De Rijnhaven in Rotterdam. Het paviljoen van drijvende bollen –  verwarmd en gekoeld met zonne-energie en oppervlaktewater – geldt als symbool van innovatie.

De Rijnhaven in Rotterdam. Het paviljoen van drijvende bollen – verwarmd en gekoeld met zonne-energie en oppervlaktewater – geldt als symbool van innovatie. © Hans van Rhoon/ANP

Het subsidie-oerwoud: het enige oerwoud dat nooit wordt omgehakt

De VVD en D66 willen van Nederland de meest innovatieve economie ter wereld maken. Mooi, maar het Nederlandse innovatiebeleid zwalkt al decennia en het nut van alle miljarden aan innovatiesubsidies is nauwelijks meetbaar. En wil Nederland echt voorop gaan lopen dan moet eerst het subsidie-oerwoud worden gesaneerd. De oplossing: minder subsidiepotjes, meer geld naar wetenschappers.

Volgend jaar viert het ‘subsidie-oerwoud’ zijn dertigjarige jubileum. In 1992 klaagde Henk Hofstede, de toenmalige voorzitter van het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV), voor het eerst over het ‘oerwoud aan subsidies’. Drie jaar later gebruikte CDA-fractievoorzitter Enneüs Heerma het woord als eerste in de Kamer

Sindsdien is het ‘oerwoud’ een cliché geworden, dat in honderden Kamerstukken en krantenartikelen is gebruikt. Altijd in negatieve zin: iedereen is uiteraard tegen dat oerwoud van regels en subsidiepotjes. Het papierwerk kost ondernemers veel tijd, het geld dat subsidieadviseurs kosten kan beter worden besteed en de effectiviteit van al die potjes is moeilijk te meten. 

Sinds eind jaren tachtig belooft ook elk kabinet in zijn regeerakkoord de bureaucratie en regeldruk terug te dringen, vooral voor ondernemers. 

Elk regeerakkoord belooft de bureaucratie en regeldruk terug te dringen, vooral voor ondernemers

Ook de ‘aanzet voor een opzet voor een regeerakkoord’ waaraan de VVD en D66 hebben gewerkt, belooft ‘een meetbare aanpak van regeldruk voor ondernemers.’ Rutte IV zou daarmee het elfde kabinet worden dat minder bureaucratie voor ondernemers aankondigt. Als kabinetten ruim dertig jaar lang dezelfde belofte moeten herhalen is er duidelijk iets niet goed gegaan. 

En het gaat ook niet goed, want anno 2021 heeft de Nederlandse overheid het bestaan van het ‘subsidie-oerwoud’ in de praktijk gewoon geaccepteerd. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) – het subsidieloket voor ondernemers dat zichzelf omschrijft als ‘gids in het subsidie-oerwoud’ – ziet het simpelweg als een gegeven, als iets waarin ondernemers nu eenmaal hun weg moeten vinden en waar de RVO bij kan helpen.

Symptoom van een groter probleem

De twee liberale partijen VVD en D66 zetten in hun aanzet voor een regeerakkoord bijzonder hoog in: ‘De ambitie is de meest innovatieve, duurzame en concurrerende economie in 2030 in de wereld (...)’. 

Premier Mark Rutte zei vorig jaar al dat hij spijt heeft van zijn opmerking in 2013, dat ‘visie is als de olifant die het uitzicht belemmert’. Het conceptregeerakkoord maakt duidelijk dat op het Binnenhof de tijd van laissez faire, laissez aller nu voorbij is. 

De overheid moet gaan investeren in ‘sleuteltechnologieën’ – vooral het op gebied van digitalisering, klimaat en duurzaamheid – en daarbij zelf ook ‘op alle niveaus transparant, bereikbaar, begrijpelijk en aanspreekbaar’ worden. 

Nobele doelstellingen, maar ze beschrijven ook precies wat het Nederlandse innovatiebeleid op dit moment niet is. Om maar eens iets simpels te noemen: niemand weet precies hoeveel innovatiesubsidies er eigenlijk zijn, hoe effectief ze zijn, hoeveel de bureaucratie kost die er mee gemoeid is, hoeveel subsidieadviseurs mee-eten uit de ruif, wat de doelstellingen van het innovatiebeleid precies zijn en of die ook gehaald worden. 

