De opening van de foto-expositie 'Mixing Memory' ter ere van de stedenband tussen Yangzhou en Breda.

De opening van de foto-expositie 'Mixing Memory' ter ere van de stedenband tussen Yangzhou en Breda. © Lisa van Casand

Stedenbanden met China: van linkse hobby naar rechtse lobby

Lange tijd deelden gemeenteambtenaren uit idealistische overwegingen hun kennis en ervaring met ‘zustersteden’ aan de andere kant van de wereld. Nu telt hoofdzakelijk het rendement voor de plaatselijke economie. Partnerschap met een stad in China is aanlokkelijk, maar mensenrechtenschendingen zijn dichtbij huis steeds minder makkelijk te verkopen.

0:00
Dit stuk in 1 minuut
  • Follow the Money vroeg 46 lagere overheden naar hun vriendschapsbanden met China: Hoe kwam de band tot stand? Wat heeft die de gemeente of provincie opgeleverd? En ook: hoe verhoudt de relatie zich met de schendingen van mensenrechten in China? 
  • Lokale overheden in Nederland blijken voornamelijk ‘vriendschappen’ met Chinese steden of regio’s aan te gaan om het eigen bedrijfsleven te stimuleren. Het resultaat daarvan is moeilijk te meten. 
  • China daarentegen, gebruikt internationale vriendschapsbanden voor nationale politieke doeleinden. Follow the Money liet woensdag 26 januari zien hoe de Communistische Partij via stedenbanden grip houdt op haar propagandabeleid. 
  • Gemeenten en provincies zeggen de mensenrechtenkwestie bij gelegenheid aan te kaarten, maar achter de schermen rommelt het: raadsleden zetten steeds vaker vraagtekens bij hun Chinese connecties.
Lees verder

In de historische miljoenenstad Yangzhou in het oosten van China, net boven Shanghai, kunnen de kinderen zich binnenkort uitleven in een waterspeeltuin uit Nederland. Een geschenk van Breda – zo’n 184.000 inwoners – ter ere van de tienjarige vriendschapsband met de Chinese zusterstad. 

Volgens de Chinese ambassade beschreef Kong Lingjun, de plaatsvervangend burgemeester, het geschenk ‘als een microkosmos van de vriendschappelijke uitwisselingen tussen Yangzhou en andere landen’. Kong – tevens hoofd van het lokale United Front Work Department dat buitenlandse opinies over China probeert te beïnvloeden – zou ook de hoop hebben uitgesproken dat de waterspeeltuin de vriendschap tussen beide steden ‘blijvend zou versterken’. 

Het paviljoen is een manifestatie van de band met China, en die ligt gevoelig

De Chinese beleefdheid schrijft voor dat Yangzhou een cadeau terug diende te geven. Dat werd een vijf meter hoog paviljoen, met een omhoog krullend dubbel pagodedak, rustend op twaalf pilaren. Het is door prijswinnende Chinese bouwmeesters speciaal voor Breda ontworpen. 

Er was alleen een probleem: het paviljoen is een fysieke manifestatie van de band met de Chinese stad, en die ligt door China’s mensenrechtenschendingen gevoelig in Breda. 

Na kritische vragen van raadslid Peter Bakker (GroenLinks) kwam het college met een idee: laten we er een Artikel 1-monument in de buurt zetten, ter herinnering aan de grondwet die gelijke behandeling en een verbod op discriminatie voorschrijft. Bakker: ‘Alsof het een het ander neutraliseert.’

Breda is niet de enige gemeente met banden met China, en het is ook niet de enige gemeente waarin de vriendschap tot ophef leidt. Woensdag liet Follow the Money zien dat de Chinese overheid ‘lokale’ vriendschapsbanden centraal aanstuurt om het nationale politieke beleid van Xi Jinping te promoten.

We benaderden 46 lokale overheden in Nederland waarvan duidelijk is dat ze een Chinese vriendschapsband hebben of hadden (zie de kaart onder het artikel). Zeker tien provincies en 32 gemeenten onderhouden iets van een geformaliseerde relatie, de een officiëler dan de ander en met uiteenlopende doelen. Veertien gemeenten beschrijven hun band als sluimerend – meestal door de coronacrisis. Drie gemeenten en één provincie reageerden niet op ons informatieverzoek.

Maastricht – Chengdu

Maastricht ontvangt in mei 2012 een delegatie uit Chengdu, de hoofdstad van de westelijk gelegen provincie Sichuan. De stad met maar liefst 10,5 miljoen inwoners staat bekend om zijn panda-fokcentrum en pittige eten. De reden van het bezoek is heuglijk: de overheden willen – op initiatief van Chengdu – een zusterstedenband aangaan. Ze stellen een intentieverklaring op, die de burgemeester van Maastricht later dat jaar ondertekent. 

