2020 wordt even slikken voor onze minister van Financiën. Is begrotingsdiscipline normaal gesproken hét stokpaardje van de Nederlandse regering, de coronacrisis brengt Wopke Hoekstra's geliefde 'huishoudboekje' volledig uit balans. De uitgaven lopen op, en de belastinginkomsten juist terug. Het zuinige Nederland verwacht over 2020 een tekort van 68 miljard euro, 8,7 procent van het bbp. 

Waar betalen we dat van? Zijn begrotingstekorten van zulke omvang wel houdbaar? En moeten we straks vrezen voor hyperinflatie, omdat centrale banken de tekorten financieren met het aanzwengelen van de geldpers?

Die vragen staan centraal in het boek The Deficit Myth van hoogleraar economie Stephanie Kelton. Het boek, dat in juni uitkwam, ligt sinds 9 juli ook in de Nederlandse boekhandel. Met overheden die door corona afstevenen op begrotingstekorten van recordhoogtes, had het boek niet op een beter moment gelanceerd kunnen worden: Kelton kraakt de hardnekkige begrotingsmythes die onze politiek en economie in hun greep houden. FTM las het boek en sprak met de auteur.

Publiek geld bestaat

Sinds ze presidentskandidaat Bernie Sanders en zijn groep progressieve democraten — onder wie de parlementariër Alexandria Ocasio-Cortez — in 2015 van economisch advies ging voorzien, is Kelton uitgegroeid tot een heuse rockstar economist. Ze is één van de prominente verkondigers van de Modern Money Theory (MMT), de economische school die zegt dat grote overheidstekorten op zichzelf geen probleem hoeven te vormen voor de economie. Daarmee biedt ze een wetenschappelijke onderbouwing voor financiering van plannen als de Green New Deal: een ambitieus project om tegelijkertijd sociale ongelijkheid en klimaatverandering te lijf te gaan.

‘The Deficit Myth gaat over publieke financiering, de aard van ons monetaire systeem en publiek geld’, zegt Kelton. Over haar motivatie om dit boek te schrijven is ze duidelijk: ‘Ik wil hiermee de misverstanden rondom overheidsfinanciën wegnemen en de mythes over publiek geld ontkrachten.’  

Kelton verwijst naar een citaat van Margaret Thatcher dat ze ook in haar boek aanhaalt. Op een conferentie van de Conservative Party in 1983 zei Thatcher: ‘De staat heeft geen geldbron, anders dan het geld dat mensen zelf verdienen. Als de staat meer wil uitgeven, dan kan dat alleen door uw spaargeld te lenen, of door het verhogen van belastingen.’ Klinkklare onzin, zegt Kelton: ‘Ik wil mensen verlossen van het idee dat er alleen zoiets bestaat als “het geld van de belastingbetaler” en dat er geen publiek geld zou zijn.’

Kelton schrijft dat politici als Margaret Thatcher de bestaande ‘mythes’ over onze overheidsfinanciën in stand houden om ze vervolgens in te zetten voor politiek gewin: ‘Voor de meesten van ons klinkt het heel plausibel dat de overheid meer belasting moet heffen om meer geld uit te kunnen geven. En onze politici weten dat. Ze weten ook dat de meesten van ons niet meer belasting willen betalen. Daarom wringen ze zichzelf in allerlei bochten om onze stem te winnen met toezeggingen om grootse dingen te doen, zonder dat de meerderheid van ons meer hoeft te gaan betalen.’ 

Maar dat is niet hoe ons moderne geldstelsel daadwerkelijk in elkaar steekt. De overheid kan immers in samenwerking met de centrale bank – technisch gezien – in onbeperkte oplage geld creëren. Het budget van een overheid steekt daardoor fundamenteel anders in elkaar dan het huishoudboekje van een gezin of bedrijf, dat niet over die geldscheppende macht beschikt. ‘De overheid heeft ons geld niet nodig, wij hebben hun geld nodig. We vertellen het verhaal dus achterstevoren’, schrijft Kelton. ‘MMT beschrijft het monetaire systeem zoals het daadwerkelijk functioneert. Het maakt onderscheid tussen de reële limieten, en de krankzinnige en onnodige beperkingen die we onszelf opleggen.’

