Bitter zoet

    Tientallen kleine en middelgrote suikerwarenproducenten en bakkerijen zullen de komende jaren sneuvelen. Reden: 'Russische toestanden' op de Europese suikermarkt.

    In de 17e eeuw gold suiker in Europa als het witte goud. Die jaren zijn terug. De grote Europese suikerproducenten boekten de afgelopen jaren recordwinsten. Niet zozeer omdat ze de concurrentie verslaan, maar omdat er geen concurrentie is. De rekening daarvoor wordt betaald door de afnemers: de suikerverwerkende industrie en de consument. Kosten: €200 miljoen per jaar in Nederland, €3,3 miljard in de Europese Unie
    Onlangs besteedde Follow the Money aandacht aan de suikermarkt. De strekking van ons artikel 'De suikermaffia'  was dat de Europese suikerprijs internationaal gezien opmerkelijk hoog is, terwijl de wereldmarktprijs juist erg laag is. Onze conclusie was dat dit te wijten is aan een combinatie van kunstmatig gecreëerde schaarste en een oligopolie van een handvol suikerproducenten. Deze conclusie wordt nu bevestigd door een rapport van SEO Economisch Onderzoek.
    'Enkele jaren geleden kregen we van onze leden zeer emotionele reacties. Ze  voelen zich gemangeld door de suikerproducenten,' zegt Ton Baas, directeur van de Vereniging voor de Bakkerij- en Zoetwarenindustrie (VBZ), de brancheorganisatie voor fabrikanten van koek, snoep en chocolade. Baas is daarnaast ook secretaris van CIUS Nederland, een samenwerkingsverband van Nederlandse fabrikanten en brancheorganisaties in de suikerverwerkende industrie. In heel Europa groeit de onvrede over de manier waarop de Europese suikermarkt functioneert. 'Het Europese suikerregime is een 'Russisch' systeem, waarin de suikerproducten helemaal zelf hun prijzen kunnen bepalen. Onze leden, vooral de MKB-bedrijven, dreigen er massaal kapot aan te gaan. Voor de suikerfabrikanten is het een loterij zonder nieten. Hun winsten zijn de afgelopen jaren met wel 50 procent gestegen. De suikermarkt is niets anders dan een door de overheid gereguleerd kartel. Wij zijn daar de dupe van.'
    Baas' belangenorganisaties hebben het ontbreken van marktwerking meerdere keren aan de kaak gesteld bij het Directoraat-Generaal Concurrentie van de Europese Commissie. Tot nu toe zonder concreet resultaat. 'Ze zeiden: "Kom maar met bewijzen",' vertelt Baas. 'We merkten dat we als branche niet veel kunnen doen tegen de suikerproducenten. Samenwerken of samen inkopen kan niet, dan krijg je de NMA achter je aan. De meeste politici begrijpen niet goed hoe deze markt in elkaar steekt. Daarom hebben we SEO verzocht om de suikermarkt in kaart te brengen. Op 18 juni verschijnt een Engelse vertaling en die gaat meteen naar Brussel.'
    Suikeroompjes