Maastricht wilde die band graag, want ‘Limburg was in 2012 de enige provincie zonder bestuurlijke samenwerking of handelsbetrekkingen met steden of regio's in China.’ De gemeente besprak het idee met het China Platform Limburg, met lokale onderwijsinstellingen waaronder de hogeschool en de universiteit, met de provincie en met de Nederlandse ambassadeur in China. Allemaal waren ze voor. 

Sindsdien zijn er in het kader van de zusterband talloze uitstapjes, uitwisselingen en evenementen geweest. De Chinese stad kent inmiddels zelfs een ‘Maastricht Day’.

Zeker tien provincies en 32 gemeenten onderhouden iets van een geformaliseerde relatie met China

In Limburg zijn ze er tevreden mee. Maastricht ziet vooral opbrengsten voor lokale ondernemers, die ze ‘partners’ noemt. Dat zijn bijvoorbeeld het medisch centrum Brightlands Maastricht Health Campus en het door China aangestuurde taal- en cultuurcentrum Confucius Instituut Maastricht. Beide partners schrijven lovende testimonials over hun connectie met China en op hun beurt gaan ze weer eigen samenwerkingsverbanden aan. 

De burgemeester schrijft in 2018: ‘Voor het “zakendoen” in China zijn government to government-relaties essentieel. Het land kenmerkt zich door een maatschappij waarin provinciale en stadsbesturen een sterke autonome bevoegdheid hebben, ook op economisch gebied.’

Ook de Chinese consul-generaal in Chengdu is enthousiast. Hij schrijft: ‘De band is geen dode letter, maar een levend iets. Op die manier heeft de actieve stedenband, overigens net als dat geldt voor de actieve provincieband tussen Sichuan en Limburg, ook voor het beeld van Nederland als geheel in deze regio een positief effect.’

Stedenbanden kennen een lange geschiedenis. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog werden ze uit humanitaire motieven geleidelijk aangeknoopt. 

Geldverspilling

Nederlandse gemeenteambtenaren deelden specialistische kennis om collega’s in het buitenland te ondersteunen en hoopten ook nog wat van die uitwisseling op te steken. Zo kwam een herbebossingsproject in de Nicaraguaanse stad Juigalpa tot stand, hielp Haarlem het Turkse Emirdag bij de afvalverwerking, en Amsterdam het Ghanese Accra bij de waterzuivering. Na de kredietcrisis (2008-2011) werden de stedelijke vriendschapsbanden gebombardeerd tot ‘linkse hobby’ en geldverspilling.

Edith van Ewijk, die aan de Universiteit van Amsterdam promoveerde op stedenbanden tussen Nederland en ‘het globale zuiden’, vertelt dat er ook toen al discussies waren over de vraag of we via die banden wel geassocieerd wilden worden met een land met een dubieuze reputatie.

Ook vroeger was er discussie of we via vriendschapsbanden wel geassocieerd wilden worden met een land

Zo’n discussie speelde in 2008 bijvoorbeeld over steden in Nicaragua, waar verkiezingsfraude in zustersteden leidde tot de vraag of het handhaven van de vriendschapsband de betrokken lokale bestuurders niet ongewenst zou legitimeren.

Van Ewijk: ‘Dan staan er vaak twee visies tegenover elkaar: we trekken onze handen ervan af, of we kunnen juist door de lijntjes die we hebben op lokaal niveau wat veranderen.’

De meeste partnerrelaties uit die periode zijn inmiddels verbroken, of leiden een slapend bestaan. Alleen de banden waarvan gemeenten dachten dat ze geld in het laatje zouden brengen, overleefden de kaalslag. Dat waren bij uitstek de banden met regio’s en steden in China.

Economische hervormingen

In de jaren ’80 gingen Nederlandse overheden de eerste stedenbanden met China aan. De westerse wereld keek optimistisch naar de economische hervormingen in het voorheen moeilijk toegankelijke land. Daar wilde Nederland zowel aan meehelpen als een graantje van meepikken.

Gemeentelijke en provinciale tussenkomst was noodzakelijk voor toegang tot de Chinese markt: beslissingen over economisch belangrijke kwesties werden op lokaal niveau genomen. 

China-deskundige Ties Dams verdiept zich al langer in het Chinese politieke systeem. Voor het Instituut Clingendael schreef hij een rapport over het Chinese stedenbandenbeleid door de jaren heen. 