De goudstandaard is niet meer

Die zelfopgelegde beperkingen — zoals limieten op de staatsschuld, of de 3-procentsnorm op het begrotingstekort, een regel die volgens ‘uitvinder’ Guy Abeille niet meer dan een arbitraire formule is — zijn desondanks uitgegroeid tot stelregels voor overheidsfinanciën.

Volgens Kelton is dat een erfenis uit het verleden: veel economen benaderen het geldsysteem alsof ons papieren en digitale geld nog altijd inwisselbaar is voor een bepaald gewicht in goud. In dat geval zou de hoeveelheid geld die de overheid kan maken beperkt worden door de beschikbare goudvoorraden.

Maar in werkelijkheid is ons wereldwijde geldsysteem sinds 1971 volledig losgekoppeld van de goudstandaard. De Amerikaanse overheid en haar centrale bank, de Federal Reserve, kunnen onbeperkte hoeveelheden dollars creëren. Kelton: ‘We hebben geen goudstandaard meer, maar toch is het politieke debat geworteld in die achterhaalde manier van denken.’

Ook andere overheden met een eigen munt kunnen in theorie onbeperkt geld bijdrukken. Dat gaat ook wel eens gruwelijk fout: ongebreidelde geldgroei kan, wanneer die niet gepaard gaat met een toename in productie, leiden tot hyperinflatie, zoals kleptocratische heersers in Zimbabwe en het voormalige Joegoslavië hebben bewezen. 

Belasting komt later

‘Of je geld uitgeeft of niet is voor de staat bovenal een politiek besluit,’ schrijft Kelton. Ze beschrijft hoe in de Amerikaanse politiek daarbij met verschillende maten wordt gemeten: ‘Als het gaat over sociale zekerheid, of als een volksvertegenwoordiger meer geld wil uitgeven aan onderwijs of gezondheidszorg, wordt meteen de vraag gesteld “hoe we daarvoor gaan betalen” zonder dat het begrotingstekort oploopt. Maar heb je wel eens gemerkt dat dit bijna nooit gebeurt als het budget van defensie wordt uitgebreid, de banken worden gered, of wanneer er belastingcadeautjes worden uitgedeeld aan de allerrijkste Amerikanen – zelfs niet wanneer die maatregelen het begrotingstekort doen oplopen?’ 

Het is volgens Kelton belangrijk dat meer mensen zich realiseren dat belastingen geen vereiste zijn voor de financiering van overheidsuitgaven. ‘We moeten miljardairs belasten om de vermogens- en inkomensongelijkheid te verkleinen en om de gezondheid van onze democratie te bewaken. Maar we hoeven hun spaarpotten niet open te breken om armoede uit te bannen [..]. Daarvoor is het benodigde gereedschap al beschikbaar.’

Met dat benodigde gereedschap doelt Kelton dus op de digitale geldpers. In het gesprek licht ze ook toe waarom een beter begrip van ons geldstelsel een maatschappelijk verschil kan maken: ‘Men moet begrijpen dat het doel van belastingen niet is om overheidsuitgaven te financieren. Dat betekent dat we iets kunnen doen tegen klimaatverandering, dat we ons zorgsysteem en onze infrastructuur kunnen verbeteren, en dat we hongerige kinderen kunnen voeden, zónder dat daarvoor eerst allerlei belastingverhogingen voor de allerrijksten doorgevoerd moeten worden.’

‘De capaciteit om geld uit te geven is voor de overheid onbeperkt, maar de productieve capaciteit van de economie is dat niet’

Kelton is er dus van overtuigd dat er meer mogelijk is dan de meeste mensen denken: ‘Zelfs wanneer de gekozen volksvertegenwoordigers tegen belastingverhogingen stemmen omdat ze wat verschuldigd zijn aan de rijken die ze in het zadel hebben geholpen, dan nog steeds is er voldoende geld beschikbaar om de grootste gebreken in onze maatschappij aan te pakken.’ 

