Shell Papers update: bestuursorganen willen Wob-verzoek inperken, maar komen niet met plan van aanpak

Er wordt beleefd koffie voor ons ingeschonken, waarna de zes ambtenaren binnendruppelen in de vierkante Heijnzaal van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Dan een terugtrekking; de heren voeren toch nog even kort gezamenlijk overleg op de gang.

We — dat wil zeggen, journalisten Bas van Beek en Alexander Beunder van Platform Authentieke Journalistiek en juridisch adviseur en Wob-expert Roger Vleugels — blijven met zijn drieën achter. Ook tijdens Wob-procedures, gericht op het blootleggen van interne communicatie binnen de overheid, vindt er natuurlijk af en toe intern overleg plaats.

Uiteindelijk begint het overleg gewoon op tijd: dinsdag 4 juni, om half tien ‘s ochtends. Met negen man passen we precies op de negen stoelen van de wat krappe, maar elegante vergaderzaal. Een statig kijkend portret van Koning Willem-Alexander houdt de wacht.

Op de agenda van het overleg: het Shell Papers Wob-verzoek. Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vroegen we 12 april jongstleden om alle overheidsdocumenten naar, van of over Shell sinds 2005. Onder het verzoek vallen e-mails, papieren documenten en zelfs WhatsAppjes. Hoofddoel: het onderzoeken van de banden tussen Shell en de Nederlandse overheid. Banden die vanzelfsprekend bestaan, vanwege de omvang en historie van het van oudsher Brits-Nederlandse bedrijf, maar die ook de nodige controverses opleverden.

Het is tijd voor grotere transparantie over die relatie, inclusief de gevoelige dossiers, vinden wij. Daarin staan we overigens niet alleen: een ‘Raad van Aanbeveling’ van twintig hoogleraren en onderzoekers steunt het Wob-verzoek.

‘Het’ Shell Papers Wob-verzoek bestaat in feite uit zeventien losse verzoeken aan een gelijktallig aantal bestuursorganen die nauwe banden met Shell onderhouden. Het Ministerie van Economische Zaken, waar veel voor Shell relevante wetgeving en beleid ontstaat, behoeft geen uitleg. Maar ook gemeente Assen, waar het hoofdkantoor van de NAM — de gasexploitant van Groningen in handen van Shell en het Amerikaanse ExxonMobil — zich bevindt, ontving een ‘Wobje’.

In elk van de zeventien verzoeken werd het betreffende bestuursorgaan ook uitgenodigd tot overleg. Dat leek ons op zijn plaats, gezien een bestuursorgaan wettelijk slechts acht weken de tijd heeft om een Wob-verzoek in te willigen. Dat is wat krap, beseften we. Daarom verzochten we de bestuursorgsnen om afspraken met ons te maken over mogelijk uitstel en de verdere afhandeling ervan. Dat is bij grote Wob-verzoeken als deze gebruikelijk.

Maar dat gesprek wilden we dan wél op korte termijn inplannen. Binnen twee weken, stelden we in het Wob-verzoek voor. Bovendien wilden we voorafgaand aan het gesprek duidelijke agendapunten en knelpunten op papier zetten, zodat het gesprek spoedig verloopt en tot concrete afspraken zou leiden.

Dat bleek allemaal wat ijdele hoop. Hoewel wij en onze juridisch adviseur Roger Vleugels in de eerste weken na indiening van het verzoek paraat stonden om de trein naar Den Haag of elders in te stappen voor overleg, ontvingen we die eerste weken slechts de standaard ontvangsbevestigingen. Dit terwijl we via via wél vernamen dat onze verzoeken enige reuring veroorzaakten binnen de bestuursorganen. Hoewel het Shell Papers-project intern dus zeker was opgemerkt, deden de bestuursorganen er extern wekenlang het zwijgen toe. Geen enkel bestuursorgaan kwam met een concreet voorstel voor overleg.

Opmerkelijk, schreven we, want zonder afspraken met ons over verder uitstel zouden de bestuursorganen wettelijk gezien binnen acht weken de Wob-verzoeken moeten inwilligen. Enige interesse in overleg over uitstel zou hen toch niet vreemd moeten zijn?