Volgens Dams weten Nederlandse bedrijven inmiddels zelf hun weg naar China te vinden, maar contacten met plaatselijke overheden kunnen nog steeds nuttig zijn: ‘Het zit diep in het Chinese dna dat je een diplomatieke relatie gebruikt om bedrijven bij elkaar te brengen. Als je bombarie wilt geven aan het afsluiten van een formele overeenkomst, dan moet er autoriteit zijn van beide kanten.’

Van de economische hervormingen in China wilde Nederland wel een graantje meepikken

Voor officiële contacten hadden provincies – en later ook gemeenten – wel wat investeringen over. Maastricht houdt de kosten netjes bij. Ze gaf tussen 2013 en 2021 in totaal 145.000 euro uit aan haar band met Chengdu, plus reiskosten van 5000 tot 12.000 euro per reis. 

Capelle aan den IJssel besteedde voor 2020 ongeveer 30.000 euro per jaar aan haar band met zusterstad Jiashan. Sindsdien trekt ze er jaarlijks nog 20.000 euro voor uit. 

Het grootste deel gaat volgens de gemeenten op aan reiskosten van delegaties naar China. 

Follow the Money vroeg gemeenten en provincies om de opbrengsten te kwantificeren van hun (vroegere) vriendschapsbanden. Maar die bleken vaak lastig in cijfers te vangen. Delft bijvoorbeeld, ziet culturele uitwisseling als de belangrijkste opbrengst, Den Haag noemt toerisme als belangrijke factor, en Lansingerland heeft het over kennisuitwisseling. 

Het overgrote deel van de genoemde opbrengsten zijn echter economisch van aard. Het stimuleren van het lokale bedrijfsleven wordt door elke gemeente en provincie gekenschetst als een belangrijk voordeel.

Stimuleren van het lokale bedrijfsleven is voor elke gemeente en provincie een belangrijke overweging

Overijssel zegt dat handelsmissies naar Liaoning – een regio in het noorden van China – 15 miljoen euro hebben opgeleverd aan omzet voor provinciale bedrijven. 

Utrecht meldt dat er in 2020 in totaal 32 Chinese bedrijven in de provincie gevestigd zijn – met 1135 werknemers in dienst – dankzij de relatie met Guandong, ‘één van de motoren van de Chinese economie’. Ook Noord-Brabant ziet het aantrekken van Chinese bedrijven als een belangrijk doel: de provincie telt nu 78 Chinese bedrijven, omgekeerd zijn er in Jiangsu dertig bedrijven uit Brabant.

Dubbelhartig

Voor een aantal gemeenten mondde de internationale vriendschap uit in een desillusie. Emmen schrijft bijvoorbeeld: ‘Deze band heeft eigenlijk niets opgeleverd.’ En op de vraag wat de band heeft gekost: ‘Voornamelijk tijd’. 

Emmen zal de band met Shangluo waarschijnlijk niet nogmaals bekrachtigen: ‘Of we ermee doorgaan zal mede afhankelijk zijn van de nieuwe gemeenteraad. We zijn gelet op de ontwikkelingen in China nogal terughoudend op dit moment.’

Met die ‘ontwikkelingen’ duidt Emmen op de schendingen van de mensenrechten van onder anderen Oeigoeren.

‘Of we ermee doorgaan? We zijn gelet op de ontwikkelingen in China terughoudend op dit moment’ 

Er zijn meer gemeenten die daarmee in hun maag zitten. Breda kwam met het dubbelhartige compromis van een monument voor gelijke behandeling naast het paviljoen uit Yangzhou. 

Terneuzen twijfelt ook. De stedenband met Shanghai lijdt sinds 2019 een slapend bestaan en ‘de gemeenteraad is kritisch over samenwerking met China met het oog op de mensenrechtensituatie’.

En in Arnhem was er discussie over de zusterband met Wuhan.

Arnhem – Wuhan

Een groep Oeigoerse activisten verzamelt zich in juli 2021 voor het gemeentehuis van Arnhem. Ze dragen spandoeken en shirtjes met leuzen als: ‘Verzet je tegen de genocide!’ En: ‘Waar is mijn familie?’ 

De Oeigoeren willen een gesprek met de gemeenteraad over een motie waarover die dag wordt gestemd en die voorstelt om de stedenband met Wuhan te verbreken. Eigenlijk verwacht niemand dat die motie het zal halen. Hij is namelijk al twee keer weggestemd, door diezelfde raad. Maar de aanwezigheid van de demonstranten maakt iets los. 

GroenLinks verandert na het horen van hun getuigenissen van standpunt, en daarmee krijgt de motie genoeg stemmen. De burgemeester van Wuhan is daar naar eigen zeggen ‘bedroefd’ over. ‘​​De raad is goedgelovig en zich heeft zich laten leiden door ‘geruchten en leugens’.

