Wanneer Wob-expert Roger Vleugels journalisten wil benadrukken hoe precies zij moeten zijn in het formuleren van Wob-verzoeken, refereert hij altijd aan de denkfout die enkele Bulgaarse historici ooit maakten. Ze vroegen de Bulgaarse overheid in een Wob-verzoek om de precieze locaties van Russische tanks in Bulgarije tijdens de Koude Oorlog; toen de historici eenmaal de kaart ontvingen met daarop de gemarkeerde locaties, concludeerden ze dat Defensie informatie achterhield. Volgens het vooronderzoek zouden er namelijk veel meer tanks moeten zijn.

Tijdens de bezwaarzitting moesten de aanwezige kolonels en generaals de verzoekers grinnikend gelijk geven. Er waren inderdaad meer locaties, maar daar stonden triplex dummy’s van tanks om de NAVO te foppen. De verzoekers hadden gevraagd om de locaties van ‘tanks’; ze hadden moeten vragen om tanks ‘en alle dingen die daarop lijken’.

In Nederland is het bij Wob-verzoeken niet anders. Wie vraagt naar kippen, zal niks krijgen over hanen. Hoewel een Wob-verzoek officieel geen vaste vorm heeft en de rijksoverheid slechts adviseert om in het verzoek ‘zo precies mogelijk’ aan te geven welke informatie er wordt opgevraagd, is de juiste formulering van het Wob-verzoek van groot belang. Het gaat immers om een juridische procedure, waarin elk woord door een juridisch medewerker van het betreffende overheidsorgaan gewikt en gewogen wordt. Bij Wob-verzoeken die betrekking hebben op politiek gevoelige dossiers (zoals de Shell Papers), zal de ambtenaar alles kunnen aangrijpen om het verzoek zo nauw mogelijk te interpreteren. Elke verkeerde formulering kan de Wob-verzoeker honderden documenten kosten. 

Wobben vereist dus vooral precisie. Wil je informatie over zowel kippen als hanen, maar wil je informatie over andere vogels niet uitsluiten? Dan kan je beter vragen naar ‘alle documenten over gevederde dieren, waaronder: kippen en hanen’. Dit is beslist geen garantie dat je alle documenten daadwerkelijk zal krijgen, maar op deze manier heb je wel een goede juridische basis om een beperkte zoekslag later in een bezwaarprocedure of bij de rechter aan te vechten.

Vandaar dat het schrijven van de zeventien Wob-verzoeken voor de ‘Shell Papers’ die op 12 april werden verstuurd meerdere maanden vooronderzoek in beslag nam. Voor een juiste formulering van een Wob-verzoek moeten immers twee vragen beantwoord zijn: wat wil je weten, en waar ligt die informatie?

Wat willen we precies weten? In het kort: Hoe vaak, in welke vorm en om welke redenen er contact is geweest tussen Shell en de Nederlandse overheid, en welke gevolgen dit heeft gehad op bijvoorbeeld ons economisch, fiscaal, milieu, defensie, en onderwijsbeleid, sinds 2005. En waar ligt die informatie? In het kort: bij de overheid.

Die antwoorden zijn voor een succesvol Wob-verzoek echter te kort. Shell bestaat uit meer dan 1.500 dochterbedrijven, die allemaal correct benoemd moeten worden. Van ‘de overheid’ moeten de relevante bestuursorganen — gemeenten, provincies, ministeries en afdelingen van ministeries — benaderd worden. En de onderwerpen waarover we informatie vragen, dienen volledig en correct geformuleerd te worden. In dit artikel leggen we uit hoe we dat hebben gedaan.

Opsommen totdat je erbij neervalt

Dat we met Shell waarschijnlijk ook de NAM (50 procent eigendom van Shell) en Gasterra (25 procent van Shell) bedoelen, snapt de betrokken ambtenaar waarschijnlijk nog wel. Maar is dat ook het geval voor de lobbycoalities waarin het bedrijf actief is? En voor alle dochterbedrijven die het moederbedrijf wereldwijd kent?

In alle landen waar Shell actief is, richt het doorgaans een dochteronderneming op voor de zakelijke activiteiten in dat land. Bovendien zijn er dochterbedrijven die bepaalde zakelijke activiteiten voor de gehele onderneming beheren. Zo is het merkenrecht van Shell over de rood-gele schelp, volgens onderzoeksbureau Somo om fiscale redenen, in handen van het Zwitsers dochterbedrijf ‘Shell Brands International AG’.

Om een te nauwe interpretatie en zoekslag te voorkomen, is het van belang een zo volledig mogelijke definitie te definiëren van het bedrijf in kwestie. In het Wob-verzoek vragen we daarom om ‘alle bedrijven waarvan Royal Dutch Shell eigenaar of mede-eigenaar is, of waar Shell belangen in heeft’ en verwijzen we naar bijlage 5.1: een opsomming van de meer dan 1.500 dochterbedrijven die we via bedrijfsdatabanken konden vinden.

