De zomer van 2014 was een stressvolle periode voor de vier telers die in het kader van een EU-programma fruit leverden aan basisscholen. De bedrijven dreigden hun vergoeding uit Brussel mis te lopen, omdat de Auditdienst Rijk erachter was gekomen dat ze zich niet aan de subsidieregels hadden gehouden.

De fruittelers hadden in het voorgaande schooljaar de aanvraag tot subsidieverlening al ingediend voordat alle betaalbewijzen beschikbaar waren. En dat had andersom gemoeten, zo had de Europese Commissie in 2009 vastgelegd in een besluit waarmee Nederland had ingestemd.

De telers waren verbijsterd en waarschuwden dat hun bedrijven ‘aan een zijden draadje’ hingen. De schoolfruitleveranciers waren vooral verbolgen over de rol van Productschap Tuinbouw, de Nederlandse publiekrechtelijke organisatie die destijds namens het ministerie van Economische Zaken een deel van het Europees landbouwbeleid uitvoerde. Het Productschap had hen nooit over deze eerst-betaalbewijzen-dan-pas-declareren-regel ingelicht.

De fruittelers waren verbijsterd en waarschuwden dat hun bedrijven ‘aan een zijden draadje’ hingen

Dat was voor toenmalig staatssecretaris van Economische Zaken Sharon Dijksma (PvdA) echter geen geldig excuus. In een Kamerbrief schreef ze dat ‘van organisaties die gebruik maken van Europese subsidies verwacht [mag] worden dat zij zich zelf op de hoogte stellen van de EU-subsidievoorwaarden die van toepassing zijn’. De subsidieaanvragers zijn ‘zelf verantwoordelijk voor de naleving van deze voorwaarden’.

Het ministerie moest het geld, zo’n 2,7 miljoen euro over schooljaar 2012/2013, terugvorderen bij de fruittelers. Daar kon Dijksma gewoon niet onderuit. ‘De Europese regelgeving verplicht mij corrigerende maatregelen te nemen en de onrechtmatig gebleken betalingen terug te vorderen bij de schoolfruitleveranciers,’ schreef ze. ‘Ik realiseer mij terdege dat deze situatie zeer ingrijpende gevolgen heeft voor de schoolfruitleveranciers. De EU-regelgeving laat mij echter geen enkele ruimte voor afwijking daarvan of voor een andere handelwijze.’

Achteraf blijkt dat er wel degelijk iets te regelen viel. Betrokken fruittelers bevestigen tegenover Follow the Money dat ze uiteindelijk hun geld volledig of gedeeltelijk hebben gekregen, maar dat ze daartoe wel een geheimhoudingscontract moesten tekenen.

Nederlandse belastingbetalers dragen de financiële gevolgen van de verkeerde interpretatie van de Europese landbouwregels

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), dat sinds 2017 weer is losgetrokken van EZ, laat weten dat van de bijna 2,7 miljoen euro die Nederland aan Brussel terugbetaalde, slechts 4 procent bij leveranciers is teruggevorderd. De financiële gevolgen van de verkeerde interpretatie van de Europese landbouwregels zijn dus grotendeels ten laste gelegd van de nationale begroting, oftewel de Nederlandse belastingbetaler.

Dat Nederland landbouwsubsidies moet terugbetalen aan Brussel, maar die niet of nauwelijks kan verhalen op de aanvrager, gebeurt vaker. Dat is niet altijd het gevolg van een procedureel foutje.

Fraudeverdenking

Zo heeft de Nederlandse staat ruim 52 miljoen euro aan subsidies teruggeëist bij het inmiddels failliete bedrijf FresQ. Tien miljoen daarvan heeft Nederland aan Brussel moeten terugbetalen. FresQ had zogenaamde GMO-subsidies (gemeenschappelijke marktordening groente en fruit) ontvangen, terwijl het daar geen recht op had. De twee broers die volgens Het Financieele Dagblad de drijvende kracht achter FresQ zijn, worden verdacht van fraude. De krant meldt dat het nog bijna een jaar kan duren voor de rechtszaak begint.

De afgelopen 18 jaar heeft Nederland 300 miljoen euro aan onterecht bestede landbouwsubsidies moeten terugbetalen

De afgelopen achttien jaar heeft Nederland ongeveer 300 miljoen euro aan onterecht bestede landbouwsubsidies moeten terugbetalen. Het gaat om ongeveer 1 procent van de subsidies die Nederland heeft ontvangen. Dat is niet veel, maar opgelegde correcties kunnen verstrekkende neveneffecten hebben. De fraudeverdenking bij FresQ heeft ertoe geleid dat tuinbouwers minder aanvragen hebben gedaan uit de subsidiepot in kwestie. FD rekende uit dat er sinds 2012 400 miljoen euro minder werd aangevraagd dan in de jaren daarvoor.

