Een Wob-verzoek doen naar de behandeling van je eigen Wob-verzoek. Het klinkt kafkaësk. Wie zit er nu te wachten op de e-mails die ambtenaren over en weer sturen terwijl ze de gevraagde documenten opsporen? Wat telt, is of de opgevraagde informatie daadwerkelijk wordt geleverd. En daarbij, als burger mag je ervan uitgaan dat een Nederlands overheidsorgaan de juridische regels van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gewoon naleeft.

Onder normale omstandigheden is het wobben van je eigen Wob-verzoek dus overbodig. Het kan zelfs worden geïnterpreteerd als ‘ambtenaartje pesten’, zegt Wob-expert Roger Vleugels: ‘Ze vinden het onheus als je het openbaar bestuur wil controleren.’ Zo’n onaangename ‘Wob naar de Wob’ komt dan ook maar weinig voor: ‘De afgelopen 30 jaar heb ik voor cliënten op een totaal van meer dan 7.000 Wob-zaken slechts vijf keer een reconstructie voor een Wob-verzoek ingediend.’

Toch verstuurde Platform Authentieke Journalistiek afgelopen dinsdag zo’n verzoek. Dertien exemplaren, om specifiek te zijn. Dat heeft alles te maken met de bijzondere omstandigheden van de Shell Papers-procedure. Vleugels: ‘Het is de enige manier om erachter te komen waarom overheidsorganen niet op een normale manier overlegd hebben met Platform Authentieke Journalistiek, waarom er niet geantwoord wordt op de inbreng namens de verzoeker. Zoals het er nu voor staat, is er op meerdere momenten onrechtmatig — en voor de verzoeker nadelig — gehandeld.’

Bijzondere omstandigheden

Hoe zat het ook alweer? In april 2019 verstuurde Platform Authentieke Journalistiek zeventien Wob-verzoeken aan in totaal negen ministeries, drie provincies en vijf gemeenten in Nederland. Daarin vroegen we veertien jaar aan ambtelijke documenten over Shell op: ‘iedere vorm van vastlegging’, inclusief WhatsApp- en sms-berichten. Aan de hand van deze documenten willen we de samenwerking tussen Shell en de Nederlandse overheid onder de loep nemen.

Inmiddels zijn er tien maanden verstreken en zijn vier overheidsorganen — de gemeenten Groningen en Assen en provincies Groningen en Drenthe — druk bezig met de behandeling van het Wob-verzoek. Met de andere overheidsorganen verlopen de gesprekken ondertussen bijzonder stroef. Deze dertien organen stelden hun eisen voortdurend bij, om het verzoek uiteindelijk in zijn geheel af te wijzen. Het lijkt er daarbij op dat de regie over deze club afwijzers werd gevoerd door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat — dit terwijl het Ministerie hier niet officieel toe gemachtigd was.

Ook zagen we wispelturigheid onder de overheidsorganen. Doorbrak de één na maanden opeens de stilte, de ander staakte plots de behandeling van het verzoek. Zo werden we in mei 2019, een maand na het indienen van de Wob-verzoeken, verblijd met een e-mail van de Omgevingdienst Noordzeekanaalgebied. Die liet ons weten dat de gemeente Amsterdam opdracht had gegeven om te controleren of zij documenten over Shell in haar archief had.

Goed nieuws dus: de gemeente Amsterdam was begonnen met een eerste inventarisatie van het Wob-verzoek. In diezelfde periode gaat ook het Ministerie van Defensie aan de slag. We ontvangen een lijst met zogenoemde aandachtspunten, oftewel momenten in de afgelopen jaren waarin het ministerie en Shell samenwerkten. En zoals eerder beschreven gingen de gemeente Assen en Groningen en de provincie Groningen voortvarend van start met de behandeling van het Wob-verzoek. So far so good.