Ongewenste situaties

Follow the Money vroeg ook aan andere gemeenten en provincies of en hoe China’s mensenrechtenbeleid hun band beïnvloedt. De meeste zeggen zich vast te houden aan richtlijnen uit Den Haag. 

Capelle aan den IJssel: ‘We volgen hierin de inzet van de Nederlandse overheid: het actief uitdragen van onze eigen waarden.’ Die inzet is vastgelegd in 'Nederland-China: een nieuwe balans’, een bijlage van de China-strategie van de voormalige minister van Buitenlandse Zaken, Stef Blok.

In China zijn internationale stedenbanden nooit een louter lokale kwestie 

Vanwege de ‘goede band’ met Jiashan ziet Capelle aan den IJssel ‘wel mogelijkheden om eventuele ongewenste situaties – waar relevant – aan de orde te stellen’.

En Utrecht mailt: ‘[de stedenband] geeft de Provincie Utrecht daarnaast de benodigde context om ook onderwerpen waarover de meningen verschillen – zoals mensenrechten en cybersecurity – in Guangdong te bespreken. Zonder deze ingang zal dit niet langer mogelijk zijn.’

Een woordvoerder van Meppel: ‘Bij het leggen van contacten zijn mensenrechten een onderwerp van gesprek.’

Niet iedere gemeente ziet daar de noodzaak van in. In antwoord op vragen van de Bredase gemeenteraad stelde het college dat het de mensenrechten nog niet heeft aangekaart bij zusterstad Yangzhou. ‘Dat doen we liever live.’

In Nederland – waar gemeenten autonoom bepalen of ze een stedenband aangaan en met welke stad – dienen internationale partnerschappen vooral de lokale belangen. 

Ties Dams: ‘Hier gaat de nationale overheid niet over het beleid van lokale overheden, en kan daar dus ook geen langetermijndoelen aan verbinden. De Chinese overheid doet dat wel, en dat sijpelt door naar alle lagen daaronder.’ 

Politiek drukmiddel

In China moeten lagere overheden veel meer rekening houden met de nationale visie. Internationale stedenbanden zijn er nooit een louter lokale kwestie. Ze vallen onder de paraplu van de Chinese People’s Association for Friendship with Foreign Countries, een organisatie die wordt betaald en aangestuurd door de Chinese Communistische Partij. 

Deze vriendschapsassociatie gebruikt vriendschapsbanden met regio’s of steden in andere landen naar eigen zeggen om de ‘unificatie’ van China te promoten. Volgens Dams heeft de associatie op ieder lokaal niveau haar vertegenwoordigers – dus ook bij Chinese overheden die een stedenband met Nederlandse lokale overheden onderhouden. 

Voorheen knoopten Chinese overheden – net als die in Nederland – vooral uit economische motieven vriendschapsbanden aan, maar onder het leiderschap van Xi Jinping raakten de banden gepolitiseerd en worden ze soms als politiek drukmiddel ingezet. 

Zijn Nederlandse gemeenten en provincies zich bewust van dat politieke karakter? Eigenlijk niet. Het overgrote deel van de gemeenten blijkt geen beeld te hebben van de mogelijke politieke belangen van hun zustersteden. Slechts drie gemeenten hebben wel eens gehoord van de centrale Chinese vriendschapsassociatie CPAFFC.

Mondkapjesdiplomatie

Meppel krijgt in april 2020 een lading van 50.000 mondkapjes binnen, gedoneerd door zusterstad Haikou. Voor de burgemeester is de coronacrisis juist het moment om de banden te intensiveren. Hij organiseert een informatiemiddag om Meppelse ondernemers te koppelen aan China.

Meerdere gemeenten zeggen in de coronacrisis van hun Chinese zusterstad medische hulpmiddelen te hebben gekregen. Maar wat lijkt op een lokale geste is feitelijk van bovenaf georkestreerd, zegt China-kenner Ties Dams.  

‘De mondkapjesdiplomatie is duidelijk vanuit het Verenigd Front gecoördineerd. Stedenbanden worden bijvoorbeeld aangegrepen voor fotomomenten. Dat laat zien dat die structuren in normale tijden misschien niet echt gebruikt worden, maar dat die wel latent aanwezig zijn, zodat ze op zo’n moment als met die mondkapjes redelijk efficiënt aangewend kunnen worden.’ 

De schenkingen van medische hulpmiddelen aan Nederlandse partner-overheden worden via de Chinese staatsmedia ook ingezet voor China’s binnen-en buitenlandse propaganda.

