‘De hoeveelheid en omvang van de Wob-verzoeken gaan de perken te buiten.’

‘Omvangrijke Wob-verzoeken zijn een probleem.’

‘Er spelen een aantal zeer omvangrijke verzoeken (Urgenda, Stikstof, Shell) waarvoor tienduizenden documenten onderzocht moeten worden. Ze leggen de Rijksoverheid plat en de inhuur van extra mankracht is (bijna) onbetaalbaar.’

Rijksambtenaren winden er in hun vergaderingen geen doekjes om: Op de ministeries zitten ze in hun maag met de soms grote bergen documenten die ze beschikbaar moeten stellen aan burgers, maatschappelijke organisaties of journalisten die een beroep doen op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). 

Het ongemak komt duidelijk naar voren in de overheidsdocumenten die Follow the Money in handen kreeg na, jawel, een Wob-verzoek.

De staat mag een ‘omvangrijk’ informatieverzoek niet afwijzen enkel en alleen vanwege de hoeveelheid werk die ermee gemoeid is. Cornelis van der Sluis, advocaat en Wob-expert: ‘Vaste lijn in de rechtspraak is dat de werklast op zichzelf geen reden vormt voor het niet verstrekken van informatie.’

Dat werkdruk geen excuus is, beseffen de betrokken ambtenaren maar al te goed. Daarom proberen ze het over een andere boeg te gooien. Uit de opgevraagde interne documenten blijkt dat de overheid besluit op zoek te gaan naar de ‘grenzen van de Wob’, want die wet ‘biedt onbenutte mogelijkheden om de Wob-belasting te beperken’. 

Omvangrijke verzoeken

Ambtenaren hebben het in vergaderingen dan wel over ‘omvangrijke Wob-verzoeken’ – maar er staat nergens in de wet wat geldt als ‘omvangrijk’. In de verkregen documenten van hun vaste Wob-overleg, waarin ambtenaren en juristen bespreken hoe om te gaan met binnengekomen verzoeken, worden steevast dezelfde voorbeelden genoemd: Urgenda, Stikstof en de Shell Papers. 

In elk van deze drie Wob-verzoeken draait het om vele duizenden documenten. Het zijn dan ook grote, maatschappelijke onderwerpen waarover Nederland al jaren onder vuur ligt. Voor burgers – en zeker ook voor de journalistiek – is een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur dan de enige manier om erachter te komen hoe de besluitvorming tot stand is gekomen. Bij grote onderwerpen is een verzoek dan ook snel omvangrijk.

Inderdaad, dit zorgt voor een significante werklast voor ambtenaren. Dat de overheid hierdoor ‘platligt’, zoals de ambtenaren schetsen, is onwaarschijnlijk. 

‘De wet biedt onbenutte mogelijkheden om de Wob-belasting te beperken’

Voor het Wob-verzoek naar het stikstofbeleid zijn, volgens een memo van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, vier mensen aan het werk met 20.000 documenten. Ter vergelijking: EZK heeft ruim 9.000 fte aan personeel in dienst. 

Het ministerie kan geen cijfers produceren over de vermeende groeiende hoeveelheid informatieverzoeken en hun omvang. ‘[Dit kan] nu niet aan de hand van objectieve gegevens worden gestaafd,’ staat in de notitie ‘Mogelijkheden afbakening Wob-verzoeken’ uit april 2020.

De grenzen van de wet

De documenten maken overigens duidelijk dat de ambtenaren niet van plan zijn voortaan ieder omvangrijk Wob-verzoek linea recta naar de prullenbak te verwijzen. Ze erkennen dat er ‘natuurlijk altijd oog [moet] zijn voor het uitgangspunt van de Wob, te weten een transparante overheid.’ 

Desondanks vinden ze manieren om dit soort verzoeken af te wijzen of kleiner te maken voordat ze er überhaupt aan beginnen. In ambtenarentaal heet dat ‘het verzoek inperken’. Zo is het binnen de wet volgens hen mogelijk ‘om informatie in samenvattende vorm te verstrekken of door zelf […] redelijke keuzes te maken in de selectie van documenten’. Ook zou het in ‘bepaalde gevallen aanvaardbaar zijn’ dat een bestuursorgaan ‘zelf enige ruimte [neemt] om bijvoorbeeld te beoordelen welke informatie niet relevant is’. 

Met andere woorden: de ambtenaren vatten informatie zelf samen en kiezen wat ze wel of niet willen openbaren.