Een belangrijke oorzaak van opgelegde terugbetalingen zijn interpretatieverschillen tussen Nederland en de Commissie, als gevolg van de complexe Europese regelgeving. Maar uit overheidsdocumenten die Follow the Money kon inzien, komt een beeld naar voren dat Nederland die correcties soms aan zichzelf heeft te danken.

Ministerie vreesde stijgende tendens

Nederlandse landbouwbedrijven kunnen al decennia aanspraak maken op landbouwsubsidies uit Brussel, die via Nederlandse instanties worden verdeeld. Lidstaten willen zeker zijn dat het Europees geld goed terecht komt. Daarom hebben ze elkaar, en daarmee ook zichzelf, allerlei verplichte controles opgelegd. Met de subsidies komt dan ook het risico dat een lidstaat een deel ervan moet terugbetalen wegens onrechtmatigheden. Ook Nederland.

Al in 1985 meldde Het Parool dat Nederland 103 miljoen gulden aan ten onrechte ontvangen subsidies moest terugbetalen aan wat toen nog de Europese Gemeenschap heette. Het ministerie had de melkpoederindustrie in 1980 niet voldoende gecontroleerd. 

Vrijwel elke bewindspersoon verantwoordelijk voor landbouw krijgt met dergelijke terugbetalingen te maken. Zo ook minister Gerda Verburg (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, CDA), die in 2010 kritische vragen ontvangt van Kamerlid Marianne Thieme (Partij voor de Dieren), als blijkt dat de Europese Commissie een claim van 18,4 miljoen euro in Den Haag heeft neergelegd.

Op Thiemes vraag of de minister verwacht dat Nederland in de toekomst ‘nog meer geld zal moeten terugbetalen aan Brussel door nalatigheid van de kant van het ministerie,’ windt Verburg er geen doekjes om. ‘Gelet op de aard, omvang en complexiteit van GLB-betalingen, zijn geschillen met de Europese Commissie over de juiste uitvoering nooit helemaal te voorkomen,’ schrijft Verburg, verwijzend naar het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). ‘Dit kan ertoe leiden dat de Europese Commissie een correctie oplegt.’

Op Landbouw maakt men zich zorgen over het groeiend aantal financiële correcties dat de Commissie oplegt aan Nederland

Hoewel Verburg tegenover Thieme de vereiste terugbetalingen als onvermijdelijk onderdeel van het nu eenmaal ingewikkelde subsidiestelsel schetst, is dat niet helemaal de stemming op haar ministerie, zo blijkt uit interne stukken die Follow the Money kon inzien.

Men maakt zich op het departement zorgen over de ogenschijnlijk ‘stijgende tendens’ in de omvang van de financiële correcties die de Commissie oplegt aan Nederland ‘wegens tekortkomingen in de implementaties en uitvoering’ van de landbouwfondsen. De hoogste ambtenaar van het ministerie, de secretaris-generaal, geeft via de directeur Internationale Zaken de departementale auditdienst opdracht onderzoek te doen. Dat auditrapport verschijnt december 2009.

De auditoren (vaak accountants) spelen een belangrijke rol bij EU-fondsen, omdat ze de Europese Commissie moeten melden als ze onrechtmatigheden ontdekken. Hoewel ze in dienst zijn van de Nederlandse overheid, functioneren ze dus als een soort vooruitgeschoven post van de Commissie.

Een bekende oorzaak voor financiële correcties is dat de Europese regels vaak complex en onduidelijk zijn, waardoor Nederland en de Europese Commissie de regels verschillend interpreteren. Dat de auditoren in het rapport uit 2009 die conclusie trekken, kan geen verrassing zijn: de Commissie werkt op dat moment al jaren aan vereenvoudiging van het GLB. De reden van die complexiteit is ook bekend: om tot een compromis te komen tussen alle lidstaten en het Europees Parlement is er soms sprake van ambiguïteit in de wetteksten.

Angst om ongelijk te krijgen

Maar de auditoren stellen in 2009 ook vast dat LNV-ambtenaren soms aarzelen om de Commissie interpretatievragen te stellen, ‘uit angst’ om ongelijk te krijgen. Gevolg is dat het ministerie ‘weinig druk’ op de Commissie uitoefent om zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen, en in plaats daarvan blijft ‘volharden’ totdat de discussie helemaal is afgerond. Correcties gebeuren soms jaren nadat de subsidies zijn verstrekt.