Maar daarmee zijn we er nog niet. Shell kent naast dochterbedrijven ook interne netwerken. Denk aan het ‘Shell Women Network’, of het ‘Young Shell Netwerk’, die zich richten op respectievelijk vrouwelijke en jonge medewerkers. Indien die er is, vragen we daarom ook om correspondentie tussen deze netwerken en de overheid.

Daarnaast neemt Shell deel aan lobbyclubs en adviesraden met wie de overheid in contact staat, zoals de Dutch Trade and Investment Board (DTIB), een overlegorgaan van zestig grote bedrijven, dertig belangenorganisaties en vijf ministeries waarover FTM vorig jaar publiceerde. Ook steunt Shell maatschappelijke activiteiten, zoals onderwijsprojecten over energie en duurzaamheid, en is er mogelijk correspondentie in overheidskringen over organisaties die juist kritisch zijn over Shell, zoals de ‘Groninger Bodem Beweging’ of ‘Fossielvrij Onderwijs’. Tot slot refereren ambtenaren en beleggers geregeld aan Shell en Exxonmobil als de ‘olies’. Daarom moeten we de ambtenaren ook vragen om in hun zoekslag rekening te houden met het gebruik van hun eigen jargon. 

Om er zeker van te zijn dat de juridisch medewerkers van de overheid ons Wob-verzoek niet te nauw interpreteren, wordt het allemaal opgesomd in een pagina aan bulletpoints, te vinden na de zin ‘Onder Shell worden in dit verzoek verstaan’:

In bijna iedere opsomming van ons Wob-verzoek staat het magische toverwoord: ‘waaronder’. Zelfs na ons vooronderzoek zijn onze bijlagen immers mogelijk onvolledig en hebben we entiteiten en organisaties over het hoofd gezien. Door het woord ‘waaronder’ te gebruiken, beperken we ons verzoek niet onnodig tot de voorbeelden die we zelf opsommen.

Waar liggen de documenten? 

Nadat het onderwerp is gedefinieerd, is de volgende stap om uit te zoeken onder welke bestuursorganen deze informatie zich bevindt. De vraag is dus welke bestuursorganen zich de afgelopen veertien jaar bezig hebben gehouden met Shell en haar projecten.

Dit vraagt enige kennis van de verschillende bestuurslagen in Nederland, hun takenpakket en hun onderlinge relaties. Ook bij kleinere Wob-verzoeken is dit van strategisch belang. Informatie kan zich immers bij meerdere lagen van een bestuursorgaan bevinden, en sommige afdelingen zullen eerder geneigd zijn om informatie te delen dan andere.

Door juist ‘hoog’ of ‘laag’ te wobben, kun je kans op informatie vergroten. Stel dat je bijvoorbeeld documenten wilt over integriteitskwesties bij de politie, dan is het waarschijnlijk strategischer om deze in te dienen bij de inspectiedienst van de politie, dan bij de hoofdcommissaris.

Maar informatie kan zich ook bevinden op meerdere ministeries. Veel documenten over de uitbreiding van Schiphol zullen zowel bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) als het ministerie van Infrastructuur en Waterschappen liggen. EZK zal sneller informatie weigeren, om de belangen van het bedrijfsleven te beschermen. 

Deze strategische overwegingen spelen bij de Shell Wob-verzoeken minder. We proberen immers een totaaloverzicht te geven van de samenwerkingsverbanden tussen de Nederlandse overheid en Shell. Dan is het belangrijker om alle relevante bestuursorganen zo gedetailleerd mogelijk aan te schrijven, in plaats van specifieke organen om strategische redenen te selecteren. 

Uiteindelijk kozen we zeventien bestuursorganen uit, die allemaal op enigerlei wijze met Shell te maken hebben (zie het Wob-dashboard; daar leggen we per orgaan kort uit hoe). 

Maar dan zijn we er nog niet. We zijn namelijk niet alleen geïnteresseerd in de stukken die in het bezit zijn van de hoofdverantwoordelijke van het orgaan (zoals de minister), maar ook in de documenten die zich op de vele onderafdelingen bevinden. Dit lossen we op door te vragen naar‘alle documenten, bij of onder u’. Om net als bij de uitvoerige definitie van Shell zo volledig mogelijk te zijn, benoemen we in het Wob-verzoek welke afdelingen we in gedachten hebben. De juridische medewerker van het ministerie van Buitenlandse Zaken gaat er bijvoorbeeld niet automatisch van uit dat je ook alle documenten van ambassades wilt hebben.

