Dat het onderzoek naar de Shell Papers er één van de lange adem zou zijn, stond van tevoren al vast. Negen ministeries, drie provincies en vijf gemeenten — zeventien bestuursorganen in totaal — kregen in april 2019 een envelop op de deurmat, met als afzender Platform Authentieke Journalistiek. In ieder van die zeventien enveloppen zat een Wob-verzoek van zo’n zeventig kantjes.

De strekking van dat verzoek: geef ons een kopie van alle documenten uit de periode 2005-2019 die betrekking hebben op Royal Dutch Shell plc of één van haar vele dochterondernemingen. Het doel: inzicht krijgen in de relatie tussen het oliebedrijf en de Nederlandse overheid.

Die banden zijn gerust innig te noemen. Al sinds zijn oprichting eind 19e eeuw drukt Shell zijn stempel op de Nederlandse samenleving. Het bedrijf behoort al ruim een eeuw tot de grootste ondernemingen ter wereld; als mede-eigenaar van de NAM voorziet het Nederland sinds de jaren ‘50 van aardgas. Geregeld duikt de naam Shell op rond economisch, fiscaal, internationaal, milieu- en zelfs onderwijsbeleid.

Bij het opstellen van de Wob-verzoeken verwachtten we dan ook dat de overheid vele duizenden documenten tegen zou komen. Ieder van die documenten moet worden verzameld, zwartgelakt, ter goedkeuring naar Shell en eventuele andere ‘derde partijen’ gestuurd, en vervolgens weer worden aangepast indien nodig.

Dat kost een hoop tijd en mankracht. Niet voor niets schreven we in ons verzoek dat de bestuursorganen de termijn die normaal gesproken geldt voor de afhandeling van een Wob-verzoek — maximaal 2 keer 28 dagen — mochten overschrijden. Dat wil zeggen, op voorwaarde dat we tot goede afspraken over de behandeling van het verzoek konden komen.

Inmiddels is het twee jaar (!) later. En tot nu toe heeft alleen de gemeente Assen de opgevraagde documenten geleverd. De provincies Groningen en Drenthe, alsmede de gemeente Groningen, hebben het verzoek nog in behandeling. Ze verwachten dit najaar klaar te zijn. De overige bestuursorganen, dertien in totaal, hebben het verzoek afgewezen.

Lange tijd tastte PAJ in het duister over wat er achter de schermen met ons Wob-verzoek gebeurde. Wel hadden we vanaf het begin vermoedens dat er een spel met ons werd gespeeld.

Dankzij een tweede Wob-verzoek, een zogeheten Wob-naar-de-Wob, weten we inmiddels dat dat het geval is.

Meningen verdeeld over omgang Shell Papers

Kort nadat we in april 2019 het het oorspronkelijke Wob-verzoek indienen, roept het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) alle betrokken steden, provincies en gemeenten bij elkaar. Het ministerie wil ervoor zorgen dat alle neuzen dezelfde kant op staan als het gaat om de afhandeling van het verzoek. In ambtenarenjargon: ‘het creëren van een gemeenschappelijke lijn’.

Het ministerie van EZK voert de regie, maar onderling verschillen de bestuursorganen van mening over wat de lijn moet zijn. Aan de ene kant zijn er de Noordelijke bestuursorganen (provincie en gemeente Groningen, gemeente Assen en provincie Drenthe) die het verzoek wél willen uitvoeren. Aan de andere kant staan EZK, de overige Haagse ministeries, Zuid-Holland, Rotterdam, Den Haag en Amsterdam, die het verzoek níet in behandeling willen nemen.

De twee kampen komen er niet uit en al na een paar weken scheurt de coalitie. In mei en juni 2019 gaan de ‘Noorderlingen’ met PAJ in overleg. Het zijn constructieve gesprekken en er komt een plan van aanpak. Zo brengt de provincie Groningen in kaart wat er bij hen aan documenten over Shell ligt; op basis hiervan stelt de provincie een lijst samen waarin per document kort het onderwerp staat vermeld. Deze krijgt PAJ weer ter inzage.