Dat speelde onder meer bij het geschil tussen Nederland en de Commissie (EC) over de eerder genoemde GMO-subsidies waar FresQ bij betrokken was. Alleen erkende telersverenigingen met een bepaalde omzet komen voor die fondsen in aanmerking. Volgens de auditoren was over de erkenningscriteria ‘op zijn minst duidelijk dat de EC wellicht andere beelden voor ogen had’ dan Nederland. Toch heeft Nederland geen interpretatievraag naar Brussel gestuurd.

Landbouw ‘kiest vaak voor een defensieve strategie en weinig openheid richting de Europese Commissie’

De auditoren concluderen dat LNV ‘vaak kiest voor een defensieve strategie en weinig openheid richting de Europese Commissie’. Verder stellen de auditoren dat het bestaan van een reservepotje (zie kader) averechts kan werken, niemand lijkt zich namelijk zorgen te maken over de financiële consequenties van eventuele correcties: ‘Uit de interviews komt nergens naar voren dat men zich zorgen maakt [..] waar uiteindelijk de rekening wordt neergelegd. De correctie wordt in ieder geval niet als een bedreiging voor de eigen budgettaire ruimte ervaren. Daarmee bestaat er dus geen financiële prikkel om geschilpunten met de Europese Commissie te voorkomen.’

Op 5 maart 2010 komt de directeur internationale zaken van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met een bestuurlijke reactie op het auditrapport. In die reactie staan verbeterpunten. ‘LNV dient de Commissie, gelet op de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het beheer van de fondsen, meer als partner te zien, zowel op medewerkers- als op hoog ambtelijk niveau.’

Ook blijft het nodig om bij de voorbereidingen van landbouwbeleid op het ‘aambeeld van éénduidige EG-regelgeving en vereenvoudiging te blijven slaan’ en bij dreigende correcties eerder de ambtelijke top te betrekken.

Het voornemen de situatie te verbeteren wordt zeven maanden later echter verstoord door een politieke keuze. De coalitiepartijen die het eerste kabinet Rutte mogelijk maken, besluiten om LNV te fuseren met het ministerie van Economische Zaken. Die fusie tot het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie slokt veel aandacht op en het verbeterplan wordt in 2011 opgeschort.

Begin februari 2012 stelt de interne auditdienst van het gecombineerde ministerie dat de projectgroep die het plan had moeten uitvoeren ‘niet tot een gezamenlijke uitwerking van de voorgenomen verbeterpunten’ is gekomen en dat er ‘geen monitoring op de voortgang’ heeft plaatsgevonden.

Zonder mijlpalen

Ambtenaren die voor dit nieuwe auditrapport worden geïnterviewd, blijken de voortgang verschillend te beoordelen. ‘Verschillende respondenten geven aan de indruk te hebben dat er de laatste anderhalf jaar meer interpretatievragen aan de Europese Commissie zijn voorgelegd dan voorheen. Er zijn echter geen schriftelijke bronnen waar we dit mee kunnen staven: de gestelde interpretatievragen worden niet (centraal) geregistreerd.’ De auditors constateren dat het verbeterplan uit 2010 kwantitatieve doelen miste voor interactie met de Commissie.

Het plan ‘bevat geen concrete doelen, acties en tijdgebonden mijlpalen om toekomstige financiële correcties te voorkomen’

Een maand later, maart 2012, komt de directeur Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid met een reactie op het voortgangsrapport. Hij schrijft een nota getiteld ‘Verbeterplan EU-conformiteit GLB en GVB’, dat twee doelen stelt: het risico op financiële correcties verder verminderen en de top van het departement meer inzicht geven in die risico’s. 

Maar ook dit plan ‘bevat geen concrete doelen, acties en tijdgebonden mijlpalen om toekomstige financiële correcties te voorkomen,’ zo stelt de Algemene Rekenkamer in juni 2012 in haar jaarlijkse verslag over de besteding van EU-fondsen. Kort daarna roept de Rekenkamer minister Maxime Verhagen (Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, CDA) op om ‘kordater’ op te treden en iets te doen aan de ‘zorgelijke’ situatie met hoge financiële correcties op de landbouwsubsidies.

De Rekenkamer zegt desgevraagd dat de situatie sinds 2012 is verbeterd. Zij oordeelde van 2017 tot en met 2019 positief over de procedures bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), het agentschap dat de landbouwsubsidies sinds 2014 uitkeert. ‘We hebben vastgesteld dat RVO de procedures op orde heeft gebracht om EU-regelgeving na te leven en ook adequaat heeft gereageerd op tekortkomingen die controle-instanties constateerden,' aldus een woordvoerder van de Algemene Rekenkamer. 

Dat lijkt terug te zien in de cijfers. Met uitzondering van 2016 en 2019 kwamen de cijfers sinds 2013 elk jaar onder de tien miljoen euro uit. Op dit moment lopen er nog verschillende audits en kan het bedrag voor 2020 in de toekomst hoger uitvallen.