Niemand weet hoeveel innovatiesubsidies er eigenlijk zijn

Er zijn wel nuttige overzichten van alles wat de Nederlandse overheid doet en uitgeeft aan innovatie (opgesteld door het Rathenau Instituut), maar die bieden een inventarisatie van de stand van zaken – geen visie vooraf of verantwoording achteraf.

Den Haag tobt al sinds de jaren zeventig met subsidies voor het bedrijfsleven. Als Nederland inderdaad de meest innovatieve economie ter wereld wil worden dan is het verstandig om terug te blikken en ervan te leren: wat zijn de terugkerende problemen en hoe kunnen we die in de toekomst vermijden? 

Daarbij is het belangrijk te beseffen dat Nederland het internationaal behoorlijk goed doet. Op diverse internationale ranglijsten van innovatieve economieën scoort Nederland meestal in de top of subtop. 

Het punt is natuurlijk dat Nederland het als rijk West-Europees land met een hoogopgeleide bevolking sowieso goed doet op internationale ranglijsten – dus ook met innovatie. 

Waar economen en beleidsmakers al decennia mee worstelen is de vraag of – en hoe – innovatiesubsidies daaraan hebben bijgedragen. En of dat ook doelmatig is gebeurd: zouden we bijvoorbeeld met hetzelfde budget verdeeld over een handjevol overzichtelijke regelingen niet beter hebben gescoord?

De geschiedenis herhaalt zich eindeloos

‘De aandacht voor industriepolitiek is conjunctuurgevoelig.’ Zo begint Overheid en industrie, een uitgave van de Teldersstichting (het wetenschappelijk bureau van de VVD) uit 1999. Het lekker bondig geschreven boekje is nu nog steeds verrassend actueel. Als er een crisis is, klinkt de roep om staatssteun al snel, zoals ook in de coronapandemie te zien is.

Staatssteun kan gerechtvaardigd zijn, zoals in een oorlog of ernstige crisis. De meeste andere motieven om bedrijven te subsidiëren deugen volgens de Teldersstichting niet, zoals het tekortschieten van de kapitaalmarkt, het overeind houden van kwakkelende bedrijven (denk aan vliegtuigfabriek Fokker en scheepsbouwer RSV) om werkgelegenheid of strategische kennis te behouden, of het steunen van bedrijven omdat andere landen dat ook doen. 

Het bevorderen van onderzoek en ontwikkeling, innovatie dus, kan wél een geldig argument zijn om gezonde bedrijven te subsidiëren. Onderzoek doen is duur, de uitkomst is onzeker en het duurt lang voordat een mogelijke innovatie geld oplevert. Een klassiek geval van marktfalen, waar subsidie uitkomst kan bieden. De Teldersstichting signaleerde al dat politici daarbij altijd heen en weer slingeren tussen twee uitersten: generiek of gericht beleid. 

Generiek beleid (één regeling voor alle ondernemers) is het elegantst en geeft de minste bureaucratie en verspilling. De overheid hoeft niet te bedenken welke bedrijfstakken wel of geen subsidie moeten krijgen. 

Bevorderen van onderzoek en ontwikkeling kan een geldig argument zijn om gezonde bedrijven te subsidiëren

Voor politici is de verleiding altijd groot om toch weer keuzes te gaan maken – al was het maar omdat lobbyisten de deur platlopen. 

Na de roemloze ondergang van scheepsbouwbedrijf RSV in 1983 zijn woorden als ‘bedrijfstaksteun’ en ‘industriepolitiek’ in Den Haag besmet en vervangen door het hipper klinkende ‘sleutelgebieden.’ Minister van Economische Zaken Maxime Verhagen verving die term in 2010 door ‘topsectoren’, en die zijn inmiddels alweer omgedoopt in ‘missiegedreven topsectoren’.

Het is de jarenlange stapeling van beleid, van steeds weer nieuwe regelingen, die heeft geleid tot het beruchte ‘subsidie-oerwoud’. De Teldersstichting pleitte er in 1999 voor om de ‘wirwar’ terug te brengen tot één instantie. Deze oproep van de liberalen had geen enkel effect. 

In 2003 kreeg de gedreven bestuurskundige Frans Nauta premier Jan-Peter Balkenende (CDA) zover om het ‘Innovatieplatform’ op te richten. Dat moest dwars door bestaande structuren heen breken en zorgen voor werkelijke innovatie. 

