Nederland kent een zeer beperkt aantal wetenschappers dat zich buigt over ‘grand strategy’: de integrale bevordering en bescherming van nationale belangen via zowel de militaire, bondgenootschappelijke als de diplomatieke weg. Kennelijk is het geen thema waar ons land erg warm voor loopt. Paul van Hooft, onlangs gepromoveerd aan de UvA op het onderwerp en momenteel werkzaam bij European University Institute te Florence voor een onderzoek over de toekomst van Amerikaanse macht in Europa, heeft weinig Nederlandse vakgenoten. ‘Toen ik nog aan het promoveren was, benaderde een Kamerlid mij omdat hij iets meer wilde begrijpen van het grotere defensie-plaatje. Hij was zelf op onderzoek uit gegaan, had begrepen dat wat hij zocht ‘grand strategy’ heette en zocht daarna iemand in Nederland. Dat ik toen al bij de eerste Google-zoekresultaten hoorde, is alleszeggend voor hoe weinig mensen in Nederland zich bezighouden met geopolitieke kwesties.’

Strategisch analfabetisme

Niels Woudstra, verbonden aan de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) als universitair hoofddocent operationele analyse, hekelt met name het gebrek aan strategie bij degenen die erover dienen te beslissen: de politici. ‘Uit een Kamerbrief van minister Kamp uit 2014 bleek dat Nederland geen strategie had voor de vitale telecom-infrastructuur. Wij begonnen hier pas over na te denken toen de mogelijke buitenlandse overname van de KPN-infrastructuur aan de orde was. Als wij een grand strategy hadden gehad, waren we hier proactief en niet reactief mee omgegaan.’

Vanuit de wetenschap klinkt steevast gelijkgestemde kritiek: Nederland heeft geen grand strategy. Zo constateerde professor Herman van Amersfoort (NLDA) in zijn afscheidsrede dat Nederland 'strategisch gezien de weg kwijt is,’ en professor Isabelle Duyvestein (Universiteit Leiden) sprak van ‘strategisch analfabetisme’.

Haagse denktanks zoals Clingendael en HCSS spelen slechts een marginale rol

Aangezien de coördinatie van de staatsmiddelen die nodig worden geacht om een (gewapend) conflict te beginnen (of te voorkomen) bij het kabinet ligt, spelen Haagse denktanks zoals Clingendael en The Hague Center for Security Studies (HCSS) slechts een marginale rol. Zij kunnen de diverse ministeries adviseren, maar het is nog altijd het kabinet dat bepaalt of het ook daadwerkelijk wat doet met de verworven inzichten.

Haagse inkapseling

Dat denktanks invloed uitoefenen op het beleid blijkt uit de praktijk: niet alleen worden ze door ministeries uitgenodigd om bepaald onderzoek te doen, ook is er een zekere roulatie in personeelsbestand tussen respectievelijk denktanks, semi-overheid zoals TNO, en overheid (ministeries). Dit werpt de vraag op of denktanks zoals Clingendael, dat voor 30 procent afhankelijk is van subsidies vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken en Defensie, wel genoeg afstand van ‘het Haagse’ nemen.

Hoewel Washington ruim 400 denktanks kent en er veel meer intellectuele uitwisseling plaatsvindt, bekroop dit gevoel van zorg ook Harvard-professor Stephan Walt. In een column voor Foreign Policy beklaagde hij zich over het gegeven dat denktank-symposia niet verder kijken dan de heersende Washington-consensus en bijeenkomsten met name worden bevolkt door ‘the usual suspects: prominent foreign-policy practitioners, policy wonks, and public figures whose views are already familiar to anyone who’s been paying attention to the travails of U.S. foreign policy.’