Maar daarna stromen mails van een ander type binnen — of blijven ze juist uit. Het Ministerie van Defensie laat ons in september 2019 weten alle communicatie liever via het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat te laten verlopen. Van de Omgevingdienst Noordzeekanaalgebied hebben we nooit meer iets vernomen: ook de gemeente Amsterdam heeft de regie overgedragen aan EZK en de gemeente Rotterdam. Hierdoor is het niet mogelijk om lagere afdelingen nog aan te spreken over de voortgang van de juridische procedure.

Afgelopen december vroeg Statenlid Armine Stepanyan van GroenLinks de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland om opheldering: ‘Wilt u een beschrijving geven van hoe het proces intern bij de Provincie Zuid-Holland (PZH) is verlopen, van besluitvorming tot het niet in behandeling nemen van het Wob-verzoek, inclusief alle contactmomenten en inhoud daarvan met EZK en andere bestuursorganen?’

‘Ik krijg sterk de indruk dat er bewust wordt vertraagd’

Na tweemaal uitstel van antwoorden, ontving Stepanyan afgelopen dinsdag toch bericht van de Gedeputeerde Staten. Maar omdat de bezwaarprocedure over het Shell Papers Wob-verzoek inmiddels loopt, kwam de provincie slechts met een ‘beknopte reactie’. Teleurstellend, zegt Stepanyan: ‘Er worden dure woorden gebruikt, maar er staat geen antwoord op mijn vragen. Ik krijg sterk de indruk dat er bewust wordt vertraagd of geen antwoorden worden gegeven omdat men geen nieuwe middelen bij de bezwaarprocedure of rechter wil hebben.’

Als gevolg van de vertragingen kleurde het Wobdashboard op de website van Follow the Money de afgelopen maanden roder en roder. Ondertussen staat de openbaarmaking van Shell-dossiers over belastingconstructies, onderwijs, gaswinning, en de transitie naar duurzame energie voor een groot deel stil. Dit tot frustratie van de inmiddels bijna 3.000 actieve volgers van het Shell Papers-dossier.

Onze conclusie: overheidsorganen vonden het Shell Papers Wob-verzoek aanvankelijk uitvoerbaar, maar trapten bij nader inzien op de rem. Wat is er gebeurd?

Achter de schermen

Gezien de omvang van het verzoek lag het voor de hand dat de zeventien overheidsorganen voor een gezamenlijke aanpak zouden kiezen. Ook het gegeven dat EZK daarin het voortouw neemt, wekt weinig verbazing. Het is volgens hoogleraar en lid van de Raad van Aanbeveling Pier Vellinga immers het ministerie met de nauwste banden met Shell. Evenzomin is de keuze voor Rotterdam een verrassing. Shell heeft zelfs een speciale webpagina gewijd aan haar 115 jarige relatie met de ‘oliestad’.

Het zijn eerder de uitkomsten van de interne gesprekken, en de veranderlijke aard daarvan, die opzien baren. Onze Wob-verzoeken blijken de gemoederen van de ambtenaren flink bezig te hebben houden: het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en gemeente Rotterdam riepen alle zeventien overheidsorganen regelmatig bijeen om de Wob-verzoeken te bespreken. Juristen en hogere ambtenaren waren hierbij stevig vertegenwoordigd.

Onze tegemoetkomingen lijken aan dovemansoren gericht

De behandeling van het Shell Papers-verzoek is zelfs aan de orde gekomen in de wekelijkse ministerraad. Van goed ingevoerde bronnen vernemen we dat daar verschillende koersen ter discussie stonden. Zo keek het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK), dat met de Wet open overheid (Woo) zorgt draagt voor de vernieuwing van Wob-procedures, anders tegen het Wob-verzoek aan dan EZK. BZK zou hebben gepleit om het verzoek te behandelen, terwijl EZK het in zijn geheel wilde afwijzen.

In ieder geval is ervoor gekozen de lijn van EZK te volgen, hetgeen is te merken in de communicatie. Het Shell Papers-verzoek zal niet in behandeling worden genomen totdat er instemming is met een ​forse inperking van onze zoekvraag​, zo luidt de boodschap na het eerste overleg in juni. En in juli vraagt EZK of Platform Authentieke Journalistiek een onderzoeksopzet kan opsturen, de tweede conditie om het Wob-verzoek in behandeling te nemen.