Lees verder Inklappen

In Nederland weten lokale overheden zich geen houding te geven in het geopolitieke krachtenveld. Negentien gemeenten en provincies verlaten zich voor ondersteuning op de China-notitie van oud-minister Blok. Daarin staat echter geen concreet stappenplan hoe daar via stedenbanden mee om te gaan. 

De Rijksdienst Voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft sinds 2020 een Informatie- en Contactpunt (ICP) over China. Overheden en bedrijven kunnen daar een beroep op doen. Het ICP brengt ook in kaart welke overheden bezoek verwachten van (aspirant)zustersteden of -regio’s uit China. De RVO benadrukt dat ze alleen voorlichting en begeleiding biedt. De gemeente blijft zelf verantwoordelijk voor haar stedenband.

‘Misschien moeten we de relatie heroverwegen en eerlijk zijn: is er uitgekomen wat we verwachtten?’

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) organiseerde sinds 2019 drie informatiebijeenkomsten. Thema’s waren bijvoorbeeld het functioneren van Chinese lokale overheden (op welk niveau worden beslissingen genomen, hoe krijg je toegang tot de juiste mensen) en ‘de dilemma’s’ in de omgang met China. Bij die laatste sessie was ook Amnesty International betrokken. 

Breda, dat in afwachting is van het paviljoen uit Yangzhou, is blij met de initiatieven van de Rijksdienst en de VNG. De gemeente is al een tijdje bezig met het inwinnen van meer informatie over hoe om te gaan met China, zei wethouder Boaz Adank (Economie, VVD) afgelopen donderdag in een raadsdebat.

Adank is niet blind voor de signalen uit de gemeenteraad, die zich kritisch toont over de stedenband met Yangzhou: ‘Het laatste half jaar is de relatie met China meer en meer onder druk komen te staan. Daar kunnen we niet voor wegkijken. We hebben een vijfjarenplan voor die vriendschap. Daarna – in 2023 – moeten we misschien een wat forsere evaluatie doen dan normaal. Waarin we de relatie misschien wel heroverwegen en eerlijk moeten zijn: is er uitgekomen wat we verwachtten?’

Onderstaande tabel toont de (status van de) provinciale banden met China en hun startdatum.

Nederlandse provincie Chinese provincie Status Sinds
Drenthe Shaanxi Onbekend 2010
Flevoland Zhejiang Actief

1999

Friesland Sichuan Na 2019 sluimerend 1998
Friesland Heilongjiang Na 2019 sluimerend 2015
Gelderland Fujian Sluimerend 2014
Gelderland Hubei Actief 2006
Gelderland Shandong Sluimerend 2007
Groningen Shaanxi Actief 2003
Groningen Hunan Actief 2014
Limburg Sichuan Actief 2014
Noord-Brabant Jiangsu Sluimerend 1994
Noord-Holland Shandong Na 2015 sluimerend 1995
Overijssel Liaoning Na 2020 sluimerend Voor 2007

Utrecht

Guangdong Actief 1995
Zuid-Holland Hebei Actief 1993
Zuid-Holland Stadsdeel Shanghai Pudong Actief 2004
Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten

‘Op het gebied van decentrale overheden is er na het uitkomen van de beleidsnotitie ‘Een nieuwe balans’ (2019) een hoop gebeurd.

VNG heeft middels een door BZ gefinancierd ‘stakeholders- en behoefteonderzoek decentrale partnerschappen’ in kaart kunnen brengen welke behoeften er spelen bij Nederlandse gemeenten en provincies met een China partnerschap. In het kader daarvan heeft de VNG sinds 2019 in samenspraak met de rijksoverheid een aantal informatiebijeenkomsten georganiseerd.

Gemeenten zijn vrij daaraan deel te nemen of niet. Over het aangaan van een internationaal partnerschap, resp. de invulling daarvan of de informatie-uitwisseling daarover, zijn geen (bindende) richtlijnen vanuit de rijksoverheid. Voor Nederland geldt andersom juist dat de autonomie van Nederlandse decentrale overheden op dit vlak is vastgelegd in het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie, van de Raad van Europa. Bovendien, in 1972 gaf toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Geertsema gemeenten expliciet de ruimte om eigen financiële middelen voor internationale samenwerking te bestemmen.

Wel zien we dat veel gemeenten met China-partnerschappen zelf kiezen voor afstemming met Buitenlandse Zaken en vragen om (betere) informatievoorziening vanuit de rijksoverheid.’

Lees verder Inklappen

Met dank aan Tom Claessens en Dimitri Tokmetzis.