaren’.

Het EZK-voorstel gaat voorbij aan één van de kerndoelen van de Wob: de toegang tot beleidsvoorbereiding

EZK wil het Wob-verzoek beperken tot documenten die door de handen van hooggeplaatste bewindvoerders en topambtenaren zijn gegaan. Hiermee gaat het EZK-voorstel voorbij aan één van de kerndoelen van de Wet openbaarheid bestuur: de toegang tot beleidsvoorbereiding. Politieke besluiten en beleid van topambtenaren en bewindvoerders zijn vaak al publiek toegankelijk. Juist de voorbereidingen hierop vragen om openbaarheid. Neem bijvoorbeeld de controverse rondom de voorgestelde afschaffing van de dividendbelasting in 2018, waar de maatschappelijke belangstelling uitging naar de voorbereiding van het omstreden fiscale beleidsvoorstel. 

Met het voorstel om geen documenten over de beleidsvoorbereiding te verschaffen, wordt PAJ weggehouden van informatie over Shell en medewerkers van Kamerfracties, assistenten van bewindvoerders, ondersteunende politieke functies en reguliere ambtenaren.

Drie Shell-entiteiten en ‘one-size-fits-all’

Ten tweede stelt EZK voor om de definitie van Shell te beperken voor de zoektocht door ambtelijke archieven. Ze willen de ‘onder Shell begrepen ondernemingen, lobbyisten, samenwerkingsverbanden en overige kantoren limiteren tot drie ondernemingen’. In de Wob-verzoeken hebben we niet voor niets een lijst bijgevoegd van 1590 Shell-entiteiten. Dat hebben we nadrukkelijk gedaan om de zoektocht naar documenten te vergemakkelijken, maar vooral ook om te zorgen dat er geen informatie wordt gemist. Om hier drie ondernemingen uit te kiezen, die weliswaar bij elk bestuursorgaan mogen verschillen, doet geen recht aan de informatie die PAJ heeft opgevraagd. Het verlies aan informatie zou enorm zijn. 

Als laatste stelt EZK voor om informatieverschaffing te beperken ten aanzien van de zelfstandig bestuursorganen (zbo’s) en uitvoeringsorganisaties die onder gemeenten, provincies en ministeries vallen. We ‘mogen’ er twee uitkiezen voor elk bestuursorgaan. We hebben elk van de zeventien Wob-verzoeken voorzien van een lijst van dit soort organen – evenals platforms, projecten en publiek-private constructies – waarin Shell en de overheid deelnemen. Op ons dashboard is de volledige lijst beschikbaar. Deze lijsten zijn het resultaat van ons vooronderzoek naar informatie over waar het meeste contact tussen de overheid en Shell plaatsvindt. De omvang van deze lijsten zijn voor elk bestuursorgaan anders. Zo zal het ministerie van Economische Zaken veel meer zbo’s en uitvoeringsorganisaties onder zich hebben die in contact staan met Shell dan bijvoorbeeld het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het one size fits all-voorstel van EZK staat op gespannen voet met de specifieke dynamiek van de relaties tussen Shell en verschillende overheidsinstanties.

EZK kiest de juiste documenten op basis van omvang in plaats van inhoud

Over het geheel gezien doet het EZK een voorstel om de zoekopdracht te verkleinen door minder overheidsmedewerkers erin te betrekken, minder Shell-entiteiten en minder bestuursorganen. Een kwantitatieve aanpak om de procedure te versimpelen. Volgens het EZK, zo staat in het voorstel, wordt hiermee recht gedaan aan het doel van PAJ, ‘te weten het doen van research’. Dit is inderdaad ons doel: uitzoeken hoe de relatie tussen Shell en de overheid in elkaar steekt en wat de gevolgen zijn voor het Nederlands openbaar bestuur. Hiervoor hebben we echter wel de juiste documenten nodig, een keuze die door EZK nu wordt gemaakt op basis van omvang in plaats van inhoud. Bovendien bevindt EZK zich zo op ongewenst terrein: de verantwoordelijke ambtenaren van het ministerie zijn tenslotte niet degenen die bepalen wat nodig is voor ons journalistieke werk.