Daarnaast zijn veel taken van ministeries, provincies en gemeenten gedelegeerd aan zogenaamde zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Die vallen niet direct onder het gezag van een ministerie. Wel is de minister voor een groot deel verantwoordelijk voor de taken van ZBO’s. Zo vragen we het ministerie van Economische Zaken en Klimaat dus niet enkel om documenten bij alle onderafdelingen, maar ook om documenten bij de zelfstandige Nederlandse Emissieautoriteit (NEa).

Ook deze organen worden zo goed als het kan in het Wob-verzoek benoemd. Geen gemakkelijke klus, want van het aantal zelfstandige bestuursorganen houdt de overheid slechts een onvolledig overzicht bij. Er is zelfs al lange tijd onduidelijkheid over hoeveel ZBO’s er op dit moment zijn; het zijn er in elk geval meer dan 700. 

Dat onze lijst van zbo’s niet uitputtend is, werd nog eens bevestigd door een binnengekomen tip van Groninger Jenny Valk. Zij wees ons op het bestaan van het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut). Het NEN valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van EZK en stimuleert de ontwikkeling van normen. Uit documenten die Valk aandraagt, blijkt dat Shell heeft meegewerkt aan een eerder ontwerp van norm NPR9998, de bouwnorm voor aardbevingen. 

Tot slot werken bestuursorganen ook geregeld samen met Shell in diverse samenwerkingsverbanden. Die hebben niet altijd een officiële status, en komen voor onder meerdere noemers. Bijvoorbeeld werkgroepen, klankbordgroepen en adviesraden. Soms vallen deze samenwerkingsverbanden onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan; soms zijn ze enkel een van de vele deelnemers.

Voor de Wob is het belangrijk dat de documenten van deze groepen bij het bestuursorgaan aanwezig zijn. Neemt een ambtenaar namens haar bestuursorgaan deel aan de vergaderingen van deze samenwerkingsverbanden, en krijgt zij de notulen vervolgens toegestuurd? Dan kun je die opvragen.

Bij deze samenwerkingsverbanden speelt een vergelijkbaar probleem als bij de zbo’s: bestuursorganen houden maar zelden bij in welke samenwerkingsverbanden hun medewerkers actief deelnemen.

Zo schreef minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Sigrid Kaag (D66) naar aanleiding van van Kamervragen over het Dutch Trade and Investment Board (DTIB) dat het verschaffen van een uitputtend overzicht van gelijksoortige samenwerkingsverbanden een aanzienlijke inspanning van het ambtelijk apparaat zou kosten, en daarom ‘niet opportuun’ zou zijn.

Door een combinatie van persvragen, tips van experts en ouderwets Google-onderzoek, hebben we toch veel van deze samenwerkingsverbanden boven tafel weten te krijgen. Laten we de gemeente Den Haag als voorbeeld nemen: zij laat zich gevraagd en ongevraagd adviseren over haar economische beleid door het Economic Board the Hague (EBH), een denktank. In 2018 ontstond hierover ophef, toen bleek dat Shell-ceo Marjan van Loon tot de raad toetrad als ‘adviseur energietransitie’.

De gemeente is eveneens lid van het Economic Board Zuid-Holland, waar ze naar eigen zeggen met enige regelmaat in overleg treedt met Shell. Ook werkt de gemeente nauw samen met The Hague Business Agency, een organisatie die internationale bedrijven ondersteunt bij hun vestiging of uitbreiding in de regio Den Haag. De afdeling ‘energy en renewables’ is erop toegespitst om zoveel mogelijk energieconcerns naar de stad te krijgen. The Hague Business Agency belooft belangstellende in contact te brengen met ambtenaren van het ministerie van EZK en de energieconcerns die al in de stad zijn gevestigd, waaronder Shell.

Bestuurlijke aangelegenheden 

De Wob stelt dat de documenten die je opvraagt, onder het takenpakket van het aangeschreven bestuursorgaan moeten vallen. Logisch: je gaat het ministerie van Onderwijs niet vragen om documenten over de gaswinning in Groningen. Maar volgens de Wob moet in een verzoek nog wel even expliciet benoemd worden om welke ‘bestuurlijke aangelegenheid’ het gaat.

Lange tijd lieten bestuursorganen deze eis enigszins links liggen: het ontbreken van de relevante bestuurlijke aangelegenheden in een Wob-verzoek werd veelal door de vingers gezien. Tegenwoordig vragen overheidsorganen strenger om de relevante bestuurlijke aangelegenheden te benoemen in Wob-verzoeken. Dit schrikt onervaren verzoekers af, zegt Wob-expert Roger Vleugels: ‘Je ziet dat het vandaag de dag vooral gebruikt wordt als obstructiemiddel om verzoeken te vertragen of in te perken.’