    Volgens Baas wemelt het in het Europese beslissingscircuit van de intriges over 'het witte goud'. Feit is dat de grote suikerproducenten er dankzij een sterke lobby  in de Brusselse politiek erin geslaagd zijn om het voornemen in 2015 te stoppen met het huidige suikerregime op de lange baan te schuiven. Hoe en waarom dat gebeurde is niet helder: suiker is de enige landbouw grondstof in de EU waarbij de prijs niet door de markt wordt bepaald, maar door de producenten. De bedoeling van de hervorming van het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid was juist om daar een einde te maken. De noodzaak daarvan werd en wordt ook door de meeste nationale parlementen van de lidstaten onderschreven.
    Maar het Europese Parlement stemde in maart juist vóór verlenging van het suikerregime tot 2020. De Europese Commissie is daar op tegen en zet nu in op beëindiging in 2017 of 2018 in plaats van de eerder afgesproken 2015. Een politiek compromis dus.'Duitsland en Frankrijk zetten de toon. Zij zijn de grootste suikerproducenten in Europa en bepalen het dossier,' zegt Baas. 'Daarom zetten wij in op het mededingingsaspect.' De inval door mededingingsautoriteiten bij enkele suikerproducenten in april hangt hiermee samen. Eind juni komt de Europese Commissie met een definitief voorstel voor de suikermarkt.
    Kunstmatige schaarste
    In het rapport 'Prijzige suiker' zet SEO uiteen hoe de prijsopbouw en prijsontwikkeling van suiker voor industriële gebruikers plaatsheeft. Een citaat uit de inleiding: 'De suikerprijs die industriële grootverbruikers betalen, vertoont een stijging sinds 2011. Met een stijging van circa 50 procent in twee jaar ligt de prijs ruim boven de minimumprijs die jarenlang gold. Ook is de prijsontwikkeling tegengesteld aan die op de wereldsuikermarkt. Door het Europese quotasysteem lijkt er een structureel aanbodtekort van suiker te zijn. Andere prijsopdrijvende factoren zijn de geconcentreerde nationale suikermarkten, de hoge overstap-, import- en toetredingsdrempels en het gebrek aan substituten.'
    Over de vraag of de suikerprijzen daadwerkelijk te hoog zijn en de grenzen voor importsuiker moeten worden geopend – waarvoor de suikerverwerkers pleiten – verschillen de meningen. Een anonieme reactie onder de alias 'Tamalone' op FTM.nl betoogde dat het openen van de grenzen voor goedkope rietsuiker leidt tot uitbuiting en milieuproblemen leidt in de landen waar het wordt verbouwd. Ook zouden de suikerverwerkers vóór 2011 geprofiteerd hebben van de - historisch gezien – lage suikerprijs. Strekking: 'Toen hoorden we ze niet klagen.' De suikerproducenten hebben in deze visie sinds de hervorming van de suikermarkt het nodige gedaan om de overproductie in te krimpen en daar offers voor gebracht door vanaf 2006 tientallen fabrieken te sluiten.
    Nationale monopolies suiker
    Een bijkomend verschijnsel van de hervorming van de suikermarkt was verdere concentratie van de sector, waardoor er de facto geen sprake meer is van concurrentie. De grote vier producenten hebben 60 procent van de markt in handen. 'In zeven lidstaten is 100 procent van het productiequotum in handen van één suikerproducent,' constateren de onderzoekers van SEO. In Nederland kopen bedrijven hun suiker bij Royal Cosun. In Duitsland kopen Noordduitse bij Nordzucker, Zuidduitse bij Südzucker. 'Die scheiding wordt strikt gehandhaafd,' zegt een manager van een suikerverwerkend bedrijf die anoniem wil blijven. 'Ik heb wel eens geprobeerd suiker van vlak over de grens te kopen. Dat lukt gewoon niet.'
