Het stikstofprobleem is terug in het politieke debat nu de Commissie-Remkes maandag haar eindrapport presenteerde. De commissie, geleid door voormalig VVD-minister Johan Remkes, adviseert dat Nederland de komende tien jaar de binnenlandse stikstofuitstoot met 50 procent moet verminderen, en niet met 26 procent, zoals de regering van plan was.

Die binnenlandse taak had iets minder groot kunnen zijn als Europese afspraken met buurlanden strenger waren geweest. Ongeveer eenderde van de totale stikstofdepositie in Nederland komt uit het buitenland. Volgens het RIVM draagt Duitsland 10 tot 15 procent aan de gemiddelde stikstofdepositie bij, en België 5 tot 10 procent.

Nederland heeft met andere EU-lidstaten afspraken gemaakt over de maximale uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden in 2030, in de zogenaamde NEC-richtlijn. Die richtlijn werd vastgesteld tijdens het Nederlands EU-voorzitterschap in 2016 en was een uitgelezen mogelijkheid om de stikstofdepositie uit het buitenland aan te pakken.

In 2016 zijn ongeveer 374.000 mensen in de EU voortijdig overleden als gevolg van blootstelling aan fijnstof

Nederland slaagde er echter niet in om een race to the bottom naar steeds lagere doelstellingen tegen te houden. Mede dankzij een succesvolle landbouwlobby werden reductiedoelen steeds verder verwaterd. Om die reden moet Sharon Dijkstra, thans wethouder in Amsterdam met ‘schone lucht’ in haar portefeuille, nu dubbel zo hard doen wat haar indertijd als Nederlandse staatssecretaris Infrastructuur en Milieu niet lukte.

Vuile lucht

Luchtvervuiling is al decennia een probleem in Europa: het veroorzaakt allerlei gezondheidsklachten. Het aantal mensen met chronische bronchitis neemt erdoor toe en het verergert bronchitisklachten bij kinderen met luchtwegaandoeningen. Ook kan vieze lucht COPD, longkanker en astma veroorzaken. Het Europees Milieuagentschap rekende onlangs uit dat in 2016 ongeveer 374.000 mensen in de EU voortijdig zijn overleden als gevolg van blootstelling aan fijnstof, waarvan 9.200 in Nederland.

Er zijn aanwijzingen dat luchtvervuiling kan bijdragen aan de vatbaarheid voor het coronavirus Covid-19, maar het wetenschappelijk onderzoek daarnaar staat nog in de kinderschoenen (zie kader).

De Europese Unie heeft een palet aan instrumenten en beleidsmaatregelen die als doel hebben om de luchtkwaliteit in Europa te verbeteren en zo het aantal voortijdige overlijdens te beperken. Een daarvan is het vaststellen van zogenaamde emissieplafonds: een maximum hoeveelheid per schadelijke stof per EU-lidstaat. 

De uitstoot van ammoniak, bijna volledig afkomstig uit de landbouw, blijkt de afgelopen jaren in de EU weer iets toe te nemen

Vanaf dit jaar gelden nieuwe doelen die de uitstoot van een aantal schadelijke stoffen moet beperken, en de komende tien jaar moeten lidstaten werken aan verdere vermindering. Die doelen staan in een EU-richtlijn die in 2016 is afgesproken, in Brussel bekend als de tweede NEC-richtlijn.

In het kader van die richtlijn houdt het Europees Milieuagentschap de uitstoot van de gereguleerde stoffen bij. De uitstoot van ammoniak, bijna volledig afkomstig uit de landbouw, blijkt de afgelopen jaren in de EU juist weer iets toe te nemen.

Afhankelijk van de buren

De Zweed Christer Ågren houdt zich sinds begin jaren tachtig met luchtkwaliteit bezig, de meeste tijd voor milieuorganisaties. Midden jaren negentig, toen Zweden lid werd van de EU, werkte hij enkele jaren als ambtenaar. Hij werd door het Zweedse ministerie van Milieu bij de Europese Commissie gedetacheerd en hielp daar een EU-strategie tegen verzuring te ontwerpen, die de basis legde voor de eerste NEC-richtlijn.