Toch is deze ‘Haagse inkapseling’ niet alleen aan de denktanks te wijten, constateert Paul van Hooft. Ook de universiteiten die deze toekomstige medewerkers aanleveren treft blaam. ’Veel academici en politici zijn nog blijven hangen in de jaren ’90, toen alles internationaal de goede kant op leek te gaan: economische groei, steeds meer democratieën, meer internationale instituties, sterke afname van interstatelijke conflicten. Dat het lang geleden is dat er een grootschalige oorlog plaatsvond, betekent niet dat de interstatelijke competitie is verdwenen.’

Deze competitie komt in het curriculum weinig aan bod, terwijl er onder studenten wel vraag naar is. ‘Misschien komt het omdat studenten toch iets vaker de krant lezen,’ grapt Van Hooft. ‘Het vindt wel plaats, maar op een zeer beperkt aantal plaatsen, en door maar een paar onderzoekers. De discrepantie met wat medewerkers bij Buitenlandse Zaken en Defensie doen en wat overwegend gedoceerd wordt, is groot. Het vertaalt zich ook in ontbrekend politiek draagvlak binnen de samenleving. Door dat gebrek aan draagvlak is er weinig drang binnen Den Haag om hier veel tijd aan te besteden.’

Maritieme strategie

Maar er wordt in Nederland toch wel nagedacht over buitenlands beleid en geopolitiek? Van Hooft: ‘Er is in Nederland wel degelijk kennis aanwezig over veel van de onderdelen die voor strategisch denken belangrijk zijn. Zo is er veel kennis over veiligheid, maar dat gaat vaak over conflictsituaties, vredesbewaring, de oorzaken van burgeroorlogen — operationele kennis. Dat is echt niet gelijk te stellen aan strategie. Strategie is meer dan het eindeloze, jaarlijkse debat over percentages in de defensiebegroting. Het zou moeten gaan over hoe we de verschillende middelen van de staat effectief bij elkaar te brengen om nationale belangen te behartigen op het internationale terrein. Dat betekent het stellen van grote vragen. Wat willen wij bereiken? Welke wereld hebben wij liever? Wat moeten wij daarvoor doen? Diplomatie, de krijgsmacht, handel, inlichtingen en promotie van waarden horen daar allemaal bij. Het is meer dan alleen conflicten beëindigen, of vredesbewaring, of opbouw.’

‘De Nederlandse belangen beginnen in de Chinese Zee en eindigen in Rotterdam’

‘Er is een strategische onbalans: tussen doelstellingen, plannen en middelen,’ voegt Niels Woudstra toe. ‘Zo denk ik dat er bijvoorbeeld goede redenen zijn om meer in te zetten op een maritieme strategie dan nu gebeurt. Nederland heeft als maritiem land unieke belangen. Wij staan tegelijkertijd hoog genoteerd in de top van economische landen, maritieme economieën en de globaliseringsindex. Tevens hebben we een hoge exportquote. Wij zijn een Europees handelsknooppunt en de Nederlandse functie als “hub” is zeer belangrijk voor onze welvaart. Als we dit bekijken vanuit neo-realistisch perspectief, beginnen de Nederlandse belangen in de Oost- en Zuid-Chinese Zee en eindigen ze in de haven van Rotterdam.

‘We hebben te maken met dreigingen en uitdagingen van statelijke actoren, zoals China en Rusland, maar ook met niet-statelijke actoren, zoals terroristen, zeerovers, afvaldumpers en smokkelaars. We kunnen niet alles aan Hank the Yank overlaten. Zeker ook aangezien Amerika in toenemende mate zijn knopen telt en vindt dat Europa meer zijn eigen broek moet ophouden. Het beschermen van de handelsbelangen is onlosmakelijk verbonden met de zeestrijdkrachten. In de Gouden Eeuw was die verbondenheid nog duidelijker: koopvaardijschepen waren uitgerust met kanonnen. Onze moderne zeestrijdkrachten bestaan overigens steeds vaker uit eenheden van alle krijgsmachtdelen.’