De reële beperking: inflatie

MMT ziet inflatie als de belangrijkste reële beperking van begrotingsbeleid. Wanneer de algemene prijsniveaus stijgen — en het geld in omloop zijn waarde verliest — zou dat een teken van een te ruim begrotingsbeleid kunnen zijn. Maar dat wil niet zeggen dat er een één-op-één verband tussen geldschepping en inflatie bestaat. Prijsstijgingen hebben vaak niets met de geldhoeveelheid te maken. Zo kan een plotselinge afname in de aardolieproductie er toe leiden dat het aanbod van producten die met olie worden gemaakt terugvalt en de prijzen omhoog gaan. Of denk aan een plotselinge prijsstijging als gevolg van verhoogde accijnzen. De accijnsverhoging op tabak, die vanaf 1 april 2020 in Nederland werd doorgevoerd, was volgens het CBS een belangrijke veroorzaker van de inflatie in juni: 1,6 procent ten opzichte van een jaar geleden. 

Slechts in sommige gevallen is inflatie een gevolg van overbesteding door de overheid. In dat geval wordt inflatie aangewakkerd doordat mensen collectief meer geld gaan uitgeven, waardoor de vraag zo sterk stijgt dat het de productiecapaciteit te buiten gaat. Kelton: ‘De capaciteit om geld uit te geven is voor de overheid onbeperkt, maar de productieve capaciteit van de economie is dat niet.’

Van dat type inflatie hebben we de afgelopen 10 jaar echter geen last gehad. Sterker nog: centrale banken hebben juist — tevergeefs — geprobeerd om de inflatie via monetair beleid omhoog te stuwen. Kelton constateert dat dat in veel economieën niet is gelukt, omdat er een tekort aan economische stimulering vanuit de overheid was: ‘De begrotingstekorten waren meestal te klein, in plaats van te groot.’ Dat is volgens haar een gemiste kans: ‘Als overheden hun begroting managen alsof ze een huishouden zijn, missen ze kansen om hun soevereine munt in te zetten om de levens van hun mensen te verbeteren.’ 

In reactie op corona geven de Amerikaanse en Europese overheden nu miljarden uit om bedrijven overeind te houden en salarissen door te betalen. Dat doen ze zonder eerst belastingen op te halen; de verwachte belastingopbrengsten gaan zelfs sterk omlaag. Dat is het levende bewijs dat MMT de realiteit beschrijft. Het is dus niet slechts het sprookje van een Magic Money Tree, waarmee politieke criticasters de theorie belachelijk proberen te maken. 

Dat betekent overigens niet dat het gevaar voor vraaggestuurde inflatie ook is geweken. Maar daar is Kelton niet zo bang voor. ‘Er is geen risico op inflatie zolang mensen thuis blijven, alleen eten kopen en de huur, hypotheek en elektriciteitsrekening betalen. Mensen geven niks extra uit.’ Kelton ziet zelfs een positief effect van de doorbetaalde salarissen en hogere werkloosheidsuitkeringen: ‘Het spaargeld in het systeem groeit, en dat is goed. Veel Amerikanen hadden vóór de crisis minder dan 400 dollar in reserve. Misschien kunnen ze nu wat geld opzij zetten voor onderwijs, pensioen of het afbetalen van schulden. Ik geloof echt niet dat we ons druk hoeven te maken over een plotselinge vloedgolf van koopdrift, waardoor de inflatie op hol slaat zodra de lockdown voorbij is.’  

Baangarantie als bodem

Overheidsuitgaven zouden volgens Kelton niet gebaseerd moeten zijn op arbitraire begrotingsregels, maar ook in normale tijden veel meer rekening moeten houden met de reële beperkingen van de economie: de beschikbaarheid van grondstoffen, arbeidskrachten en productiecapaciteit. Hoge werkloosheid is een teken van onbenut potentieel, en daar kan een geldscheppende macht wat mee doen. Een gebalanceerd huishoudboekje zou volgens Kelton daarom nooit een doel op zich moeten zijn. ‘De begroting is slechts een middel voor een uitgebalanceerde economie die werkt voor iedereen.’