Met behulp van de lijst kan PAJ snel per individueel document beslissen of we het willen opvragen voor ons Wob-verzoek. Het ontwerp van het Shell tankstation in Dijkshorn? Niet de interesse van het onderzoek. Een e-mail van de NAM met een verzoek tot overleg? Zeker weten.

Deze aanpak leidt ertoe dat het aantal documenten van de provincie Groningen afneemt van 168.000 tot 24.000. En dat scheelt zowel hen als het Shell Papers-team een hoop werk. PAJ doorloopt vervolgens hetzelfde proces met de gemeente Assen, gemeente Groningen en de provincie Drenthe.

In diezelfde periode neemt ook het Ministerie van EZK contact op, als vertegenwoordiger van de overgebleven dertien bestuursorganen in de ‘coalitie’. Al direct uit het eerste gesprek blijkt dat EZK kiest voor een radicaal andere aanpak.

EZK stelt voor om het verzoek drastisch in te perken. Het ministerie wil alleen ‘officiële documenten’ vrijgeven: dat zijn documenten die zijn getekend door een hooggeplaatste ambtenaar zoals een directeur-generaal of Minister. In de praktijk zou dit neerkomen op een inperking van ongeveer 90 procent. Daar komt nog eens bij dat officiële documenten vaak gewoon al publiek zijn: ze zijn veelal gemakkelijk te vinden op de website van de Rijksoverheid.

PAJ is niet tegen inperken van het aantal documenten_, maar wil dat wél doen op basis van onderwerplijsten zoals die in Groningen zijn gemaakt. Op ons voorstel om het op die manier aan te pakken, komt vanuit EZK geen inhoudelijke reactie.

Wat we dan nog niet weten: noch EZK, noch de twaalf andere bestuursorganen in zijn coalitie zijn überhaupt van plan om het verzoek te gaan behandelen.

Bij ons volgende contactmoment vraagt het ministerie om de onderzoeksopzet. Dit is absoluut onaanvaardbaar

Bij ons volgende contactmoment vraagt het ministerie van EZK om de onderzoeksopzet van de Shell Papers, zogenaamd om te zien met welk doel PAJ de documenten opvraagt.

Dit is absoluut onaanvaardbaar: de Wob is een juridisch instrument, de overheid moet documenten wel of niet openbaren op basis van de wet — niet op basis van de motieven van de verzoeker. Bovendien is het journalistiek not done dat het onderwerp van een onderzoek, meebepaalt over de richting van datzelfde onderzoek.

PAJ meldt het ministerie dan ook dat we absoluut niet met het voorstel kunnen instemmen. We weten ons daarin gesteund door de Nederland Vereniging van Journalisten (NVJ) en de vereniging voor onderzoeksjournalisten (VVOJ), die beiden met een verklaring komen.

Om desondanks een ‘goede’ relatie met de EZK-coalitie te houden — we hopen in de toekomst immers nog documenten van ze te krijgen — sturen we het ministerie de eerste publicaties in het dossier. In die artikelen leggen we uitgebreid uit welke informatie we van de overheid willen, en waarom. Hierop komt wederom geen reactie.

Daarna gooit het EZK het over een andere boeg. Het is inmiddels oktober, het verzoek is een half jaar oud. Per brief zegt het ministerie te struikelen over de manier waarop PAJ de ‘bestuurlijke aangelegenheden’ heeft aangegeven.

Bestuurlijke aangelegenheden zijn simpel gezegd de onderwerpen waarop het verzoek betrekking heeft. Denk bijvoorbeeld aan ‘de energietransitie’, of  ‘de correcte omgang met publieke middelen’. Volgens EZK zijn deze bestuurlijke aangelegenheden in het Shell Papers-verzoek ‘te breed geformuleerd’. Zodoende, redeneert het Ministerie, komt het verzoek uiteindelijk neer op ‘alle documenten over Shell’. Het bedrijf Shell is op zichzelf geen bestuurlijke aangelegenheid, en dus kan het verzoek niet in behandeling worden genomen.