Één telefoontje

Na zes weken, op 21 mei, ging dan eindelijk de telefoon binnen: het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) wilde wel in gesprek. Als datum werd 4 juni geprikt, in de ochtend. Waar het gesprek over zou moeten gaan, zou ons nog per mail worden toegelicht: ‘De aard van het verzoek’, en ‘afbakening’ werden in de mail een paar dagen later vermeld als agendapunten. Een nogal beknopte toelichting, die ons niet toestond om veel concreets voor te bereiden.

En hoe dan ook: voor we het over afbakening of inperking kunnen hebben, hebben we concrete informatie nodig. Bijvoorbeeld indexlijsten, een soort inhoudsopgaves van de types documenten die aanwezig zijn bij de overheid. Wij vragen veel in ons ruim 1250 pagina’s tellend Wob-verzoek, maar we kunnen natuurlijk niet precies weten wat er bij de overheid ligt.

Niet alleen is de levering van die indexlijsten gebruikelijk: de overheid is zelfs verplicht om op dit soort manieren Wob-verzoekers te helpen in het afbakenen van verzoeken. Artikel 3.4 van de Wob: ‘Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.’

Terwijl we ons afvroegen of er nu iets is gaan rollen binnen de bestuursorganen en of we mogelijk vergelijkbare telefoontjes zouden ontvangen van de overige 16 bestuursorganen, ontvingen we de vrijdagochtend voor het overleg een verrassing in onze mailbox. EZK mailt ons dat het ministerie bij het aankomende gesprek gemachtigd is om alle andere ministeries te vertegenwoordigen. Ook zullen er naar verwachting vertegenwoordigers aansluiten van de andere aangeschreven provincies en gemeentes. Welke dit zijn, laat het ministerie nog in het midden.

In de korte wandeling van Den Haag Centraal naar het ministerie van EZK wisselen we dinsdagochtend met zijn drieën nog even van gedachten over wat er mogelijk intern allemaal wordt overlegd. Dat de overheid kiest voor enige centrale regie, ligt bij zo’n omvangrijk Wob-verzoek voor de hand. Dat EZK — een voor Shell belangrijk bestuursorgaan — daarbij de kar trekt, wekt ook weinig verbazing. Het is volgens hoogleraar en lid van de Raad van Aanbeveling Pier Vellinga immers het ministerie met de nauwste banden met Shell.

Maar waarom vindt dat overleg pas nu plaats, een week voor het verlopen van de wettelijke deadline van acht weken? Herinneringen uit eerdere Wob-procedures, waarbij de overheid meermaals de procedure leek te rekken met uitstel op uitstel, komen naar boven. Gaan we daar nu ook in belanden?

Het gesprek

Een ‘hele grote periode’, een ‘brede reikwijdte’ qua overheidsorganen en aan Shell’s zijde een ‘hele reeks’ verwanten en dochterbedrijven. Er valt wel erg veel onder ons Wob-verzoek, zegt de juridisch vertegenwoordiger van het ministerie van EZK — tijdens het gehele gesprek de enige spreker namens de ministeries, die hij allen vertegenwoordigt. Een ambtenaar van Rotterdam spreekt namens alle gewobte provincies en gemeentes, met uitzondering van de gemeente Assen. Provincie Groningen is aanwezig als waarnemer. 

De vraag tot inperking is simpelweg nog geen ‘behandelbaar verzoek’

Hoewel ‘openbaarheid ook voor ons een groot goed is’, vraagt de EZK-jurist zich af of het verzoek, zoals het nu geformuleerd is, ‘wel een behandelbaar verzoek is’. Er moet immers ook evenredigheid zijn ‘tussen verzoeken en de omvang en belasting van organisaties’, zo merkt hij op. Met andere woorden: zouden we om iets minder kunnen vragen?

Voor het feit dat het enige tijd duurde voordat de overheid op het verzoek reageerde, wordt een uitleg geboden. Er is vanwege de aard van het verzoek met ‘bijzondere aandacht’ naar gekeken en ook intern over overlegd; ‘dat kost wat meer tijd.’

Tot dusver geen verrassende punten. Wat ons wel verbaast, zijn de kritische vragen vanuit EZK over de wat onorthodoxe opzet van het Shell Papers Wob-verzoek, waarbij FTM-lezers via het Wob-dashboard en artikelen als deze voortdurend over de voortgang van het verzoek worden geïnformeerd. Volgens de EZK-jurist zou een van de doelen van het verzoek zijn om aan te tonen hoe de overheid omgaat met Wob-procedures. Maar, zo wil hij weten: is daar niet al meer over bekend via andere wegen? En is een Wob-verzoek daar wel voor bedoeld?

