Prestatiecontract tussen investeerders en overheid verandert kwetsbare doelgroep in winstobject

De woorden van Sir Ronald Cohen galmen langs de wandschilderingen van Johan Thorn Prikker en het bijna honderd jaar oude orgel in de Burgerzaal van het Rotterdamse stadhuis: ‘Impact bonds zijn een krachtige manier om dingen te bereiken.’ Onder de kroonluchters van het gewelfde plafond zitten de in chique kleding gestoken gasten aan de dinertafels; ze luisteren aandachtig naar Cohen. ‘Maar tot nu toe zijn de social impact bonds overal gezien als een proef.’ Cohen laat een stilte vallen. ‘Dames en heren, 150 proeven in 29 landen is voldoende bewijs.’ Er wordt instemmend geknikt. ‘Het is tijd om op te schalen!’

Ooit dreef durfkapitalist Cohen met zijn investeringsmaatschappij Apax de Nederlandse krantenuitgever PCM naar de rand van de afgrond, nu predikt hij over sociaal investeren. De 73-jarige Brit richtte naast Apax – een van de oudste en grootste private equity bedrijven ter wereld – de British Venture Capital Association op, een belangenorganisatie waarbij meer dan 200 organisaties in private equity en durfkapitaal zijn aangesloten. Het leverde hem de bijnaam ‘the father of British venture capital’ op.

Cohen hoefde die dag niemand te overtuigen van het nut van de SIB

Sinds een aantal jaar is Cohen ook de vader van de Social Impact Bond (SIB), waarvoor afgelopen april dat lustrumdiner in het Rotterdamse stadhuis werd gehouden. Cohen stond aan de wieg van deze nieuwe methode van publiek-private samenwerking, die in Nederland vijf jaar geleden voor het eerst werd toegepast in Rotterdam. Het is een prestatiecontract tussen een lokale overheid (de opdrachtgever), een investeerder (meestal een vermogensfonds) en een uitvoerder (een of meerdere sociale ondernemingen) die zich over een maatschappelijk project ontfermt, bijvoorbeeld de bestrijding van werkloosheid. In deze constructie dragen overheden het financiële risico niet zelf, omdat ze alleen hoeven te betalen bij succes. De SIB wordt geroemd om z’n innovatieve eigenschappen: er kan een nieuwe aanpak worden getest, zonder dat gemeenten financieel risico lopen.

Maar Cohen hoefde die dag niemand te overtuigen van het nut van de SIB. Niet de gasten bij het feestdiner: gedeputeerden, vertegenwoordigers van ABN Amro, de ING en de Rabobank of de Rotterdamse wethouder Richard Moti. Evenmin de bewindslieden die hij eerder die dag bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gesproken: staatssecretaris Tamara van Ark (VVD) en minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA). Van Ark had gemeenten al eerder opgeroepen meer gebruik te maken van dit instrument en meldde ‘echt gegrepen [te zijn] door de mogelijkheden om met SIB’s slimmer, sneller en beter dan op de traditionele manier grote groepen mensen te helpen’. Over haar gesprek met Cohen zei Van Ark later: ‘Ik was al enthousiast, maar na ons gesprek ben ik nog enthousiaster geworden.’

Cohens geesteskind is bezig met een ware opmars. De eerste SIB ging in 2010 van start in het Verenigd Koninkrijk; negen jaar later telt het VK er 47. De Britse overheid heeft inmiddels een centrum voor social impact bonds opgericht en wees al ruim 181 miljoen pond publiek geld toe aan verschillende fondsen voor de ontwikkeling van SIB’s. De Verenigde Staten hebben 26 SIB’s. Wereldwijd zijn er nu ongeveer 150, waarin bij elkaar zo’n 420 miljoen dollar is geïnvesteerd. In Nederland staat de financieringsvorm echter nog in de kinderschoenen. Er zijn nu elf SIB’s, waarbij in totaal 14 miljoen euro is geïnvesteerd.

No cure, no pay

Dat de social impact bond voor de gemeente voordelig is, moge duidelijk zijn. De gemeente hoeft het voorgeschoten bedrag bij een SIB alleen aan de investeerder terug te betalen als de afgesproken doelen gehaald worden. No cure, no pay. De gemeente kan zo het aanpakken van belangrijke maatschappelijke problemen uitbesteden, terwijl het financiële risico bij de investeerders ligt. Slaagt de SIB, dan krijgt de investeerder van de gemeente naast de ingelegde som ook een rendement van circa 10 procent uitgekeerd.