Het innovatieve van de aanpak was volgens Ågren dat verschillende verontreinigende stoffen in samenhang werden aangepakt. ‘In de jaren negentig had Zuid-Europa vrij weinig interesse in verzuring, dat was vooral een Noord-Europees probleem,’ zegt Ågren. De zuidelijke landen hadden vooral problemen met ozon op leefniveau. 

Maar geen enkel land kan luchtvervuiling in zijn eentje aanpakken. ‘Alle landen zijn importeur van luchtvervuiling,’ zegt Ågren. ‘We zijn allemaal onderling afhankelijk. Daarom is dit soort wetgeving ontwikkeld, om met een gemeenschappelijke aanpak een gemeenschappelijk probleem op te lossen.’

Ook de permanente vertegenwoordiging (PV) van Nederland in Brussel heeft, in een intern memo uit 2015, erkend dat de grensoverschrijdende effecten van luchtvervuiling ‘bepalend’ zijn voor de Nederlandse luchtkwaliteit. 'Hoe minder de buren doen, hoe meer NL zal moeten doen om het luchtkwaliteitsniveau op peil te houden,’ aldus dat document van de PV.

Een stelsel van plafonds voor de uitstoot van bepaalde stoffen waarvan de hoogte voor elk land op basis van een computermodel wordt bepaald, was volgens Ågren dan ook een ‘briljante aanpak, in theorie’. In de praktijk pakte dat echter anders uit.

Voorstel

Het vaststellen van de nieuwe emissieplafonds voor EU-lidstaten heeft jaren geduurd en gedurende het proces is de ambitie van de richtlijn telkens een stukje afgebrokkeld; economische belangen waren belangrijker. Vooral de landbouwlobby slaagde erin de plafonds te verhogen voor de stoffen die hun sector produceerde (zie kader).

Dat begon volgens Ågren al voordat de Europese Commissie het voorstel voor de nieuwe NEC-richtlijn publiceerde. ‘Binnen de Europese Commissie was er vrij stevige oppositie tegen strengere regels voor de landbouw,’ zegt Ågren, die verwijst naar het directoraat-generaal (DG) voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling. In de herfst van 2013 stuurde DG Milieu het conceptvoorstel ter consultatie naar andere DG’s. Dankzij DG Landbouw werden de voorgestelde doelen voor ammoniak een stuk minder strikt.

Hoewel ze minder strikt uitpakten dan de milieu-ambtenaren van de Commissie oorspronkelijk voor ogen hadden, vonden diverse lidstaten – wier goedkeuring nodig was – de voorgestelde emissieplafonds voor ammoniak nog steeds te streng.

Uit de verslagen van gesprekken die Nederlandse diplomaten in juni 2015 met andere lidstaten voerden – om welke landen het gaat, is weggelakt – blijkt dat de belangen van de landbouw zwaar telden. ‘De voorgestelde ammoniakplafonds brengen de melkproductie in gevaar,’ zegt een lidstaat. Een diplomaat noemt ammoniakreductie in de landbouwsector ‘problematisch’. ‘De voorgestelde reductiedoelen van CIE gaan te ver. Vooral de landbouw zou hieronder te lijden hebben,’ zegt een ander.

De ammoniakdoelen van de Commissie hielden te weinig rekening met ‘de potentiële groei van de melkveesector’, vond een lidstaat

Het lastige, zegt Ågren, is dat het verlagen van de ammoniakuitstoot maar in beperkte mate lukt met technische oplossingen, zoals het installeren van luchtwassers in de stallen. Veel van dergelijke maatregelen zijn in Nederland al genomen. De veestapel verkleinen blijft dan al snel als enige optie over om de ammoniakuitstoot te reduceren.

