De stichting Open Nederland, geleid door voormalig generaal Tom Middendorp, moet Nederland de komende maanden weer van het slot halen. Met behulp van 400.000 sneltesten per dag moeten Nederlanders binnenkort weer naar het museum, de dierentuin of de bioscoop kunnen. 

Een ambitieuze opdracht, die liefst 925 miljoen euro zal kosten. Dat geld krijgt de stichting volledig tot haar beschikking van het ministerie, zo bevestigt een woordvoerder van VWS. 

De stichting staat los van de overheid en kan volledig naar eigen inzicht bepalen hoe de 925 miljoen euro worden besteed, blijkt uit de statuten die gedeponeerd zijn bij de Kamer van Koophandel. De drie stichtingsbestuurders – allen consultants – zijn verantwoordelijk voor het opzetten van de landelijke testinfrastructuur en de aansluiting op de Corona-app. Ook bepalen ze hun eigen beloning.

De opdrachtbrief zou duidelijkheid moeten bieden over de afspraken die VWS met de stichting heeft gemaakt, maar die is niet openbaar

Hoe de overheid grip houdt op de besteding van het geld, is onduidelijk. De stichting heeft geen raad van toezicht, zo blijkt uit het Handelsregister. In de statuten is ook niets te vinden over transparantie, verantwoording, externe communicatie of eisen aan de besteding van gelden. Er is geen verplichting tot boekencontrole door een externe accountant. Als het bestuur besluit de stichting op te heffen, dan kan het bestuur zelf beschikken over de resterende gelden. Er is geen statutaire verplichting om het geld aan VWS terug te storten. 

De opdrachtbrief aan de stichting zou meer duidelijkheid moeten bieden over de afspraken die het ministerie van VWS met de stichting heeft gemaakt, maar die is niet openbaar. VWS en de stichting Open Nederland weigeren tot op heden vragen van Follow the Money te beantwoorden.

Experts zijn verbaasd over het gebrek aan transparantie rond de stichting, die bijna een miljard euro aan publiek geld gaat uitgeven. ‘Een belangrijke vraag is hoe de overheid zorgt en toetst dat de uitgave van zo’n enorme som geld doelmatig en volgens de regels plaatsvindt,’ zegt Elisabetta Manunza, hoogleraar aanbestedingsrecht aan de Universiteit Utrecht. ‘Wat hier bijvoorbeeld onduidelijk is: welke afspraken gelden tussen de overheid en deze stichting: hebben ze een uitvoeringsplicht? Waar is dat geregeld? Verdienen ze eraan? Hoeveel?’

Volgens haar had de opdracht voor het project dan openbaar aanbesteed moeten worden. De gunning aan de stichting is dus in strijd met de Aanbestedingswet én de gedragscode Integriteit van de Rijksoverheid.

‘De constructie oogt onrechtmatig en erg onprofessioneel,’ zegt Manunza. ‘Een enorme som geld gaat naar een stichting die door een private partij is opgericht, en belast is met een taak die nauw vervlochten is met commerciële taken. Als dan niet in mechanismen is voorzien om te kunnen monitoren hoe het geld wordt uitgegeven, is dat niet alleen ongebruikelijk, maar als die taak niet is aanbesteed ook onrechtmatig.’

‘De opdracht van de staat aan de stichting moest openbaar worden aanbesteed,’ zegt ook Pieter Kuypers, hoogleraar Europees en nationaal aanbestedingsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. ‘De opdracht is in wezen een dienst: organiseer sneltesten voor de bevolking tegen een bepaalde beloning. De geraamde waarde van deze opdracht bevindt zich boven de drempel, dus dient een aanbesteding plaats te vinden.’

Annemarie Drahmann, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, noemt het problematisch dat de activiteiten van de stichting niet publiekelijk te controleren zijn. ‘De stichting is ook niet gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.’

Follow the Money vroeg het ministerie van VWS waarom voor de constructie met een stichting is gekozen en waarom geen aanbesteding heeft plaatsgevonden, maar kreeg geen antwoord. Volgens David van Hartskamp, ceo van Lead Healthcare, het bedrijf dat in eerste instantie de sneltesten uitvoert, is voor deze constructie gekozen met het oog op het tempo. De klus eerst openbaar aanbesteden zou te veel tijd in beslag hebben genomen.