‘Het motief van overheden om zoiets te promoten is klip en klaar: kortetermijnkosten en risico’s afwentelen’

Maar juist dat laatste leidt tot veel kritiek. Harry Hummels, hoogleraar Social Entrepreneurship aan de Universiteit Utrecht, typeerde de SIB begin dit jaar in het Financieele Dagblad als ‘een complexe en voor de samenleving kostbare oplossing voor een overheid die haar zaken niet op orde heeft’. Ook in Australië, waar inmiddels acht SIB’s gestart zijn, klinkt die kritiek. Karen Batt, voorzitter van de Australische ambtenarenvakbond CPSU, noemde de SIB ‘een nieuwe vorm van privatisering’. Batt: ‘Het motief van overheden om zoiets te promoten is klip en klaar: kortetermijnkosten en risico’s afwentelen, net als bij alle andere vormen van privatisering.’ Ze noemt het nut van de SIB ‘onbewezen’.

Deelnemers kwijt

Van de elf SIB’s in Nederland is er pas één succesvol afgerond: de Buzinezzclub Rotterdam. De meeste lopen nog, zodat nog onduidelijk is of ze succesvol zullen zijn. Drie hebben hun doelstellingen niet gehaald of gaan die niet halen. Zo moest de SIB ‘Werken in Duitsland’, die Enschedeërs met een bijstandsuitkering zou klaarstomen voor een baan in Duitsland, vroegtijdig beëindigd worden omdat er niet genoeg kandidaten waren.

Ook de landelijke SIB ‘Werk na detentie’ is grotendeels mislukt, blijkt uit onderzoek van De Monitor (KRO-NCRV). Het doel was ex-gedetineerden, die na hun vrijlating vaak van een uitkering moeten leven, aan het werk te krijgen. Het project werd groots aangekondigd door toenmalig staatssecretaris Klaas Dijkhoff (VVD), die stellig zei met partners erbij meer te kunnen bereiken dan als overheid alleen. Hij wenste de investeerders dan ook ‘veel rendement’. ABN Amro, de Start Foundation en het Oranjefonds staken 1,2 miljoen euro in het project. Het vastgelegde doel was om 90 ex-gedetineerden aan een baan te helpen, maar het bleef bij 38. Deelnemers vinden was moeilijker dan gedacht, net als werk voor ze vinden. Van de 119 mensen die zouden meedoen verdwenen er bovendien 23: ze kwamen nooit opdagen. De oorzaak daarvan? De organisatie had voordat deze gedetineerden vrijkwamen, nog geen of nauwelijks contact met ze gehad.

De SIB ‘Werkplaats Rotterdam-Zuid’ – gestart in 2015, en lopend tot 2020  – gaat de gestelde doelen niet halen. De uitvoerende bv ging in 2017 failliet. Er is wel een nieuwe uitvoerder, maar door nieuwe Europese regels rond aanbestedingen kunnen nu alleen nog de kandidaten die al ingestroomd waren, deelnemen aan het project. Het aantal deelnemers blijft daarmee steken op 180, terwijl het doel 750 was.

Er is geen bewijs dat SIB’s innovatie stimuleren

Gevestigde modellen

De SIB’s worden geroemd omdat er in zo’n proeftuin nieuwe aanpakken kunnen worden getest en ze voor innovatie kunnen zorgen. In de praktijk komt daar weinig van terecht. Niels Bosma, universitair hoofddocent bij de Utrecht University School of Economics, zegt tegen FTM: ‘De SIB is in feite gewoon een prestatiecontract, veel meer ook niet.’ Academici van de Stanford University die onderzoek naar de SIB’s deden, schrijven: ‘Een focus op het behalen van resultaten was de reden om SIB’s te introduceren; die zou experimenten bevorderen, en zo innovatie stimuleren. Er is echter geen bewijs dat SIB’s innovatie stimuleren. Sterker nog, bijna alle SIB-projecten zijn gebaseerd op gevestigde werkwijzen.’

Filmmaker Nadine Pequeneza maakte een documentaire over twee SIB’s in de Verenigde Staten. Over de SIB’s in haar documentaire The Invisible Heart schrijft ze in Stanford Social Innovation Review dat die – ‘net als vele andere SIB’s wereldwijd’– een kwestie zijn van privaat kapitaal dat wordt ingezet om projecten te financieren die hun effectiviteit allang bewezen hebben.

Gegarandeerd succes

Ook in Nederland worden al geteste werkwijzen opnieuw als experiment verpakt. Van de elf SIB’s in Nederland zijn er drie waarbij de methode van de Buzinezzclub wordt gebruikt. De Buzinezzclub Rotterdam was de eerste SIB in Nederland en wist de gestelde doelen te halen, waardoor de investeerders 12 procent rendement kregen van de gemeente. Met de Buzinezzclub werd een nieuwe aanpak getest om jonge mensen uit de werkloosheid te halen: ze koppelden de jongeren aan een werkgever, die hen via trainingen en workshops helpt een opleiding of baan te vinden of een bedrijf te starten. 

Het is echter onnodig om een geslaagde werkwijze opnieuw als SIB uit te voeren, volgens directeur Jos Verhoeven van de Start Foundation, het fonds dat als investeerder bij in totaal zes van de elf Nederlandse SIB’s betrokken was. Verhoeven: ‘Wanneer iets een bewezen concept is, kan de overheid daarmee zelf effectief problemen aanpakken en het beschikbare geld dus inzetten, wetende dat het gaat bijdragen aan een oplossing.’