Een van de belangrijkste zaken waar Kelton voor pleit is een Job Guarantee, een baangarantie vanuit de overheid. Het doel daarvan is niet om de concurrentie aan te gaan met het bedrijfsleven, maar om een bodem onder de arbeidsmarkt te leggen — vooral wanneer het economisch tegenzit. Kelton: ‘Een baangarantie zorgt ervoor dat mensen dan nog steeds aan het werk blijven tegen een minimumloon en hun vaardigheden ontwikkelen.’ Vanuit die basissituatie kunnen bedrijven in de private sector hen vervolgens aannemen zodra de economie aantrekt.

Een baangarantie zou volgens Kelton als economische stabilisator werken: ‘Banen en inkomens blijven door de gehele conjunctuurcyclus bewaard, waardoor toekomstige recessies korter en minder hevig zullen zijn.’ Ze heeft ook nagedacht over de manier waarop een baangarantie het beste kan worden georganiseerd. De financiering is top-down, maar de invulling van de banen moet uit de bevolking zelf komen. Kelton: ‘We moeten erkennen dat de federale overheid niet de beste partij is om te bepalen wat voor banen er nodig zijn. Dat kunnen de mensen in lokale gemeenschappen het beste zelf.’ Ze vertelt dat het doel van de baangarantie niet het draaien van een zo hoog mogelijke productie en economische groei is, maar het opzetten van sociaal nuttige projecten zoals gemeenschapstuinen of oversteekbrigadiers bij de lokale school. ‘Daar hebben lokale gemeenschappen wat aan, en het geeft mensen die anders werkloos thuis zouden zitten met een uitkering, een nuttige baan met een inkomen waar ze van rond kunnen komen.’ 

America first

In haar boek schrijft Kelton: ‘MMT spoort ons aan om monetair beleid (in haar huidige vorm) te degraderen en begrotingsbeleid meer centraal te zetten voor het stabiliseren van de macro-economie.’ Ze stelt ook de onafhankelijkheid van centrale banken ter discussie en zegt dat die in feite niet bestaat. Toch steunt ze het huidige monetaire beleid, waarbij dollars en euro’s rechtstreeks van de centrale bank naar spelers op de financiële markten en grote bedrijven (waarvan sommige zelfs met afgewaardeerde kredietwaardigheid) stromen. In ons interview zegt Kelton daarover: ‘Wat is het alternatief? Een grote financiële crisis zou de hele economie verslinden. Centrale banken waken over de financiële belangen van een brede groep van kredietverstrekkers.’ Wanneer centrale banken dat binnen de huidige systeeminrichting niet zouden doen, zou de situatie volgens Kelton onhoudbaar worden. ‘Op dit soort momenten zou het niet ondersteunen van bedrijfskredietmarkten, tot talloze faillissementen en verlies van werkgelegenheid leiden.’ 

Zoals Kelton het bekijkt is de interventie van de Fed hard nodig, ook om de reële economie overeind te houden. Ze kiest ervoor om haar pijlen op één specifiek doel te richten: de overheid moet meer initiatief nemen om de economie te stimuleren. De kritiek op centrale banken is in The Deficit Myth daarom zeer beperkt en private geldschepping door banken en schaduwbanken blijft helemaal buiten beschouwing. In ons gesprek zegt ze daarmee niet de problemen in de bancaire sector te willen bagatelliseren, maar focus aan te brengen op wat ze het allerbelangrijkste vindt: publieke geldschepping.

Euroland

Kelton gaat in haar boek ook grotendeels voorbij aan de speciale rol van de dollar als wereldreservemunt, de status aparte die de VS daarmee heeft op monetair en economisch gebied, en de beperkingen die dat met zich meebrengt voor andere soevereine landen om grote overheidstekorten te draaien. Wel staat ze kort stil bij de Europese situatie. Ze benoemt dat de Europese landen van de eurozone geen soevereine landen meer zijn, omdat ze niet langer de macht over hun eigen geldpers hebben. Het afstemmen van monetair beleid op Europees niveau met begrotingsbeleid dat voor het grootste deel nationaal wordt bepaald, is daardoor politiek nog ingewikkelder.