Helemaal zeker zijn ze niet van hun zaak. In documenten benoemen de ambtenaren ook beren op de weg, zoals de onzekerheid of ‘de rechter deze werkwijze zal honoreren’. Ook betwijfelen ze of de pers genoegen zal nemen met hun aanpak van een Wob-verzoek: ‘Journalisten [zullen] – gezien het belang van vrije nieuwsgaring – zeker niet in alle gevallen waarderen dat bestuursorganen hun verzoek voor ze interpreteren en bepalen wat wel en niet wordt meegenomen bij de afhandeling.’ 

Ook denken de ambtenaren dat de wet hen de mogelijkheid biedt om ‘enkele bepalende documenten in een Wob-verzoek actief [sic] openbaar [te] maken’. Bij actieve openbaring publiceert de overheid bepaalde documenten uit zichzelf – niet pas in reactie op een Wob-verzoek. 

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport koos deze aanpak door eigenhandig te bepalen wanneer het welke documenten over de coronabestrijding naar buiten brengt. Eerder al schreef Follow the Money dat Wob-verzoekers, veelal journalisten, hierdoor buitenspel komen te staan. 

De Raad van State maande de minister, Hugo de Jonge, in oktober vaart te maken met de afhandeling van de Wob-verzoeken naar het coronabeleid. Maar tot teleurstelling van de betrokken journalisten liet de Raad in het midden of de manier waarop het ministerie omgaat met Wob-verzoeken wel of niet geoorloofd is.

In de onlangs aangenomen opvolger van de Wob, de Woo (Wet open overheid), neemt actieve openbaring een belangrijke plek in. Alleen niet op de manier als besproken in de opgevraagde documenten, zegt Annemarie Drahmann, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. Ze bestudeerde één daarvan – de memo ‘Omgang met omvangrijke Wob-verzoeken’ van het ministerie van Binnenlandse Zaken – op verzoek van het Platform Authentieke Journalistiek en Follow the Money. 

‘Een van de doelstellingen van de Wet open overheid is een cultuuromslag die het belang van openbaarheid centraal zet – in de toelichting op de wet staat letterlijk dat democratie geen geheimhouding verdraagt. Dat is een nogal schril contrast met de toon in de documenten van ‘grote Wob-verzoeken zijn wel erg veel gedoe’.

Rookgordijn

Actieve openbaring als middel om de werklast te verlagen. Dat klinkt praktisch en onschuldig maar heeft een risico dat de ambtenaren niet benoemen: het kan dienen als rookgordijn. Dan krijgt de burger alleen de documenten die de overheid vrij wil geven en weet daardoor niet wat er mogelijk wordt achtergehouden. Overheden houden daarmee de regie over informatie die wettelijk gezien openbaar hoort te zijn.

Actieve openbaring kan ook dienen om de pijn te verzachten van een afgewezen Wob-verzoek, zo blijkt uit documenten die we opvroegen om duidelijkheid te verkrijgen over de afwijzing van ons verzoek naar de Shell Papers. 

Enkele weken na indiening in april 2019 tekent zich tijdens een intern beraad consensus af om het verzoek af te wijzen. Maar er zijn zorgen over de beeldvorming: ‘Het beeld moet niet zijn dat de overheid dwarsligt bij een maatschappelijk belangrijk thema als transparantie over de macht van de grote internationale ondernemingen.’

‘Het beeld moet niet zijn dat de overheid dwarsligt bij transparantie over de macht van de grote ondernemingen’

‘Het beste,’ luidt daarom de conclusie, ‘is een tweesporenaanpak: deels gehoor geven aan het verzoek en voor het overige principieel afwijzen. Denkbaar daarbij is dat we zelf de regie nemen en aankondigen dat we eigener beweging een aantal dossiers openbaar maken of bijvoorbeeld een overzicht van contacten met Shell of iets dergelijks. Dat is dan te zien als een vorm van actieve openbaarmaking’. 

Een rookgordijn dus. Geen transparantie uit eigen overwegingen. Er kwam bovendien niets van terecht: geen van de aangeschreven bestuursorganen heeft uit zichzelf documenten over de banden met Shell gepubliceerd. 

Amsterdam kwam nog het verst. In oktober 2019 schreef de juridische afdeling van de gemeente aan wethouder Ruimtelijke Ontwikkeling en Duurzaamheid, Marieke van Doorninck (GroenLinks), 465 documenten te hebben gevonden die in aanmerking komen voor actieve openbaring. ‘Verwacht wordt medio februari [2020] de eerste informatie te kunnen publiceren,’ aldus de afdeling.