Wie deze hogere wob-‘logica’ moeilijk kan volgen, bevindt zich in goed gezelschap. Wob-specialist Roger Vleugels, die het Shell Papers-verzoek juridisch begeleidt, heeft in zijn loopbaan duizenden Wob-procedures onder zijn hoede gehad. Hij is dit argument nog nooit tegengekomen.

Het is ook niet duidelijk wat het ministerie zou opschieten met een specificatie van de bestuurlijke aangelegenheden. Het werk wordt er immers niet makkelijker door. Als in de database van de Rijksoverheid gezocht moet worden naar documenten over, of van Shell, dan zal ‘Shell’ de gebruikte zoekterm zijn — niet ‘omgang met publieke middelen’.

In december 2019 landen er vanuit het niets dertien identieke brieven op de mat

Om wederom de goede vrede te bewaren, stuurt PAJ desondanks een brief terug. Daarin maken we per bestuursorgaan duidelijk om welke bestuurlijke aangelegenheid het ons precies gaat. Ook melden we het ministerie dat, indien gewenst, de specificatie verder kan worden uitgebreid.

Opnieuw krijgen we geen inhoudelijke reactie. Wel landen er in december 2019 vanuit het niets dertien identieke brieven op de mat. Aan de dans van acht maanden komt een (voorlopig) einde: ons verzoek is afgewezen.

Vermoedens bevestigd

Waar bleven inhoudelijke reacties op de voorstellen van PAJ? Waarom kwam EZK met een nieuw bedenksel om het verzoek vanwege ‘bestuurlijke aangelegenheden’ niet in behandeling te nemen? En als Groningen of Assen het verzoek wél in behandeling hebben, waarom zouden de andere dertien organen dat dan niet kunnen?

Om deze en andere vragen te beantwoorden, besloot PAJ in januari 2020 een nieuw Wob-verzoek in te dienen, ditmaal naar de behandeling van ons oorspronkelijke Wob-verzoek.

Zo’n Wob-naar-de-Wob is een middel dat je als journalist eigenlijk niet wilt inzetten. Je bent immers geïnteresseerd in de documenten die passen bij het onderwerp, niet in de ambtenaren die deze informatie verzamelen. Maar in dit geval leek het ons gerechtvaardigd: het was de enige manier waarop we antwoorden konden krijgen. De 1500 pagina’s aan documenten die deze Wob-naar-de-Wob heeft opgeleverd, bevestigden PAJ’s vermoedens. Noch het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, nog de groep die het vertegenwoordigt, zijn ooit van plan geweest het Shell Papers-verzoek in behandeling te nemen.

Zoeken naar juridische basis

Terwijl EZK van april tot december 2019 naar PAJ toe een schijn-overleg voert, is het ministerie achter de schermen naarstig op zoek naar juridische gronden om het verzoek af te wijzen. Dat blijkt onder meer uit een notitie van de provincie Zuid Holland ter voorbereiding van de eerder genoemde brief, waarin EZK vraagt de onderzoeksopzet van de Shell Papers in te zien.

De provincie Zuid-Holland schrijft in deze notitie: ‘In de brief is aangegeven dat de gezamenlijke overheden dit [het inzien van de onderzoeksopzet, red.] nodig vinden om later te komen tot afspraken over wijze van behandelen. Dit is conform de lijn die is afgesproken. De brief is voorbereid met de landsadvocaat Pels Rijcken om uiteindelijk te kunnen komen tot een afwijzing van het verzoek.’

Dat de provincie schrijft dat EZK de brief heeft opgesteld met de bedoeling om het verzoek uiteindelijk af te wijzen, impliceert dat het ministerie maar al te goed wist dat PAJ de onderzoeksopzet nooit zou delen.

Een reden om desondanks naar die opzet te vragen, zou kunnen zijn dat het Ministerie zich later in de procedure bij de rechter kan beklagen over de weigering van PAJ om mee te werken aan de afhandeling van het Wob-verzoek.