De helpende hand 

De belangrijkste reden die het ministerie van Economische Zaken en Klimaat aandraagt voor de voorgestelde inperkingen zijn de ‘2000+ onder Shell vallende zoektermen in de zin van ondernemingen, lobbyisten e.d.’ Hiermee doelt het ministerie op de omvang van de lijsten en de bijlagen die we hebben aangeleverd om ons verzoek te preciseren en zo het werk van de Wob-ambtenaren te vergemakkelijken en te versnellen.

Als je een Wob-verzoek opstelt is het van groot belang dat je verzoek zo precies en uitputtend mogelijk is opgesteld. De Wob-ambtenaar die het verzoek verwerkt, moet precies weten welke documenten je wil hebben. Anders loop je het risico dat je verzoek te beperkt wordt geïnterpreteerd.

Dit geldt in het bijzonder voor Royal Dutch Shell, een van ’s werelds grootste multinationals. Het bedrijf prijkt al decennia in de top-10 grootste bedrijven ter wereld en is qua omvang onvergelijkbaar met andere Nederlandse bedrijven. Onvermijdelijk is een Wob-verzoek over het gehele bedrijf ook van enige omvang. 

Zo weet de ambtenaar die ons verzoek moet uitvoeren waarschijnlijk wel dat we met Shell ook de NAM (50 procent eigendom van Shell) en de raffinaderij in Pernis bedoelen. Maar kent hij ook de honderden dochterbedrijven van Shell, zoals bijvoorbeeld Shell Mozambique? 

Om deze reden hebben we aan de hand van diverse databanken geprobeerd een totaaloverzicht te geven van de 1590 entiteiten waarvan Royal Dutch Shell eigenaar of mede-eigenaar is, of waar Shell belangen in heeft. Dit hebben we aangevuld met lijsten van lobbyclubs, adviesraden en belangenorganisaties. Door middel van deze bijlagen wilden we het werk van de bestuursorganen vergemakkelijken. Het bewerkelijkste deel van het verzoek, een totaaloverzicht van Shell opstellen, is al door ons gedaan. Bovendien verschilt het digitaal doorzoeken van bestanden op één of op duizend zoektermen amper in tijdsinvestering. 

Alleen de gemeenten Assen en Groningen vroegen tot nu toe om de bijlagen digitaal aangeleverd te krijgen. Dit vereenvoudigt het doorzoeken van bestanden enorm. De andere bestuursorganen hebben dit (nog) niet gedaan. Integendeel, in het voorstel van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat worden de bijlagen nu gebruikt om de omvang van het verzoek te problematiseren. Lees: als argument om de Wob-verzoeken enorm in te perken. Zeker, onze Wob-verzoeken zijn omvangrijk. Maar de bijlagen dienen juist als hulpmiddel, die snel toepasbaar zijn in digitale zoekopdrachten.

Ons voorstel: we willen overal over praten, maar wel binnen de regels van het bestuursrecht

De Wet openbaarheid bestuur en het bestuursrecht schrijven voor dat een overleg over de aanpak van een Wob-verzoek zorgvuldig en gemotiveerd dient te verlopen. Ook moet de aanpak ‘redelijk’ en ‘billijk’ zijn. Met 90 procent inperking, zonder enige indicatie van werklast of volumes aan documenten, voldoet het huidige voorstel van EZK aan geen van deze vereisten.  