Maar experts weerspreken dat: ‘Je kunt je nog wel voorstellen dat er gekozen wordt voor zo’n vorm om snel een bepaald doel te bereiken tijdens het begin van de pandemie, maar ik zie in deze fase geen dwingende spoed als gevolg van een onvoorziene omstandigheid,’ zegt hoogleraar publieke inkoop Fredo Schotanus aan de Universiteit Utrecht.

‘Ook dan had een procedure voor de hand gelegen waarbij transparantie was betracht,’ zegt Pieter Kuypers. ‘Ik begrijp niet waarom dat niet kon.’ Voor aanbestedingen bestaat een spoedprocedure, waarvan VWS nu geen gebruik heeft gemaakt. In het voorjaar van 2020 werd die wel ingezet om het informatiesysteem Coron-IT snel aan te kopen, voor het verwerken van testuitslagen door laboratoria en de GGD’en.

Testsamenleving

Ook de opdracht voor het uitvoeren van de sneltesten werd door de stichting Open Nederland niet aanbesteed. Testaanbieder Lead Healthcare uit Baarn werd al in januari betrokken bij het project. ‘Tom Middendorp kwam bij ons op kantoor langs en vroeg of wij iets konden betekenen,’ vertelt ceo Van Hartskamp. Lead Healthcare is de grootste commerciële testaanbieder van Nederland en verzorgde onder meer de sneltesten rond 3FM Serious Request en de interland Nederland-Letland.

‘We hebben een complete private GGD opgezet. Wij zijn de Starbucks van het testen in Nederland’

Volgens Van Hartskamp handelde Middendorp in opdracht van VNO-NCW, dat al langer aan plannen voor een ‘testsamenleving’ werkt. De stichting Open Nederland kwam volgens hem ook mede op initiatief van de werkgeversorganisatie tot stand. De afgelopen weken bouwde Lead Healthcare in opdracht van de stichting tientallen nieuwe teststraten, verspreid over heel Nederland. ‘Een gigantische operatie,’ zegt Van Hartskamp. ‘We hebben een complete private GGD opgezet: snelteststraten met eigen kwaliteitssystemen, eigen software, callcenters en medisch personeel. Wij zijn de Starbucks van het testen in Nederland.’

De investeringen betaalde Lead Healthcare tot nu toe uit eigen zak. Het contract met de stichting blijkt namelijk nog altijd niet getekend te zijn. ‘Ik ben nog niet betaald, dat is een lastige situatie,’ aldus de ceo. ‘Ik ga er wel vanuit dat dat binnenkort goedkomt. Het gaat om vele, vele miljoenen.’

Dat het project op afstand staat van VWS levert meteen een praktisch probleem op: het ministerie speelt volgens Van Hartskamp slechts een ‘bemiddelende rol’ in de gesprekken over de onbetaalde rekening. ‘Ik voel bij VWS wat meer waardering dan bij de stichting. Ik heb niet het idee dat Open Nederland goed doorheeft wat er allemaal bij komt kijken.’

Het is overigens niet de bedoeling dat Lead Healthcare straks alle 400.000 testen per dag gaat verzorgen. Vorige week organiseerde Open Nederland een beperkte aanbesteding voor 120.000 testen per dag, waarop ook andere commerciële partijen mochten inschrijven, blijkt uit een presentatie aan commerciële testaanbieders.

Maar zowel Manunza als Kuypers menen dat de stichting ook deze opdracht meteen openbaar had moeten aanbesteden. Dat de klus grotendeels aan Lead Healthcare werd gegund, is volgens de twee hoogleraren eveneens in strijd met de Aanbestedingswet. Dat zou consequenties voor de overeenkomst tussen beiden kunnen hebben, waarschuwt Kuypers: ‘Ik zie vooralsnog geen uitzondering waarop de stichting zich kan beroepen.’ Dat kan er zelfs toe leiden dat de rechter de overeenkomst nietig verklaart en de stichting een schadevergoeding moet betalen.