Inmiddels is het ruim anderhalf jaar later en heeft Amsterdam nog geen enkel document vrijgegeven. 

De Shell Papers als testcase

Het tweede spoor – ‘principieel afwijzen’ – is wel gevolgd: in december 2019 wees een deel van de bestuursorganen het Wob-verzoek naar de Shell Papers af omdat de beleidsterreinen (‘de bestuurlijke aangelegenheden’) te vaag zouden zijn geformuleerd. Uniek: nooit eerder is een Wob op deze grond afgewezen. 

Nu blijkt dat het spoor van de principiële afwijzing een inspiratiebron is geweest in de zoektocht naar ‘de grenzen van de Wob’. In een memo uit mei 2020 adviseert het ministerie van Economische Zaken en Klimaat om bij toekomstige omvangrijke Wob-verzoeken dezelfde ‘lijn’ te hanteren als bij de Wob naar de Shell Papers.

Dit advies wordt een maand later overgenomen door het Interdepartementaal Hoofdenoverleg Juridische Zaken (IHJZ) van juridisch leidinggevenden op de verschillende ministeries. Vanaf dat moment kunnen alle ministeries Wob-verzoeken afwijzen waarvoor meer dan 2000 documenten verzameld moeten worden, waarbij het beleidsterrein niet voldoende is afgebakend, of waarbij de verzoeker niet meewerkt aan het kleiner maken van het verzoek, bijvoorbeeld door de vraagstelling preciezer te formuleren.

Deze drie punten vormen de kern van wat het Interdepartementaal Hoofdenoverleg ‘een principiële benadering’ noemt. ‘Principieel’ betekent in dit geval dat de rijksambtenaren een uitspraak van de rechter willen uitlokken, waarop latere afwijzingen kunnen worden gebaseerd.

De Wob-juristen van de overheid erkennen dat nog maar moet blijken of de nieuwe benadering succesvol is: ‘[De principiële] lijn is gehanteerd bij het verzoek naar de “Shell papers”, maar kan niet zonder meer als algemene lijn worden toegepast bij andere omvangrijke verzoeken. [...] Het verdere verloop van het verzoek naar de “Shell papers” zal te zijner tijd wellicht meer helderheid bieden over de mogelijkheid om een verzoek wegens onbepaaldheid buiten behandeling te laten.’

‘Je hebt als burger gewoon recht op die informatie, in de wet staat niets over omvang van een verzoek’

De eerste test beloofde weinig goeds. De provincie Zuid-Holland werd in februari door haar eigen bezwaaradviescommissie op de vingers getikt. Het afwijzen van het Shell Papers-verzoek was volgens de commissie onterecht, een groot deel van de genoemde ‘bestuurlijke aangelegenheden’ was namelijk wel degelijk voldoende afgebakend. 

De commissie bracht nog een ander belangrijk punt naar voren: de provincie Zuid-Holland is ‘onvoldoende behulpzaam’ geweest bij het afbakenen van de beleidsterreinen in het Wob-verzoek, hoewel ze daartoe wettelijk is verplicht. Afwijzen zonder de verzoeker actief hulp te bieden, mag niet. De zaak belandt binnenkort voor de rechter.

Ontbrekende cultuur

Het is de rode draad in de omgang van de overheid met Wob-verzoeken: het probleem ligt altijd bij de ander. Bij journalisten bijvoorbeeld. ‘Alsof die misbruik maken van de wet,’’, zegt Annemarie Drahmann. ‘Ze zoeken naar oplossingen in de verkeerde hoek. De verzoeker is niet het probleem.’

Naar de eigen tekortkomingen wordt nauwelijks gekeken, terwijl daar de oorzaak van de problemen ligt. Drahmann: ‘In de huidige situatie ontbreekt zowel de cultuur van openbaarheid bij ambtenaren als de juiste ict-systemen, daarom krijg je dit soort memo’s.’

Volgens haar is de nieuwe ‘principiële benadering’ van Wob-verzoeken geen oplossing, maar juist een nieuw probleem: ‘Dat je als verzoeker een beetje mee moet werken snap ik,’ zegt ze. ‘Bijvoorbeeld door de beslistermijn wat op te rekken als een verzoek heel groot is. Maar ik vind ook: je hebt als burger gewoon recht op die informatie en er staat nergens in de wet dat een verzoek maar een bepaalde omvang mag hebben. Als ze dat willen dat moet dat worden voorgelegd aan de Tweede Kamer.’