Nauta haakte binnen anderhalf jaar gedesillusioneerd af en schreef een leerzaam en vermakelijk boek over zijn Haagse avonturen. Nauta had met het platform scherpe keuzes willen maken, maar ervaren lobbyisten wisten de nieuwe subsidiepot moeiteloos te vinden. Al snel viel zo’n 80 procent van alle bedrijven onder een van de aangewezen ‘sleutelsectoren’. 

Nauta vertelde in 2008 tegen NRC Handelsblad dat hij op zeker moment de Innovatienota uit 1979 tegenkwam: ‘Het stond er allemaal al. We weten al decennia dat ons innovatiesysteem niet goed in elkaar zit en wat we eraan moeten doen, maar dat gebeurt niet omdat dit ten koste gaat van tal van machtsposities.’ 

Het is geen complot, volgens Nauta. De polder is het probleem: iedereen mag meepraten met de vele beleidsambtenaren van de ministeries, ook de lagere overheden en het bedrijfsleven. 

Een paar jaar later herhaalde het proces zich. Maxime Verhagen lanceerde in 2011 zijn ‘Topsectoren’, als opvolger van de Sleutelgebieden. Het was vooral oude wijn in nieuwe zakken. Zo’n beetje het hele bedrijfsleven viel weer onder een van de negen sectoren: agro-food, tuinbouw, hightech, energie, logistiek, creatieve industrie, life sciences, chemie en water.

Het is een merkwaardige paradox. Terwijl politici zeggen gericht beleid te maken, ontstaat er door stapeling van subsidiepotjes in feite generiek beleid en krijgt bijna iedereen geld. Dat wil zeggen: de gevestigde orde met toegang tot Den Haag. Nieuwkomers, die voor echte verandering kunnen zorgen, komen er juist moeilijker tussen. 

Hoe groot is het oerwoud?

‘Innovatie is de ware godsdienst van vandaag,’ schreef technologiecriticus Evgeny Morozov in 2014. Het is een hoerawoord: iedereen is er voor, niemand is tegen. De verleiding is groot om bij nieuw beleid het label ‘innovatief’ erop te plakken. En dat maakt het lastig om de omvang van het innovatiebeleid in kaart te brengen. Er zijn innovatiesubsidies op Europees, nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau; geldstromen richting universiteiten en instituten als TNO; en belastingvoordelen, zoals de Innovatiebox. Het is dus maar hoe je telt. 

Annemarie Jorritsma beloofde als minister rond de eeuwwisseling te hakken in de 65 regelingen die Economische Zaken toen telde. Haar partijgenoot Henk Kamp presenteerde in 2015 als minister van hetzelfde departement een begroting met 197 regelingen, maar daar vielen destijds ook landbouwsubsidies onder. Adviesbureau Hezelburcht schatte in dat jaar dat Nederlandse bedrijven een beroep konden doen op maar liefst 1500 regelingen. 

Merkwaardige paradox: gericht beleid leidt in feite tot generiek beleid, met geld voor iedereen

Begrotingen van Economische Zaken hadden voorheen altijd een bijlage met tientallen pagina’s subsidieregelingen. Dat is drastisch teruggebracht. De begroting voor 2021 vermeldt alle subsidieregelingen in een overzichtelijke bijlage van vijf pagina’s. 

Veel van het oorspronkelijke oerwoud is de afgelopen jaren ondergebracht in een ‘kaderregeling’. Voordeel is dat voor alle subsidies nu uniforme regels gelden. Nadeel is dat alle subsidieregelingen verstopt zitten in lappen wettekst van honderden bladzijden, waarin je voortdurend heen en weer moet zoeken en klikken. 

Subsidieadviseur Roel de Vrind wees er in 2015 al op dat het nu echt een zoekplaatje was geworden. Een ondernemer die grasduint in de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, of in het bovenliggende Kaderbesluit, komt er snel achter dat het zonder subsidieadviseur heel moeilijk wordt.

De onmeetbare bureaucratie

De subsidieadviseur is het symbool van alle bureaucratie rond subsidies. Een goed functionerende overheid zou toch in staat moeten zijn om een overzichtelijk setje regelingen te ontwerpen waar iedere ondernemer met gezond verstand zijn of haar weg in kan vinden. Dat lukt al decennia niet. 