‘Bij bewezen effecten krijgen de investeerders rendement dat ook gewoon in de portemonnee van de overheid had kunnen blijven’

Dat weerhield de meest prominente investeerder van SIB’s in Nederland, ABN Amro, er niet van om de SIB met de Buzinezzclub opnieuw te doen, ditmaal in Utrecht. Eric Buckens, directeur van ABN Amro Social Impact Fund, zei eerder: ‘Vanwege het grote succes in Rotterdam bekeken we samen met de gemeente Utrecht de mogelijkheden om de SIB een op een te kopiëren.’ Daarmee kwam het aantal SIB’s met de al eerder geteste werkwijze van de Buzinezzclub op drie.

Een concept dat al bewezen heeft te werken opnieuw inkleden als een SIB, is volgens Verhoeven contraproductief. De gemeente is in deze constructie de investeerder immers rendement verschuldigd en jaagt zichzelf op kosten. Verhoeven: ‘Als zo'n bewezen concept opnieuw als SIB wordt uitgevoerd, krijgen bij bewezen effecten de investeerders rendement dat ook gewoon in de portemonnee van de overheid had kunnen blijven. Zodra een SIB laat zien dat samenwerking mogelijk is en leidt tot resultaten, heb je een SIB als instrument feitelijk niet meer nodig.’

Recept voor rendement

Dat oude SIB’s toch worden herhaald, is niet heel gek: de Nederlandse SIB’s beloven behoorlijk spectaculaire rendementen aan investeerders, waarbij een rendement van 10 procent meer regel is dan uitzondering. Verhoeven ziet dat de potentie van SIB’s verloren gaat door de focus op winst: ‘SIB’s horen gebruikt te worden voor innovatie en preventie. Voor cultuurverandering. Niet voor het behalen van rendement.’ Hij vertelt over een SIB waarbij Start Foundation betrokken is: ‘Een van de partners wilde die SIB gebruiken om een deel van hun vermogen in te beleggen, om eraan te verdienen en tegelijk impact te maken. Ik heb dat met klem afgeraden, juist omdat die SIB gericht was op innovatie en de kans op rendement zeer twijfelachtig is.’

Verhoeven vervolgt: ‘Het lijkt alsof het middel belangrijker wordt gevonden dan het doel. Dat vinden we jammer. De mensen die erbij betrokken zijn, hebben de neiging om halleluja te roepen over SIB’s, maar we moeten de wereld niet voorhouden dat het een recept voor rendement is.’

Juist bij projecten met kwetsbare individuen zou de focus minder op resultaat moeten liggen, vindt Willem Trommel, hoogleraar beleids- en bestuurswetenschap aan de Vrije Universiteit. ‘Dat stimuleert praktijken als afroming en cherry picking, terwijl die overheid er voor alle moeilijker gevallen is,’ zegt Trommel tegen FTM. Om zeker te zijn dat de doelen worden gehaald en de investeerders verzekerd zijn van hun geld, worden kandidaten gekozen die toch al een hoge kans van slagen hadden.

Burgers als handelswaar

Filmmaker Nadine Pequeneza wijst nadrukkelijk op de negatieve aspecten van de SIB: ‘Ze hebben de potentie om democratie en fundamentele mensenrechten te ondermijnen.’ Dit komt volgens haar door de ‘vercommercialisering’ van individuen, ‘door elke dienst die iemand afneemt, te verrekenen met wat diegene later kan opleveren. Dat druist in tegen de humane behandeling die elk mens toekomt.’ Pequeneza: ‘Na drie jaar de ontwikkeling van dit financieringsmodel te hebben gevolgd, geloof ik dat we moeten constateren dat de SIB meer kwaad doet dan goed.’

De onderzoekers van Stanford menen zelfs dat de SIB een illustratie is van de ‘culturele overmacht van het marktdenken in alle aspecten van het leven, waaronder politiek en beleid’. Volgens hen denken de pleitbezorgers van de SIB te snel dat de belangen van financiers aansluiten op die van de deelnemers. Maar, concluderen ze, ‘de SIB transformeert daarmee burgers tot handelswaar’.

In de woorden van de onderzoekers van Stanford: ‘De aanhoudende hype rond SIB’s en de significante hoeveelheden geld die investeerders erin stoppen, suggereren dat SIB’s gezien worden als de toekomst van impact investing. Zulk onkritisch enthousiasme is een zorgwekkende trend.’

In het artikel stond ten onrechte dat de gemeente Rotterdam de SIB met de Buzinezzclub wilde herhalen, in plaats van de aanpak in het vervolg zonder SIB toe te passen. Het blijkt dat de gemeente Rotterdam na de succesvolle SIB de aanpak juist wél had opgenomen in haar repertoire om jeugdwerkloosheid tegen te gaan.