De discussie speelde op het moment dat er in Europa een einde kwam aan de decennia-oude melkquota. Dat betekende dat zuivelboeren juist meer konden gaan produceren. Het Verenigd Koninkrijk schreef dan ook in een vertrouwelijk positiepaper dat de ammoniakdoelen van de Commissie te weinig rekening hielden met ‘de potentiële groei van de melkveesector in het VK en een aantal EU-lidstaten’.

Methaan

Nog een andere stof is relevant voor de landbouwsector: methaan. Koeien en andere herkauwers stoten dat uit door te boeren en scheten te laten. De Commissie had voorgesteld om ook daarvoor nationale emissieplafonds op te nemen. De meeste lidstaten waren daar echter tegen.

Het argument dat ze gebruikten: methaan is een broeikasgas en wordt dus al gereguleerd via klimaatdoelen. Een emissieplafond voor methaan afspreken zou neerkomen op ‘dubbele regulering’. Dit argument werd vurig verdedigd door de Brusselse landbouwlobby Copa-Cogeca en door Europarlementariër Jan Huitema (VVD). 

Een ‘kulargument’, zegt Europarlementariër Bas Eickhout (GroenLinks), die namens de Groene fractie het dossier volgde. ‘Er is helemaal geen specifiek methaandoel, er is een broeikasgasequivalentendoel.’ 

Dat zit zo: EU-landen hebben voor 2030 afgesproken hun broeikasgasemissies te reduceren. Zo belooft Nederland een afname van 36 procent van de uitstoot ten opzichte van 2005. Nederland mag echter zelf bepalen welkebroeigassen het reduceert. In theorie kan Nederland de doelstellingen halen zonder ook maar een kiloton methaan te reduceren. Voor het klimaatdoel maakt dat niet uit, maar voor luchtkwaliteit des te meer, zegt Eickhout. ‘Methaan heeft een specifiek effect op ozonvorming, dus er is voor de luchtkwaliteit wel degelijk reden om methaanbeleid te voeren.’

Raad van de EU

Twee jaar nadat de Europese Commissie haar voorstel had gepubliceerd, kwam de Raad van de EU met een standpunt, tijdens een vergadering van ministers van Milieu in Brussel. Dit compromis bestond uit het schrappen van plafonds voor methaan en lagere reductiepercentages voor de meeste overgebleven vijf kwalijke stoffen.

Dat gebeurde onder het Luxemburgse voorzitterschap van de Raad van de EU. De Luxemburgers vroegen elke lidstaat om zelf met emissieplafonds te komen, een strategie die volgens Ågren onvermijdelijk tot lagere ambities leidt. ‘Als je landen vraagt zelf met getallen te komen, dan komen ze met getallen die ze zeker kunnen halen en die amper extra inspanningen vereisen,’ zegt hij.

‘Als we meer tijd verliezen, verliezen we mensenlevens. Zo simpel is het’

De Luxemburgse minister van Milieu Carole Dieschbourg, die de vergadering had voorgezeten, zei op een persconferentie na afloop dat verlaging van de doelen noodzakelijk was om een meerderheid van lidstaten mee te krijgen. ‘Ik was niet erg gelukkig met het ambitieniveau,’ zei Dieschbourg, die namens de Groenen in de Luxemburgse regering zit. Het compromis was volgens haar nodig om de impasse te doorbreken. ‘Als we meer tijd verliezen, verliezen we mensenlevens. Zo simpel is het.’ 

Ze wees op de volgende stap in het wetgevende proces: de zogenaamde trilogen, waarbij de Raad met het Europees Parlement en de Europese Commissie onderhandelt over de uiteindelijke tekst van de richtlijn. ‘Er is een mogelijkheid dat de ambitie nog omhoog gaat. Ik ken het parlement,’ zei de Luxemburgse.