Het grootste probleem voor EZK, haar twaalf coalitiepartners en landsadvocaat Pels Rijcken is namelijk dat de juridische gronden om het verzoek af te wijzen simpelweg niet bestaan. ‘Het is veel werk’ is geen argument dat bij de rechter standhoudt. Zeker niet als je bedenkt dat vier overheidsinstanties stellen het verzoek gewoon uit te kunnen voeren.

Bovendien blijkt uit de Wob-naar-de-Wob dat meerdere partijen die wél in het kamp van EZK zijn gebleven, in eerste instantie ‘gewoon’ met het verzoek aan de slag wilden gaan. Zij zagen dus duidelijk geen problemen vanwege de omvang.

De gemeente Amsterdam komt bijvoorbeeld tot ‘duizenden documenten’ en concludeert daaruit dat ‘we wel met verzoeker afspraken moeten maken over wat er eerst kan worden geleverd en binnen welke termijnen’. Oftewel: Amsterdam maakt zich zorgen of het op tijd kan leveren, niet of het dat überhaupt kan.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) had zelfs gemakkelijk binnen de wettelijke termijn van 2 keer 4 weken klaar kunnen zijn. Slechts twee weken na de indiening van het Shell Papers-verzoek, schrijft BZK: ‘Wij hebben weinig tot geen stukken.’ In een intern document van enkele maanden later schrijft BZK opnieuw ‘vermoedelijk maar een paar documenten’ te hebben over Shell.

Toch besluit ook BZK — nota bene het ministerie dat verantwoordelijk is voor het goed functioneren van de Wob — om de lijn van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat te volgen en het verzoek af te wijzen.

De Wob naar de Wob was de eerste keer dat wij te horen kregen dat deze inventarisaties waren gemaakt. Als PAJ tijdens de meerdere overlegrondes in 2019 naar de inventarissen vroeg, luidde het antwoord steeds dat deze niet zouden bestaan.

Toen PAJ de provincie Zuid-Holland tijdens een bezwaarzitting in september 2020 vervolgens confronteerde met het feit dat de inventarisatie wel degelijk was uitgevoerd, was het verweer van de landsadvocaat dat het hier slechts een quick scan betrof. Een woordspelletje: uit de Wob-naar-de-Wob blijkt dat deze ‘snelle scan’ 34.000 euro kostte, leidde tot een exact aantal documenten, en dat deze documenten met dank aan de gebruikte software bovendien gerangschikt konden worden op belang en relevantie. Een betere inventarisatie kun je je haast niet wensen.

Hoe nu verder?

De afwijzing van de dertien overheidsorganen betekent dat het eigenlijke werk daar nog moet beginnen. Vanzelfsprekend is PAJ tegen de beslissing in bezwaar gegaan. We hebben het volste vertrouwen dat deze bezwaarprocedure ertoe zal leiden dat de betreffende instanties hun documenten alsnog zullen vrijgeven. De informatie uit de Wob-naar-de-Wob zal hier zeker bij helpen.

Het is op dit moment nog niet bekend wanneer de meeste zittingen plaats zullen vinden. Zodra dit het geval is, zullen we een update publiceren op het Shell Papers-dashboard.

Zoals we in de introductie schreven zijn de gemeente Groningen en de provincies Groningen en Drenthe het verzoek aan het afronden. De verwachting is dat de documenten uiterlijk in het najaar zullen worden geleverd.

In de tussentijd gaan we, samen met journalisten van RTV Noord en RTV Drenthe, aan de slag met de documenten van de gemeente Assen.

Ook jij, lezer van FTM of kijker van RTV Noord en RTV Drenthe, bent hiervoor van harte uitgenodigd. Je kan met ons mee speuren op het speciaal voor dit project ontwikkelde dashboard. Hier zijn alle documenten te vinden die tot nu toe zijn geleverd. Lees hier hoe je kunt bijdragen.