    Dat ondanks de gemeenschappelijk markt suiker voornamelijk blijkt te worden ingekocht binnen de eigen landsgrenzen, bevestigt de SEO-rapportage: 'De diverse bronnen over de mate van handel tussen de Europese lidstaten spreken elkaar tegen en zijn onduidelijk waardoor geen eenduidig beeld kan worden gegeven van de concurrentie die een nationale suikerproducent ondervindt van buitenlandse producenten. Uit de diepte-interviews blijkt dat de Nederlandse suikerverwerkende industrie voornamelijk bij de Nederlandse suikerproducent inkoopt.'
    Importheffing
    Dat de Europese suikerprijs boven de wereldmarktprijs ligt is op zich niet ongebruikelijk. Ook de Amerikaanse suikerprijs ligt hoger als gevolg van productiequota en een importheffing. Maar er is een opvallend verschil: de Amerikaanse suikerprijs beweegt mee met de wereldmarktprijzen, de Europese niet. Een hoge Europese prijs zou in theorie tot meer importen moeten leiden, maar dat gebeurt in Europa niet. In de VS gebeurt dat wél.
    In theorie is het kunstmatig Europese suikertekort geen probleem. Er mag jaarlijks 3,5 miljoen ton vrij van importheffing worden geïmporteerd uit de zogenoemde ACP-landen. Maar de productie in die landen is voor een deel direct of indirect in handen van Europese suikerproducenten. Südzucker bijvoorbeeld heeft vanaf 2010 de gehele productie van Mauritius opgekocht. Italiaanse en Franse bedrijven hebben belangen in Afrikaanse landen. Zo beheersen ze ook een deel van de importmarkt. En wat de APC-landen kunnen leveren is onvoldoende.
    Een andere reden om niet buiten de EU in te kopen is namelijk de kwaliteit. De meeste exportsuiker is ruwe suiker. De suikerverbruikers hebben zelf geen raffinage-faciliteiten om die grondstof te bewerken tot zogenoemde witte suiker. Maar de kern van het probleem zit hem in iets anders: geraffineerde suiker uit niet-ACP landen is duur doordat de import onderworpen is aan forse heffingen. Er zit een importtarief van €419 per ton op. Die suiker is daardoor altijd nog net iets duurder dan Europese suiker. Kortom, de verwerkers zijn aangewezen op dure Europese suiker. ABN Amro verwacht dat de suikerprijs in 2013/14 nog verder zal dalen. In een eigen marktanalyse zegt de bank dat de gefragmenteerde Europese suikerverwerkende branche uitgedund zal worden als de EU het suikerregime deze zomer niet wijzigt. Het gevolg daarvan is dat er er straks een handvol multinationale aanbieders van zoetwaren overblijft.
    Die ontwikkeling is op dit moment al volop gaande. Ton Baas ziet de leden van zijn belangenorganisatie bij bosjes in de problemen raken. 'Als de hoge suikerprijs helemaal verwerkt zou worden in de inkoopprijs van onze producten, zou de prijs 13 tot 18 procent hoger zijn,' zegt hij. 'Maar dat krijgen we er echt niet door bij de inkopers van de retailers. Met 2 tot 3 procent kunnen ze leven, maar meer niet.'