Deze keer pakte het anders uit, vertelt Eickhout. Namens de Groenen deed hij mee aan de triloogonderhandelingen met Raad en de Commissie. ‘We moesten die percentages min of meer slikken,’ zei hij. ‘Je mag als parlement bijna tekenen bij het kruisje.’ De lidstaten dekten elkaar. ‘Als ik jouw percentages accepteer, dan accepteer jij mijn percentages,’ was volgens Eickhout het devies. Dat leidde tot een race to the bottom: ‘Er waren landen die dachten: ho, wacht even, ik heb te streng voor mezelf ingezet. Als we dan toch nog in onderhandeling zijn, dan wil ik ook omhoog.’ Lidstaten kwamen met hun eigen nationale inschattingen die lager waren dan wat de Commissie had uitgerekend. ‘Dat waren zogenaamd nieuwe inzichten van landen,’ zegt Eickhout. ‘Wij werden daar helemaal gek van.’ Het Europees Parlement wilde ook tussentijdse doelen voor 2025 vastleggen, maar de lidstaten wezen dat af.

De Europese Commissie probeerde nog om methaan in de richtlijn op te nemen, door in mei 2016 met een voorstel voor lagere reductiecijfers te komen. In plaats van 33 procent reductie, EU-breed, stelde de Commissie 20 procent voor. In het begeleidende document legde de Commissie het belang ervan uit: om internationaal een voorbeeld te stellen. Als de EU methaanreducties beloofde, gaf dat een betere onderhandelingspositie met landen als de VS, Canada, Rusland, China en India, waar de meeste uitstoot vandaan komt.

De Europese Commissie wist de lidstaten niet te overtuigen: methaan werd uit het voorstel gegooid

De Europese Commissie wist de lidstaten niet te overtuigen: methaan werd uit het voorstel gegooid. Op 30 juni 2016 bereikten Raad, Parlement en Commissie een compromis. In onderstaande grafiek zie je dat de reductiedoelen voor ammoniak van Nederland en een aantal buurlanden lager uitviel dan de Commissie in 2013 had voorgesteld en dat ook de stikstofoxidereductie minder ambitieus werd.

Leeswijzer grafiek: van links naar rechts zie je de reductiedoelen voor 2030 zoals voorgesteld door respectievelijk de Europese Commissie in 2013, het Europees Parlement in 2015, de Raad van de EU in 2015, een nieuw standpunt van de Raad half juni 2016 en ten slotte de uiteindelijk afgesproken reductiedoelen.

Die lagere ambitie vertaalt zich in meer sterfte. Het European Environmental Bureau (EEB), rekende uit wat het compromis betekent voor het aantal voortijdige overlijdens. Als het Commissievoorstel in zijn oorspronkelijke vorm was aangenomen, waren volgens het EEB jaarlijks 12.000 voortijdige overlijdens voorkomen.

Het standpunt van de lidstaten werd tijdens die trilogen vertegenwoordigd door Sharon Dijksma (PvdA), destijds staatssecretaris Infrastructuur en Milieu, omdat Nederland in die periode voorzitter was van de Raad. Het compromis werd bereikt op de laatste dag van het Nederlands voorzitterschap. Dat was geen toeval: de deadline werkte als breekijzer. Na Nederland zou Slowakije voorzitter worden.

‘Je weet niet wat er gebeurt als de Slowaken komen,’ zegt Eickhout. Ågren verwachtte niet dat de Slowaken een beter resultaat hadden bereikt. Voor Nederland was dit een van de weinige milieudossiers waarmee het zich diplomatiek kon profileren.

Tegelijk kan het land dat voorzitter is van de Raad niet al te ver voor de troepen uit lopen. Dat besef blijkt uit een e-mail van de Nederlandse permanente vertegenwoordiging in Brussel van 6 januari 2016: ‘Het hoeft geen betoog dat onze rol nu anders is dan als gewone lidstaat. Wij moeten nu raadspositie uitdragen (honest broker, etc) en onderhandelingen voeren namens de 28.’