Wij zijn zeer bereid om op basis van onderbouwde input te spreken over het inperken van de Wob-verzoeken. Daarom hebben we alle bestuursorganen op 14 juni schriftelijk opnieuw verzocht om gedetailleerde schattingen van de documenten te leveren op basis van document-registers, inventarislijsten of onderwerpen. Met die overzichten bij de hand, kunnen we bijvoorbeeld onderwerpen schrappen die niet van interesse zijn, of onderwerpen aanstippen waarvan we enkel de eindstukken willen verkrijgen. Op die manier kunnen we helpen de Wob correct af te handelen, zonder dat daarbij relevante informatie verborgen blijft.

Ook vragen we de bestuursorganen ons te voorzien van schattingen van de hoeveelheid aan documenten en de ambtelijke werklast voor vergaring. Op basis daarvan kunnen we in gesprek over het opdelen van het Wob-verzoek in hanteerbare gedeeltes, binnen een haalbaar tijdsbestek. Alleen met zorgvuldigheid en een duidelijke motivering kunnen we tot verdere voorstellen en keuzes komen.

De bestuursorganen verschillen van mening over de koers en de vraag wie precies de regie heeft

Een aantal overheidsorganen lijkt hier al gehoor aan te geven. Eén daarvan is gemeente Assen, het bestuursorgaan dat onafhankelijk van het EZK handelt. De gemeente Assen heeft toegezegd op korte termijn met een beschrijving van hun archieven te komen en daarna contact op te nemen om een afspraak te maken over de knelpunten van het Wob-verzoek. Hetzelfde geldt voor Groningen, ook al maakt die gemeente deel uit van de vijftien bestuursorganen die coördineren met EZK. De provincie Groningen, die net als Assen een eigen koers vaart in dit Wob-proces, heeft aangegeven in overleg te willen als zij klaar zijn met inventariseren. 

Spreekt EZK wel voor iedereen? 

Er zijn inmiddels vraagtekens ontstaan over de rechtmatigheid van EZK als woordvoerder van de andere vijftien bestuursorganen. Wij hebben vernomen dat het aan ons gestuurde voorstel in eerste instantie een conceptversie was. Wijzigingsvoorstellen van enkele bestuursorganen zijn niet meegenomen. EZK lijkt de conceptversie als eindversie te hebben verzonden. 

Daarom stuurden we op 18 juni opnieuw een brief naar EZK. Ditmaal met het dringende verzoek om een kopie van de machtigingen van allen die door EZK vertegenwoordigd worden, en namens wie EZK het voorstel heeft ingebracht. We hebben ook alle bestuursorganen afzonderlijk een brief gestuurd met het verzoek om een kopie van hun machtiging aan EZK. We willen graag helder hebben of deze bestuursorganen EZK daadwerkelijk zien als hun vertegenwoordiger en wat hiervan de eventuele voorwaarden en beperkingen zijn. Bovendien vragen we ons af of de personen die deze machtiging hebben ondertekend, bevoegd zijn om op te treden in deze procedure. 

Van de vijftien bestuursorganen hebben sommige al stappen ondernomen die afwijken van het EZK-voorstel. Zo werkt de gemeente Groningen toch aan een lijst van onderwerpen en documentregistraties en komt overleg naderbij. Van de gemeente Amsterdam weten we dat het verzoek intern al is doorgestuurd naar de verantwoordelijke organen. Enkele andere bestuursorganen hebben gezegd op korte termijn contact met ons op te nemen voor een bilateraal overleg. 

Kortom, de zeventien bestuursorganen, die een Wob-verzoek hebben ontvangen, verschillen van mening over de te volgen koers en de vraag wie nu precies de regie heeft. Waar enkele werken aan inventarislijsten en andere overleg zoeken, suggereert EZK namens vijftien bestuursorganen pas aan de slag te gaan nadat het Wob-verzoek met 90 procent is gereduceerd. Zoals op ons dashboard te zien is, liggen de verzoeken inmiddels al één week langer dan de wettelijke termijn toestaat. We gaan ervan uit dat alle bestuursorganen zich zullen inzetten voor het recht op openbaarheid.