Ook zou het Wob-verzoek gericht zijn op het leveren van informatie aan derden, in plaats van de verzoeker zelf — zoals inderdaad via de website van FTM moet gaan gebeuren. Het is om deze redenen volgens EZK de vraag of het wel een behandelbaar verzoek is volgens de Wet openbaarheid van bestuur ‘zoals de wetgever die bedoeld heeft’.

In het gesprek dat volgt, kaatsten we de verschillende ballen terug: wat betreft de mogelijke inperking benadrukten we dat we toch echt meer informatie nodig hebben, zoals indexlijsten, voordat eventuele afbakening überhaupt op de agenda kan staan. De vraag tot inperking is kortom, in de woorden van het ministerie, simpelweg nog geen ‘behandelbaar verzoek’. Over de kritische vragen over de doelstellingen kunnen we kort zijn: het tonen van de omgang van de overheid met dit Wob-verzoek is een middel om de procedure succesvol te laten verlopen — zoals ook op de ‘veelgestelde vragen’-pagina van het Shell Papers-dossier te lezen valt. Het is een zijpad, niet het hoofddoel.

Bovendien grenzen de vragen vanuit EZK over de doelstellingen aan het bespreken van het ‘belang’ van de Wob-verzoeker, zo benoemt onze juridisch adviseur Vleugels. Dat behoeft geen toelichting, want ook de jurist van EZK weet dat de belangen van de indiener van een Wob-verzoek wettelijk gezien geen rol spelen bij Wob-procedures. Artikel 3.3 van de Wob: ‘De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.’

Ook over de centralisering van het overleg door EZK hebben we het een en ander op te merken. Ten eerste werd ons wel erg laat medegedeeld dat het gesprek niet alleen met EZK, maar álle bestuursorganen zou zijn. Ten tweede is een uniform ‘one size fits all’-afsprakenpakket mogelijk lastig te bereiken: het gaat hier immers om 17 bestuursorganen die allen, zo weet Vleugels, hun eigen interne cultuur hebben qua afhandeling van Wob-verzoeken. Tot slot hanteert ieder bestuursorgaan zijn eigen archiefsysteem.

Onze kritieken en suggesties voor een verdere afhandeling van het verzoek worden met aandacht aangehoord door de jurist van EZK. De vijf overige ambtenaren volgen het gehele gesprek in stilte, maken aantekeningen of bekijken het Shell Papers-dashboard van FTM op hun smartphone.

Het resultaat: er komt een verslag van dit gesprek onze kant op, met als bijlage een voorstel voor een plan van aanpak, zo verzekert de EZK-jurist ons. Wanneer dat zal gebeuren, wordt niet gezegd.

Wij benadrukken dat maandag 10 juni de wettelijke deadline voor ons verzoek is en dat we al enorm water bij de wijn hebben gedaan door afstand te nemen van deze levertermijnen. We willen op de vervaldatum in ieder geval van elk bestuursorgaan vernemen dat zij met het verzoek bezig zijn. Bestuursorganen die hieraan voldoen, krijgen van ons nog eens 28 dagen extra om te inventariseren over welke documenten het nu gaat, om vervolgens binnen die termijn — dus voor maandag 8 juli — afspraken te maken over wanneer deze documenten aangeleverd kunnen worden.

Zolang wij daadwerkelijk vooruitgang zien gaan wij niet ‘juridiseren’, verzekeren we de EZK-jurist. Jargon voor: dan zullen wij geen juridische middelen inzetten om reacties op onze verzoeken via de rechter af te dwingen.

Een dag na ons gesprek betoogt minister Wobke Hoekstra (Financiën) op de landelijke CFO day in Oosterbeek dat hypertransparantie voor bedrijven de norm zal worden. ‘Het is een nieuwe werkelijkheid waar u als bedrijfsleven mee hebt te dealen en die we volgens mij ook moeten toejuichen. De ondernemer van vandaag dient na te denken over wat hij of zij voor het land, voor Nederland, kan betekenen.’

De komende maand zal moeten blijken welke van de door ons aangeschreven bestuursorganen de woorden van de minister ter harte nemen.