    Kartel suiker

    De natuurlijke check & balances van de markt blijken op de gereguleerde suikermarkt dus door politieke maatregelen – waarschijnlijk onbedoeld – buitenspel te zijn gezet. De enkele internationale grootverbruikers hebben over het algemeen locaties in meerdere landen waardoor ze niet afhankelijk zijn van één suikerproducent. Dat is anders voor het midden-en kleinbedrijf. Die zouden een vuist kunnen maken door middel van collectieve inkoop. Maar uit de interviews die SEO hield bleek dat ze dat niet doen vanwege de Mededingingswet, zoals ook Ton Baas al meldde. Gezamenlijke inkoop zou immers in strijd kunnen zijn met het kartelverbod.
    Een van die grote suikerverbruikers is Unilever. In een interview met EurActive in maart 2013 zegt Unilevers Chief Procurement Officer Marc Engel 'zeer teleurgesteld' te zijn over het concept beleidsplan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten aanzien van suiker. 'We weten dat de suikerindustrie een sterke lobby heeft. Maar we hadden verwacht dat de in de EU overeengekomen beëindiging [van het suikeregime, red] door zou gaan.' Engel voert drie redenen aan waarom de door het Europese Parlement voorgestelde verlenging tot 2020 niet deugt. 'Het kunstmatig tekort heeft tot onnodige prijsinflatie van voedselproducten geleid die uiteindelijk op de consument wordt afgewenteld. Ondernemingen, met name het MKB, lijden eronder. En het is ook nog eens slecht voor de planeet.'
    Wat Engel met het laatste bedoelt, is dat het suikerquotum de verbouw van suikerbiet aanmoedigt in gebieden die daar eigenlijk niet geschikt voor zijn, zoals Zuid-Spanje. 'In Andalusië zouden we tomaten en olijven moeten verbouwen. Dat is klimatologisch het duurzaamst. Maar daar wordt nu suikerbiet verbouwd vanwege het quotum.' Voor de teelt van suikerbiet is veel water nodig. Water dat juist in Italië en Spanje een schaars product is.
    Op slot
    De onnatuurlijk hoge suikerprijzen worden in stand gehouden door het kunstmatige productietekort en de slechte onderhandelingspostie van de afnemers van suiker. Ook de concentratie op nationale marken drijft de prijs omhoog. Nieuwe toetreders zijn er niet omdat het toegewezen quotum de productie van de grondstof beperkt. De suikermarkt zit volledig op slot.
    Het SEO-rapport verwoordt dit als volgt: 'Zowel de aanbodzijde (geconcentreerde markten) als de vraagzijde (gebrek aan inkoopmacht) van de markt bieden verklaringen voor de (ontwikkeling van de) Europese suikerprijs voor industriële grootverbruikers. Het aanbodtekort, de geconcentreerde nationale markten en het gebrek aan overstapmogelijkheden leiden ertoe dat de Europese suikerproducenten verkoopmacht hebben. Dit verklaart waarom de Europese suikerprijs hoger ligt dan de wereldprijs en de laatste jaren aanzienlijk is gestegen. (…) Dit kan worden tegengegaan door lage toetredings-, import- en overstapdrempels en de aanwezigheid van reële substituten. Deze corrigerende marktkrachten zijn in de suikermarkt niet aanwezig. Zo kan een nieuwe suikerproducent pas toetreden als het suikerquotum krijgt toegewezen van een lidstaat.'
    De vraag is nu: hoe pakt dit uit? Waarom houden euro-politici een systeem in stand dat aantoonbaar niet goed werkt? En wat zijn de gevolgen? Daarover binnenkort meer.
    Feiten & cijfers
    • 70 procent van de suikerproductie wordt afgenomen door de suikerverwerkende industrie
    • de Europese suikerprijs is sinds 2011 met 50 procent gestegen
    • de belangrijkste beurzen voor suiker zijn Londen en New York
    • bij de coöperatie Cosun zijn 9.708 bietentelers aangesloten (2012) die gezamenlijk 5,8 miljoen bieten leverde waaruit Suiker Unie (werkmaatschappij Cosun) 969.000 ton witte suiker heeft geproduceerd
    • productiekosten (raming SEO per ton): €153
    • inkoopkosten (per ton): €202
    • brutomarge incl ledentoeslag (2012-2013): €525,83
    • Suikerunie (Royal Cosun) produceert 100 procent van Nederlandse suikerquotum en heeft in Nederland een marktaandeel van praktisch 100 procent, in EU 6 procent
    • importtarief niet-ACP landen: €419/ton witte suiker, €339/ton ruwe suiker
    Bron: SEO-rapport Prijzige suiker

    Waarom besteedt Follow the Money aandacht aan de suikermarkt?

    De aanleiding voor ons onderzoek is tweeledig. Eerst klaagden enkele suikerverwerkende bedrijven bij ons over wat zij ervaren als machtsmisbruik van hun leveranciers, de suikerproducenten. Vervolgens bleek dat er in april een inval is geweest door Europese autoriteiten bij verschillende suikerproducenten. Ze worden ervan verdacht van verboden prijsafspraken te hebben gemaakt. Het gevolg: de grootafnemers betalen in Nederland €200 miljoen boven de wereldmarktprijs, in heel Europa is dat €3,3 miljard. De suikerverwerkende industrie bestaat uit enkele grote spelers (zoals Mars, Coca Cola en Unilever), maar het leeuwendeel is midden-en kleinbedrijf. Suiker is een van de belangrijkste – en  ook meest omstreden – grondstoffen in de voedingsmiddelen industrie.
    Over de auteur

    Arne van der Wal

    Mede-oprichter van Follow the Money. Houdt zich onder meer bezig met technologie-ontwikkeling en de voedingsindustrie.

    Lees meer

    Volg deze auteur

    Dit artikel krijg je cadeau van Follow the Money.

    Diepgravende onderzoeksjournalistiek kost tijd en geld. Steun ons en

    word lid