Naar eigen zeggen wil het ministerie van Economische Zaken en Klimaat inzicht hebben in het onderzoeksvoorstel om 'praktische uitvoering aan het verzoek te geven.' Daarmee lijkt het ministerie niet alleen naar het ‘belang’ van journalisten te vragen, maar verzoekt het ook schriftelijk bewijsmateriaal hiervoor te leveren. Dit is in strijd met de Wet openbaarheid van bestuur.

Na de zomer laten de juridische ambtenaren van EZK weten dat er plots onduidelijkheid is ontstaan over de verwoording in het Wob-verzoek, en dienen de ‘bestuurlijke aangelegenheden’ verder gespecificeerd te worden.

Op elk nieuw bericht van EZK reageren we met tegemoetkomingen. Deze lijken echter aan dovemansoren gericht: EZK komt telkens met nieuwe eisen en gaat niet in op handreikingen.

Al met al genoeg reden om over te gaan tot een ‘Wob naar de Wob’. We willen weten welke overwegingen er tijdens het interne overleg door de ambtenaren zijn gemaakt, en of deze in lijn zijn met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Dertien keer bezwaar

Transparantie over de verhoudingen tussen Shell en de Nederlandse overheid, dat vergt een lange, juridische adem. Er zijn dertien hoorzittingen in aantocht; tijdens die dertien hoorzittingen krijgt onze wob-expert Roger Vleugels een onafhankelijke bezwaar- of hoorcommissie tegenover zich, die een advies zal uitbrengen over de zaak. Iedere keer zal Vleugels betogen waarom het Shell Papers Wob-verzoek toch behandeld dient te worden.

In het verweer spelen twee juridische gronden een hoofdrol. Ten eerste: het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, en daarmee de overheidsorganen die zich laten vertegenwoordigen, handelde niet in lijn met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarvan zijn voorbeelden in overvloed — denk aan de veranderende eisen alvorens het Shell Papers-verzoek in behandeling te willen nemen, het uitblijven van reacties op de voorstellen van Platform Authentieke Journalistiek, en de onduidelijkheid over wie wie vertegenwoordigt in de procedure.

Ten tweede is de reden om het verzoek af te wijzen ‘precedent- en jurisprudentieloos’, zegt Vleugels. EZK stelt dat Platform Authentieke Journalistiek de zogenoemde ‘bestuurlijke aangelegenheden’ in het Wob-verzoek te breed heeft geformuleerd. Maar de Wet openbaarheid van bestuur stelt alleen dat een verzoeker verplicht is óm bestuurlijke aangelegenheden te vermelden, hetgeen bij de Shell Papers Wob-verzoeken het geval is. In de wet staat niets over de wijze waaróp die vermelding moet plaatsvinden. Sterker nog, zo schrijven we in één van onze bezwaarschriften: ‘ln bijna veertig jaar Wob-rechtspraktijk zijn ons geen zaken bekend waar bestuurlijke aangelegenheid benaderd wordt zoals EZK nu doet.’

De bezwaarprocedures tegen de afwijzingen zullen de komende twaalf weken plaatsvinden. De informatie over het interne beraad over de Shell Papers zou binnen acht weken aan ons moeten worden geleverd. Hopelijk hebben we die documenten dus in onze tas wanneer we de ministeries, gemeenten en provincies bezoeken.

De juridische details terzijde, ligt ons heil misschien nog wel het meest in het Noorden. Daden zeggen tenslotte meer dan woorden.

‘Provincie werkt mee aan openbaarheidsverzoek over inmenging Shell,’ kopt RTV Drenthe in januari 2020. Samen met de gemeenten Groningen en Assen en de provincie Groningen, laat nu ook provincie Drenthe zien dat het Shell Papers Wob-verzoek uitvoerbaar is.Tijdens ons eerste gesprek in het Drentse provinciehuis leerden we dat ambtenaren van de provincie 50.000 pagina’s aan documenten over Shell in hun archieven hebben aangetroffen.