Rutte kondigde als kersverse premier in 2010 aan dat hij ging snoeien in de geldpotjes. Hij vond het ‘verschrikkelijk’ dat er een vereniging van subsidieadviseurs bestond. Het was zijn ‘heilige missie’ om dat aan te pakken. Follow the Money beschreef vorig jaar dat er van het terugdringen van de aantallen subsidieadviseurs niets terecht is gekomen. Zoeken in 123subsidie.nl leverde toen 84 bureaus op. Een jaar verder zijn dat er 90 geworden. 

Klachten over de subsidiebureaucratie hebben een bijna ritueel karakter, zo leert het krantenarchief. ‘Kritiek op hoge regeldruk bij innovatiebox,’ kopte Het Financieele Dagblad bijvoorbeeld in 2010 en ‘Ondernemers raken verstrikt in oerwoud aan subsidies’ in 2014. 

Of deze kop uit 2015: ‘Subsidieadviseurs zien gouden tijden aanbreken nu regels complexer worden’. Of: ‘Ondernemers in verwarring door veelvoud regionale investeringspotjes’ uit 2016

Subsidiepotjes zijn vooral toegankelijk voor de gevestigde orde, nieuwkomers komen er moeilijk tussen

Sommige bedrijven haken zelfs af: ze lopen liever gratis geld mis dan nog een keer door de molen te moeten, zo blijkt uit een evaluatie van de Rijksuniversiteit Groningen uit 2018. 

Er zijn niet alleen véél subsidiepotjes, er zijn ook meer dan 220 clubs die zich op de een of andere manier onder een hip banier (cluster, valley, delta) bezighouden met innovatie. Dat is veel voor een klein land als Nederland. Al deze versnippering kost veel geld, tijd en energie die beter direct besteed kan worden aan het ontwikkelen van innovatieve producten en diensten. 

Bovendien: samenwerking in clubjes klinkt wel positief, maar kan ook remmend werken op innovatie omdat ze nieuwkomers in het stramien van bestaande partijen en belangen dwingt.

Effectiviteit is onduidelijk

De effectiviteit van medicijnen kun je testen door verschillende groepen patiënten verschillende pillen te geven, met daarnaast een controlegroep die niets krijgt. Innovatiebeleid kun je helaas niet op die manier beoordelen. De effectiviteit van subsidies is per definitie moeilijk te meten: als ze al leiden tot meer onderzoek en ontwikkeling treden die effecten pas jaren later op. En er zijn geen zorgvuldig samengestelde controlegroepen van ondernemers die niks krijgen.

De meeste economen en onderzoekers zijn dan ook bij voorbaat sceptisch over het nut ervan – zeker als politici en ambtenaren kiezen voor bepaalde sectoren, terwijl de geschiedenis duidelijk maakt dat het notoir moeilijk is om de toekomst te voorspellen. Er zijn dikke knipselmappen met artikelen waarin economen de versnippering en ineffectiviteit hekelen.

Twee van de bekendste critici zijn de hoogleraren economie Harry Garretsen en Steven Brakman die daar al jaren op wijzen, bijvoorbeeld onder de veelzeggende kop Het misleidende denken in top- en flopsectoren

Klassieke tegenvoorbeelden voor het topsectorenbeleid zijn de Nederlandse dj’s en de gaming industry, innovatieve internationale successen die niemand in Den Haag ooit had kunnen voorspellen. Daarentegen kwamen honderden miljoenen belastingvoordelen uit de Innovatiebox vooral terecht bij grote bedrijven. Die innoveren relatief minder dan startups, maar pakken wel fors belastingvoordeel. Dat levert startups een concurrentienadeel op, oordeelde het CPB in 2018. En draagt bij aan het imago van Nederland Belastingparadijs.

Internationale successen als de gaming industry had Den Haag nooit kunnen voorspellen

Ook de Algemene Rekenkamer oordeelt doorgaans hard. Net terwijl Maxime Verhagen met zijn nieuwe Topsectoren kwam, kraakte de Rekenkamer het toenmalige innovatiebeleid: ‘Uit ons onderzoek blijkt dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van het innovatiebeleid in de periode 2003–2010 niet zijn vast te stellen en dat de coördinatie door de minister van EZ gebrekkig was.’ 