Internationale macht

Juist het nadenken over de positie van Nederland in de wereld is belangrijk, beargumenteert ook Van Hooft: ‘het onderliggende probleem is dat wij de afgelopen twintig jaar niet meer over internationale macht hebben willen praten. Dit betekent dat veel van de huidige, stabiele orde — de instituties, de EU, de ngo’s — alleen mogelijk was binnen een internationale orde met een buitengewoon grote Amerikaanse macht. Dat betekent ook weer niet dat wij kritiekloos naar het Amerikaans beleid moeten kijken, of dat Europa niet veel heeft gedaan om die orde inhoud te geven. Maar zonder die Amerikaanse macht — zowel economisch, diplomatiek, of ideologisch en ook militair — was de huidige orde niet mogelijk geweest.

‘Tegelijkertijd moeten wij ons wel existentiële vragen stellen: wat betekent dit voor Nederland? Kunnen kleine staten een strategie hebben of moeten ze accepteren wat ze krijgen? Hebben ze iets te kiezen? Jazeker. Kleine staten kunnen zich afwenden en afzijdig houden; ze kunnen bondgenoten steunen; internationale instituties steunen. Nederland heeft sinds de Tweede Wereldoorlog voornamelijk het laatste gedaan, en zowel op Europa als op de trans-Atlantische relatie ingezet — de eerste voor onze economische betrekkingen, de tweede voor onze veiligheid. De afgelopen vijf à tien jaar stonden beide onder druk door binnenlandse politiek die steeds meer naar binnen gekeerd is, zoals overigens ook in de rest van Europa. Minder doen is ook een keuze, maar wel een met risico’s.’

‘Minder doen is ook een keuze, maar wel een met risico’s’

Nederland moet ook voor zichzelf kunnen nadenken, redeneert hij. ‘Degenen binnen de wetenschap die het dichtst op strategische vraagstukken zitten, zijn overwegend historici van moderne geschiedenis — hetzij Amerikanistiek of trans-Atlantische betrekkingen. Dit zegt veel, zo niet alles.’

Gebrek aan staatsmanschap

Volgens Woudstra vormen belangen een goed instrument om deze keuzes op te baseren. Hij benadrukt dat het Nederlands belang geen monolithisch blok vormt, maar dat er diverse belangen zijn te rangschikken: ‘Vitale belangen zijn gekoppeld aan het voortbestaan van de Nederlandse staat, de ouderwetse staatsveiligheid. Nationale belangen zijn vaak onderhevig aan keuze en compromis; zo kan het in het nationale belang zijn om vrede en veiligheid te bevorderen in het buitenland, maar als dit niet meteen lukt staat het voortbestaan van Nederland niet direct op het spel. Daarnaast zijn nog verlengde belangen, namelijk de belangen die we gemeenschappelijk hebben met bondgenoten.’

Woudstra is name kritisch op het gebrek om zelfs vitale belangen te onderkennen: ‘Op het moment dat de KPN-infrastructuur in buitenlandse handen dreigt te vallen vraagt men zich pas af of daar geen strategische belangen mee zijn gemoeid. Dat lijkt mij evident. Er wordt maar mondjesmaat nagedacht over de veiligheid van kritieke infrastructuur in tijden van globalisering. Als we dan toch iets doen met hybride oorlogsvoering, dan hebben we eigenlijk nog maar recent ingezet op cyber, maar dan vooral in de defensieve sfeer. Offensief staat het nog in de kinderschoenen, terwijl China en de Rusland zich op dit gebied voortvarend bewegen. Ontwikkelingen waar wij niet direct de consequenties van ondervinden verdwijnen al snel in de vergetelheid, maar zijn hiermee niet minder prangend. Wat zijn bijvoorbeeld de strategische gevolgen van een Rotterdamse haven in Chinese handen? Of wat te denken van de radicalisering in Turkije? Erdogan is waarschijnlijk liever een gerespecteerde leider van islamitische landen dan de minst populaire leider van de NAVO-landen. De zaken zijn zich nu al aan het uitkristalliseren: de rol van het Turkse leger als hoeder van de seculiere staat is definitief voorbij, de islamisering zal doorzetten en ik verwacht dat het kemalisme binnen tien jaar de deur uit is. Hiermee komt mogelijk ook het einde van Turkije als NAVO-bondgenoot in zicht. Wat betekent deze strategische verschuiving voor Nederland? De politieke elite is niet gewend om zo ver vooruit te denken. Zij denkt in termen van vier jaar: hoe staan we ervoor in de peilingen? Er is een gebrek aan staatsmanschap in Nederland, maar er zit ook iets van naïveteit bij. Zo van: het ernstigste scenario, dat overkomt ons niet.’