Omdat de Shell Papers Wob is ingediend bij 17 verschillende organen (elk met hun eigen beleid) bestrijkt onze lijst met bestuurlijke aangelegenheden een volledig A4’tje. Sommige bestuurlijke aangelegenheden spreken voor zich: door te vragen naar fiscale aangelegenheden, regelingen, rulings, terugdringen belastingontwijking, doen we in elk geval aanspraak op alle documenten die gaan over de belastingdeals die het bedrijf met de fiscus heeft afgesproken, zoals de belastingdeal met de Nederlandse fiscus uit 2004. En door te vragen naar de bestuurlijke aangelegenheid ‘PPP- en PPS-constructies [...] en welke vorm dan ook’, ondervangen we alle informatie over samenwerkingsverbanden met de Nederlandse overheid.

Zo bleek uit een eerder Wob-verzoek van PAJ begin 2018 dat Shell een actieve rol speelde in de ‘werkgroep Afrika’ van het Dutch Trade and Investment Board. Ook was het bedrijf één van sturende krachten in het zogeheten Innovatieplatform, dat in 2003 werd opgericht om de innovatiekracht van Nederland te versterken.

Daarnaast zijn er overkoepelende bestuurlijke aangelegenheden toegevoegd die toezien op vrijwel elke vorm van beleid, zoals ‘goede bestuursvoering en de correcte omgang met publieke middelen’. Het argument dat ‘deze documenten niet vallen onder de genoemde bestuurlijke aangelegenheden’, zal daardoor moeilijker te maken zijn.

Ook noemen we enkele bestuurlijke aangelegenheden die specifiek gericht zijn op een of meerdere ministeries. Neem bijvoorbeeld het detacheringsprogramma tussen Shell-medewerkers en overheidspersoneel, wat zorgen baart ten aanzien van belangenverstrengeling. In het Wob-verzoek gericht aan het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt specifiek informatie over deze arbeidsconstructie opgevraagd: ‘liaisons publiek-privaat; detacherings- en stage-programma’s zowel van publiek naar privaat als omgekeerd’.

Uitgebreid, maar altijd redelijk    

Hoewel de aankondiging van ons onderzoek veel lof ontving, kwamen er ook kritische kanttekeningen. Een veelgehoorde was dat de Wob-verzoeken zo uitgebreid zijn, dat ze voor ambtenaren onmogelijk uitvoerbaar zouden blijken. In jargon: zijn de Wob-verzoeken ontvankelijk?

Het korte antwoord: ja. De 17 Wob-verzoeken bevatten lijsten en bijlagen die de nodige hulp bieden aan Wob-ambtenaren om hun werk te vergemakkelijken en te versnellen. Daarnaast hebben we zorg gedragen dat de Wob-verzoeken zo uitvoerbaar mogelijk blijven. Zo laten we het tijdsvak op 16 februari 2005 beginnen. Dat heeft als voordeel dat de meeste documenten digitaal zullen zijn, en nog niet zijn overgedragen aan een archiefbewaarplaats. Dat zou immers extra werk opleveren.  

Dat het Shell Papers Wob-verzoek erg omvangrijk is, beamen we. Juist vanuit dat besef stellen we ons redelijk op. We eindigen elk verzoek dan ook met het voorstel om af te zien van de wettelijke termijnen waaraan de overheid zich volgens de Wob dient te houden. Dat is echter wel op voorwaarde dat er een plan van aanpak komt, dat voldoet aan enkele ondergrenzen:

1. Wij vernemen graag binnen 2 weken of het bestuursorgaan in overleg wil treden.
2. Voorafgaand aan het daadwerkelijke overleg ontvangen wij graag de punten die het bestuursorgaan wil bespreken, met daaraan gekoppeld de voorstellen voor aanpak per punt. Dit soort punten kunnen bijvoorbeeld zijn:
   • Onduidelijkheden in het verzoek;
   • Kwesties rond doorgeleiding;
   • Verstrekkingsvoorkeur;
   • Plan van aanpak;
   • Verdagen van de beslistermijn;
   • Werken met de nieuwe deadline.
3. Het moet haalbaar zijn dat er voor de maximale beslistermijn van 2x28 dagen een plan van aanpak is, liefst dan al in de vorm van een overeenkomst.

Zien bestuursorganen af van een akkoord over een plan van aanpak, dan verzoeken wij ze om hun uiterste best te doen om binnen 56 dagen met een beslissing te komen.

Op het moment van publicatie, twintig dagen na het indienen van het Wob-verzoek, heeft slechts één van de zeventien bestuursorganen – te weten de provincie Drenthe – een overleg toegezegd. Van de rest hebben elf slechts een ontvangstbevestiging (waarvan het merendeel standaard antwoordbrieven waren) gestuurd; en van vijf organen – te weten de provincie Groningen en de ministeries van EZK, Justitie en Veiligheid, Financiën en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap – kwam nog geen enkele reactie.