Dat kwam hard aan. Er ging in opdracht van EZ een commissie aan de slag om de effecten van subsidies meetbaar te maken. Dat is voor een deel van de subsidies gelukt, voor een deel zijn de effecten niet te meten maar aannemelijk, en voor deel staat wel vast dat ze niet werken. De liefhebber van beleidsevaluaties kan hier de diepte in. 

Op ministeries mag de aandacht voor effectiviteit dan toegenomen zijn, de Rekenkamer blijft buitengewoon kritisch. In 2019 vond ze bijvoorbeeld dat de overheid weinig zicht had op de zogenoemde revolverende fondsen, die ook worden inzet om innovatie te bevorderen. 

Dit jaar adviseerde de Rekenkamer om flink te snoeien in de wildgroei aan fiscale voordeeltjes, waaronder de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (kosten € 386 miljoen), die ook bedoeld is om innovatie te bevorderen. 

En hoe nu verder? 

Het zou na een beschrijving van decennia getob getuigen van overmoed om te komen met dé oplossing. Hoe het niet moet is duidelijk. Het huidige, versnipperde beleid leidt niet alleen tot veel zichtbaar schadelijke bureaucratie, maar kan innovatie ook ongemerkt afremmen. 

De grote, gevestigde ondernemingen hebben betere toegang tot de Haagse geldpotten en daarmee een concurrentievoordeel ten opzichte van nieuwkomers. Het eindeloos polderen met honderden organisatie kan innovatie ook smoren.

Een nieuw kabinet moet dus een eind maken aan de versnippering, de talloze clubjes met hun talloze potjes met geld. Dat ligt voor de hand, maar zoals de Teldersstichting in 1999 schreef: de verleiding is groot om in tijden van crisis toch te gaan strooien. Dat blijkt maar weer, nu de overheid nog twee nieuwe fondsen, Invest.nl en het Groeifonds, in het leven heeft geroepen om innovatie en groei te bevorderen. 

Het is belangrijk om te bedenken dat het subsidie-oerwoud geen natuurverschijnsel is. Subsidies en praatclubs zijn bedacht door politici en kunnen ook weer worden afgeschaft. Politieke partijen die politiebureaus en gevangenissen kunnen sluiten, tanks verkopen en snijden in de jeugdzorg kunnen óók het mes zetten in de subsidiebureaucratie. 

Het beeld van de heroïsche entrepreneur als innovator klopt niet: echte doorbraken komen uit fundamenteel wetenschappelijk onderzoek 

Het is bekend welke regelingen meetbaar effectief zijn. Zo werkt de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) bijvoorbeeld goed. Hiermee betalen bedrijven voor hun onderzoekers minder loonbelasting. Het voordeel van de WBSO is dat het een generieke regeling is: Den Haag kiest de winnaars niet. Dat betekent niet dat al het geld van de andere regelingen dan maar naar dat potje overgeheveld moet worden, want dan neemt de effectiviteit van iedere extra euro snel af en jaagt het de lonen van onderzoekers alleen maar op. 

Het conceptregeerakkoord van VVD en D66 belooft ook terecht meer geld voor onafhankelijk, fundamenteel onderzoek op universiteiten. Dat zou tijd worden: veel wetenschappers smeken er al jaren om. Ze hoeven dan niet in opdracht toegepast onderzoek te doen, maar mogen zelf de diepte in. Het kan Nobelprijzen opleveren – al weet je dat nooit zeker. 

Meer geld naar onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek sluit ook aan op nieuwe inzichten in de werkelijke oorsprong van innovaties. Het beeld van de heroïsche entrepreneur als innovator klopt niet: de meeste echte doorbraken komen voort uit fundamenteel wetenschappelijk onderzoek of uit overheidsbeleid, laat Mariana Mazzucato zien, de econoom die nu de wereld over reist met haar verhaal over moonshots. De overheid moet een ambitieus doel stellen (‘we gaan binnen tien jaar naar de maan’) daar onbekrompen in investeren en dan komen er serieuze innovaties los. 

Mazzucato is nu de inspiratiebron van de laatste wending in het Nederlandse innovatiebeleid: de missiegedreven topsectoren. Ze heeft een goed en inspirerend betoog, maar in de Nederlandse polder is het alweer verbouwd tot 25 missies die 9 topsectoren met elkaar moeten verbinden. Tja. Op die manier wordt het gewoon weer meer van hetzelfde.

Dit artikel is mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistiek Projecten.