Van Hooft deelt deze analyse: ‘Politiek en intellectueel ontbreekt het aan systematisch nadenken over strategie, vooral over klassieke veiligheidskwesties zoals de verhoudingen tussen de grote staten op de lange termijn.’ Woudstra: ‘Bij de krijgsmacht wordt hier wel over nagedacht, ook in academische kring, maar de invloed daarvan is beperkt.’

Gebrekkig besef

Van Hooft wijt de eerder genoemde Nederlandse naïveteit niet alleen aan de relatief veilige situatie waar Europa zich in bevindt, maar is ook kritisch over het gebrekkige besef van de consequenties die bepaalde keuzes hebben gehad: ‘Nederland heeft ingezet op de NAVO, maar dat was ook een keuze met gevolgen. De NAVO draait om de Verenigde Staten en hun militaire capaciteiten. Wat doen wij bijvoorbeeld als de Verenigde Staten opeens niet meer zo aanwezig zijn in Europa? Het is nota bene onderwerp in de komende presidentsverkiezingen: de Republikeinse kandidaat Trump gaf aan niet langer onvoorwaardelijke steun te willen bieden aan bondgenoten, maar ook president Obama en minister van Defensie Robert Gates geven aan dat Europa de eigen broek moet ophouden. Vanuit de Verenigde Staten wordt onomwonden duidelijk gemaakt dat zij minder bereid zijn de veiligheidskosten van Europa te dragen in de toekomst.

‘De scenario’s die de VS zouden dwingen zo’n keuze te maken zijn makkelijk voor te stellen, ook al zouden ze aan de andere kant van de wereld plaatsvinden,’ gaat Van Hooft verder. ‘Bijvoorbeeld, wat als het Noord-Koreaanse regime instort? Het is moeilijk te bedenken hoe het nog eeuwig stand kan houden. Het is een zwakke staat, maar wel eentje met kernwapens, en een waarbij zelfs een relatief vreedzaam einde van het regime — ook moeilijk te bedenken hoe — grote gevolgen zal hebben voor Oost-Azië. Vreedzame hereniging met Zuid-Korea? Bij wie hoort dat nieuwe Korea dan? De Chinese of Amerikaanse invloedssfeer? Dat is het West- en Oost-Duitsland-probleem, maar dan veel gevaarlijker — waarbij het niet gaat om een instortende macht, maar om een rijzende. En zo’n crisis zou alle aandacht van de VS vragen en zou ten koste gaan van Europa.

Ook binnen Europa zijn er genoeg scenario’s te bedenken die de orde verstoren

‘Maar ook binnen Europa zijn er genoeg scenario’s te bedenken die de orde verstoren. Brexit en het Russische revanchisme zijn er twee die al zijn uitgekomen. Wat doen wij met een kleinere rol voor het Verenigd Koninkrijk? Als de NAVO ons centrale bondgenootschap vormt, is Duitsland een goede partner, maar willen we dat Duitsland de strategische teneur binnen Europa bepaalt? Wij werken veel samen met andere kleine Europese staten, maar wie is daadwerkelijk effectief? Waarom kijken we altijd over de Fransen heen? De centrale rol van de NAVO heeft ook ons denken bepaald over wat er binnen Europa mogelijk is, aangezien hele generaties Nederlandse beleidsmakers en denkers via de NAVO-instituties zijn opgeleid.