Over langere periodes genomen is er echter weinig veranderd. In 2012 liet staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Henk Bleker aan de Kamer weten dat het jaarlijkse gemiddelde over het voorafgaande decennium 19 miljoen euro per jaar was. Dit is ook het jaarlijks gemiddelde in de periode 2012-2019.

Een causaal verband tussen de cijfers en de in 2010 en 2012 aangekondigde maatregelen is dan ook moeilijk aan te tonen. ‘Die maatregelen van RVO geven waarborgen, maar zijn geen allesomvattende verklaring voor die dalende trend, omdat veel meer factoren een rol kunnen spelen,’ zegt de Rekenkamer tegen Follow the Money. ‘We hebben niet onderzocht wat de verklaring is van het lagere niveau van correcties.’

LNV zelf weet ook niet of de ambtelijke aanbevelingen uit de twee verbeterplannen concreet tot verbetering hebben geleid. ‘Het is niet mogelijk de aanbevelingen te relateren aan minder financiële correcties,’ zegt een woordvoerder. ‘Wel zijn de eerdere aanbevelingen zo goed als mogelijk opgevolgd.’

Is het risico op financiële correcties verlaagd? We weten het niet

De Europese Commissie wil geen commentaar geven op de vraag of Nederland sinds 2010 meer vragen heeft gesteld over de interpretatie van de regels omtrent landbouwsubsidies, of anders met de Commissie is gaan communiceren.

Eigenlijk hebben we dus geen idee of ambtenaren minder schroom hebben om de Commissie vragen te stellen en of het risico op financiële correcties is verlaagd. Wel valt vast te stellen dat Nederland in 2016 nog te maken kreeg met een recordbedrag van 64.025.718 euro. Voor een deel ging dat over onrechtmatigheden van subsidies die na 2012 zijn verdeeld, zoals de schoolfruitzaak. 

Het grootste deel van de correcties in 2016 betrof de GMO-subsidies die beschikbaar zijn voor verenigingen van groente- en fruittelers. Telersverenigingen hadden subsidie gekregen voor de kosten van het bedrukken van verpakkingen, terwijl dat volgens de Europese regels geen subsidiabele kosten waren. 2016 was ook het jaar dat Nederland de miljoenensubsidie voor het in opspraak geraakte FresQ moest terugbetalen, omdat Nederland het bedrijf niet als telersvereniging had mogen erkennen.

Vooralsnog moet Nederland nog op geld van FresQ wachten. De zaak loopt nog, waardoor het volgens LNV nog niet is gezegd dat de Nederlandse belastingbetalers moeten opdraaien voor de correctie.

Wie betaalt dat?

Vaak gebeurt dat wel en daarom wilde de Tweede Kamerfractie van de VVD eind 2007 weten ‘of de Nederlandse belastingbetaler de dupe is’ van het feit dat onrechtmatig betaalde steun door de ontvangers niet wordt terugbetaald. Toenmalig minister van Financiën Wouter Bos (PvdA) liet weten dat onterecht uitgekeerde subsidies in principe worden verhaald op de subsidieontvanger en dat financiële correcties dus niet uit de ‘schatkist’ worden betaald.

Maar daar komt het in de praktijk wel op neer. In mei 2012 schreef toenmalig staatssecretaris Bleker aan de Tweede Kamer dat de 193 miljoen euro aan correcties van het voorgaande decennium volledig ‘voor rekening van de lidstaat Nederland’ is gekomen en niet heeft geleid tot terugvorderingen bij begunstigden.

Het ministerie wist slechts 5 procent van de aan Brussel betaalde 1,7 miljoen terug te vorderen bij de schoolfruitleveranciers

Een geactualiseerd overzicht kan het ministerie desgevraagd niet geven. RVO kan weliswaar in de administratie zien of een bepaalde terugvordering is geslaagd, maar houdt niet bij op welke financiële correctie een terugvordering betrekking heeft. Wel zegt LNV dat financiële correcties ‘vaak’ betrekking hebben op een verschil in interpretaties en om die reden ‘veelal niet bij de eindbegunstigde te verhalen’ zijn.

In 2018 rapporteerde de Algemene Rekenkamer over nog een terugbetaling van Nederland aan Brussel in het kader van de schoolfruitregeling. Ze schreef dat LNV verwachtte maximaal 10 procent terug te ontvangen van de fruitleveranciers. Desgevraagd laat LNV nu weten dat dit percentage nog lager lag. Het ministerie wist slechts 5 procent van de aan Brussel betaalde 1,7 miljoen terug te vorderen bij de leveranciers.