In het gesprek verwijst Kelton naar een paper dat ze in 2009 schreef met collega Randall Wray. De titel: ‘Can Euroland survive?’. In dat artikel voorspellen de twee MMT-economen dat de muntunie sommige eurolanden zou beperken om het ruimere begrotingsbeleid te voeren dat hun land sneller uit de crisis had kunnen trekken – begrotingsbeleid dat soevereine landen als China, de VS en de UK wel konden voeren. 

De Europese institutionele inrichting is nu hetzelfde als toen, maar Kelton is enigszins positiever: ‘Het kan nog steeds werken, maar het vereist samenwerking met en toewijding van de monetaire autoriteit: de ECB.’ Ze vindt dat de ECB de juiste koers is ingeslagen: ‘Het stabiliteits- en groeipact is opgeschort en de ECB voorkomt dat de obligatiespreads [het verschil in rente voor de verschillende eurolanden, red.] ontploffen. Hierdoor kunnen Europese overheden ruimer begrotingsbeleid (zonder 3 procent-limiet) voeren, tegen lagere kosten. 

‘Bezuinigen betekent het einde van het Europese project’

Kelton maakt zich echter wel zorgen over wat er na de coronacrisis zal gebeuren: ‘Als Italië een publieke schuldratio van 160 procent van het bbp heeft, en de autoriteiten zeggen: we geven geen ondersteuning meer en we laten de spreads los, dan is er nog maar één alternatief: austerity, bezuinigen dus. Dat betekent het einde van het Europese project. Als je mensen over het breekpunt heen duwt, laten ze op een gegeven moment wel van zich horen.’

Wetenschap en ideologie

Kelton laat zien dat de mythes over overheidsfinanciën dogmatisch beleid in stand houden, dat tot allerlei ‘reële tekorten’ in de samenleving leidt. ‘Als onze generatie doorgaat met het kijken door de verkeerde economische lens, dan zullen we niet de juiste investeringen maken’, zegt ze daarover. ‘En zeker niet op de schaal die nodig is om de steeds groter wordende sociale en ecologische crises af te wenden.’ 

Maar dat het doorprikken van de begrotingsmythes er ook automatisch toe zal leiden dat politici de geldpers verstandig zullen inzetten – in dienst van de samenleving, binnen de reële capaciteitsbeperkingen van de economie, en dus zonder de inflatie omhoog te drijven – neemt Kelton in haar boek als uitgangspunt. De onderbouwing hiervoor ontbeert echter de grondigheid waarmee ze de mythes ontkracht. The Deficit Myth is daarmee enerzijds een wetenschappelijke beschrijving van het geldsysteem, en anderzijds een hartstochtelijk ideologisch pleidooi voor overheidsbeleid dat is gericht op het bestrijden van ongelijkheid, aanpak van klimaatproblematiek en betere bescherming van werknemers.

Aanvullend historisch onderzoek, een verdere uitwerking van ideeën en voorstellen – en een volgend boek waarin de focus ligt op het onderbouwen van enkele aannames, zijn dus wenselijk. Desondanks biedt het boek belangrijke aanknopingspunten voor een systeemverandering. De publieke geldpers draait tijdens corona immers al overuren. Terwijl het geld verdwijnt in de financiële markten, wordt het publieke gesprek over of dat wel de beste bestemming is, vakkundig de kop ingedrukt. Politici als Wopke Hoekstra maken daarbij – net als Thatcher 37 jaar geleden – dankbaar gebruik van een narratief dat Kelton in haar boek ontmaskert als niets meer dan mythologie. 

Begrotingsbeleid verdient een gelijkwaardige plek naast monetair beleid in het managen van de macro-economie. Die boodschap zet Kelton in haar boek overtuigend neer. Met een krampachtige fixatie op begrotingstekorten doen we niet alleen onszelf, maar ook toekomstige generaties tekort.