’Er is nog maar weinig politiek debat in Nederland over strategie. Het is te zeer naar binnen gekeerd, te zeer reactief. Nu zie je dat er ineens een vlucht naar voren wordt genomen inzake terreur en vluchtelingen. Er zijn ook te weinig instituties om geconcentreerd en constant naar belangen en oplossingen te kijken. De experts die al bijna tien jaar geleden een kentering in Russisch beleid zagen, werden genegeerd. Degenen die eerder signaleerden dat de wereld complexer en onzekerder wordt, werden genegeerd en er werd gekort op alles. Kortom, er zijn veel institutionele en politiek-culturele veranderingen nodig om effectiever onze belangen na te jagen.’

Een succesvolle grand strategy

Wat is er dan nodig voor een succesvolle grand strategy? Zowel Woudstra als Van Hooft benadrukken de integrale benadering van geopolitiek. ‘De krijgsmacht of militaire middelen moeten niet gelijkgesteld worden aan oorlog. Afschrikking, geruststelling, dwang zijn de belangrijkere politieke functies,’ aldus van Hooft. ‘In die zin zijn kernwapens elke dag sinds 1945 “gebruikt” voor afschrikking: ze veranderen de politieke berekeningen van tegenstanders, rivalen en vrienden. Amerikaanse militaire macht — conventioneel en nucleair — heeft veel staten afgeschrikt om de orde aan te tasten. Het Nederlandse debat wil dit niet accepteren, dat zie je bijvoorbeeld terug in de discussie over eenzijdige ontwapening en kernwapenvrije zones. Nadenken over strategie wordt onterecht gelijkgesteld met militarisme.’

We moeten kritisch kijken naar welke rol instituties zouden moeten spelen: wat werkt, en wat werkt niet?

Woudstra concludeert: ‘We moeten ook kritisch kijken naar welke rol instituties zouden moeten spelen: wat werkt, en wat werkt niet? De Verenigde Naties leveren een zeer adequaat volkenrechtelijk kader, en zouden zich dan ook daartoe moeten beperken. De NAVO is een waardengemeenschap gebaseerd op collectieve veiligheid en daar dient het accent dus vooral op te liggen: op de veiligheidsgaranties voor het vrije Westen. Wat mij betreft zou de EU niet meer moeten willen zijn dan een interne markt, en een instelling die ervoor zorgt dat de vier vrijheden worden gegarandeerd. Op die manier kun je ook ruimte bieden aan belangendiversiteit binnen Europa, maar maximaliseren wij wel de bestaande internationale samenwerkingsverbanden. Je moet een konijn niet leren vliegen, en een vogel geen holen laten graven.’

Volgens zowel Woudstra als Van Hooft denkt Nederland niet tot nauwelijks na over zijn positie in zowel de wereld, worden existentiële vragen over het hoe en waarom van ons veiligheidsbeleid niet graag gesteld en ontwijkt Den Haag vakkundig kritische herevaluaties van eerder genomen beleidskeuzes. Hierdoor is Nederland onvoldoende in staat het nationaal belang door middel van een grand strategy te operationaliseren. Oftewel: de eerder genoemde diagnoses van strategische armoede en analfabetisme lijken meer dan terecht.

Wat zijn de gevolgen van deze diagnose — een structureel strategisch tekort — voor de diverse krijgsmachtdelen? In het derde deel van deze reeks zal Follow the Money de consequenties van het strategisch tekort op materieel, operationeel en personeel niveau uiteenzetten voor de Marine, Landmacht, Luchtmacht en Marechaussee. Wordt dus vervolgd.

Op 31 oktober spreekt Dieuwertje Kuijpers met Niels Woudstra en anderen op de conferentie Waar is de vijand in gebouw Felix Meritis te Amsterdam. De conferentie staat geheel in het teken van het strategisch tekort.