Ågren denkt niet dat Dijksma er veel meer had kunnen uithalen. Hij geeft vooral het Luxemburgse voorzitterschap de schuld van het ‘rampzalige’ compromis tussen de lidstaten, dat Nederland als onderhandelingsmandaat moest gebruiken. ‘Sharon Dijksma heeft het echt wel oké gedaan,’ zegt ook Eickhout.

Na afloop twitterde Dijksma dat ze trots was op het resultaat: een ‘bijzonder akkoord’. In een reactie (zie kader) noemt ze het compromis ‘de best mogelijke uitkomst’.

Het Europees Parlement stemde met een ruime meerderheid voor het compromis van Dijksma. Zo niet Eickhout en zijn toenmalige collega Gerben-Jan Gerbrandy (D66), inmiddels lid van het Adviescollege Stikstofproblematiek, oftewel de Commissie-Remkes. Die laatste wees er voor de stemming in een debat op dat de landbouwsector ‘veel en veel te weinig doet om luchtkwaliteit te verbeteren’. ‘Zijn vuile lucht en vuile emissies minder schadelijk als die van de landbouw komen? Misschien kan iemand hier mij uitleggen waarom die altijd zo speciaal behandeld moet worden,’ zei Gerbrandy.

Toch heeft het iets wrangs dat juist Dijksma dit afgezwakte compromis verdedigde, gezien haar latere functie. Sinds mei 2018 is ze wethouder in Amsterdam, met in haar portfolio luchtkwaliteit. Vorig jaar publiceerde die stad het Actieplan Schone Lucht.

In het voorwoord schreef Dijksma: ‘Vieze stoffen in de lucht nemen ruim een jaar af van het leven van elke Amsterdammer. Een jaar minder dynamiek, stilte en ontmoeting. Een deel van die stoffen komt van ver aangewaaid en is moeilijk tegen te houden.’ 

‘Hoewel er Europese normen zijn voor de uitstoot en de luchtkwaliteit, bieden die nog onvoldoende bescherming voor de gezondheid,’ schrijft wethouder Dijksma

Het actieplan van de gemeente Amsterdam omvat maatregelen die in 2030 al het verkeer binnen de bebouwde kom uitstootvrij moet maken. De stad ziet geen andere keuze om haar burgers te beschermen. ‘Hoewel er Europese normen zijn voor de uitstoot en de luchtkwaliteit, bieden die nog onvoldoende bescherming voor de gezondheid,’ aldus het beleidsdocument.

Maar heel Nederland moet meer doen om de stikstofuitstoot te verminderen, concludeerde de Commissie-Remkes deze week. Die bevinding kun je zelfs doortrekken naar de rest van Europa, schrijft Wim de Vries, hoogleraar integrale stikstofeffectanalyse aan de Wageningen University & Research. Hij verwijst naar onderzoek waaruit blijkt dat, zelfs als de NEC-doelen in 2030 worden gehaald, tweederde van de ecosystemen in de EU nog steeds te veel stikstofdepositie zal ervaren. ‘Het is dus zaak om in te zetten op internationaal emissiebeleid waarin ook andere (met name een aantal van de ons omliggende) landen hun emissieplafonds bijstellen in de periode tot 2050.’

Dat bijstellen van emissieplafonds zou een uitkomst kunnen zijn van een evaluatie over de uitvoering van de richtlijn, die de Europese Commissie eigenlijk voor 1 april 2020 had moeten publiceren. In dat rapport moet de Commissie laten zien wat er sinds invoering is bereikt en bepalen of verdere maatregelen nodig zijn om de lucht schoner te maken.

Een woordvoerder van de Commissie liet op 26 mei weten dat het rapport nog niet is verschenen. ‘De publicatiedatum wordt binnenkort bepaald.’ Wel heeft de Commissie in december al beloofd dat het zal voorstellen om de normen voor de luchtkwaliteit ‘beter te laten aansluiten bij de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie’.