Hoe heeft de toeslagenaffaire kunnen ontstaan? En wat kunnen we ervan leren? Het deze week verschenen boek Zo hadden we het niet bedoeld van journalist Jesse Frederik van De Correspondent, is het eerste boek dat probeert antwoord te geven op deze vragen. Daarbij gaat het Frederik niet om wie de ellende heeft veroorzaakt, maar waarom de tragedie plaatsvond.

Het boek leidde al voor publicatie tot controverse. Een drukproef bevatte een frontale aanval op de verslaggeving van RTL Nieuws en Trouw, die de toeslagenaffaire mede zou hebben aangesticht. Dat leidde tot heftige kritiek, compleet met een internetfittie tussen de journalisten. Zo plaatste RTL-journalist Pieter Klein alvast op Twitter 25 pagina’s met vermeende onjuistheden en verdraaiingen in het boek van Frederik. Ook Kamerleden reageerden not amused: twee hoofdrolspelers – Pieter Omtzigt (CDA) en Renske Leijten (SP) – zijn niet geïnterviewd voor het boek.

Kortom, al voor publicatie was de toon gezet.

Hijgerige journalistiek

Frederik heeft een fundamenteel ander verhaal te vertellen dan RTL Nieuws en Trouw, die de Belastingdienst steeds als hoofdschuldige ten tonele voeren. Net zoals Omtzigt en Leijten dat doen, de Kamerleden die het balletje met veel moeite aan het rollen brachten. 

Journalisten worden in het boek weggezet als jachthonden op zoek naar explosieve memo’s en ‘geheime’ stukken. Journalistieke nieuwsgierigheid: bij Frederik heet het wantrouwen. ‘Met die wantrouwende houding ontstaat al snel een gemoedsverbond tussen Kamerleden als Omtzigt en onderzoeksjournalisten.’ Dat zou leiden tot hijgerige journalistiek, die geen zicht biedt op het waarom.

Zulke mediakritiek past bij De Correspondent, dat de slogan ‘voorbij de waan van de dag’ tot handelsmerk heeft gemaakt. Er is in beginsel ook niets mis mee om elkaar de maat te nemen. Maar de vraag is of de harde kritiek op genoemde media terecht is. Pieter Klein van RTL Nieuws en Jan Kleinnijenhuis van Trouw hebben zich bijna twee jaar lang vastgebeten in de affaire, en gingen nu juist ver voorbij de waan van de dag. Zonder hun gezamenlijke inspanningen – en die van de Kamerleden – was de toeslagenaffaire nooit boven water gekomen.

Er zijn geen schurken, er zijn slechts goedwillenden die als riet meebuigen met de maatschappelijke wind

In tegenstelling tot genoemde Kamerleden en media wil Frederik niets weten van een ‘schurkenspeurtocht’. Hij schrijft: ‘Wat als er nu geen schurk is die hier verantwoordelijk voor is? Wat als de meeste mensen te goeder trouw waren en dit toch gruwelijk is misgelopen? [...] De schurkenspeurtocht veronderstelt dat de schurken weten wat ze aan het doen zijn. Maar dikwijls hebben de spelers nauwelijks besef van de rol die ze in het grotere geheel spelen.’ En: ‘De ambtenaren, de politici, de journalisten – iedereen handelde vanuit de eigen taakopvatting. En in de som van al die begrijpelijke beslissingen ontvouwde zich de tragedie.’

Op de vraag waarom de affaire kon ontstaan, heeft Frederik al op pagina 9 antwoord: ‘Wie inzoomt op de details ziet een complexe samenloop van omstandigheden met onbedoelde consequenties.’ Ook over de schuldvraag is de auteur snel duidelijk: ‘Er zijn veel mensen die het beter hadden moeten doen.’ 

Er zijn dus geen schurken, er zijn slechts goedwillenden die als riet meebuigen met de maatschappelijke wind; radertjes in een complexe machine waarvan ze de werking niet overzien. Zo beschouwd – en dit is de kern van Frederiks betoog – is iedereen een beetje schuldig. En op die manier is dus niemand schuldig. Rutte had het zelf niet beter kunnen verzinnen.

Frederik zoekt de controverse

Voor wie het nieuws volgde over het rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag komen de conclusies in Zo hadden we het niet bedoeld verrassend vergevingsgezind over. Werd er dan niet etnisch geprofileerd? Waren gezinnen niet bewust de vernieling in gejaagd? Heeft de Belastingdienst de rechtsbescherming van ouders niet ernstig geschaad? Om bij de titel te blijven: ja, maar zo hadden ze het niet bedoeld.

Tot die slotsom komt de auteur niet zomaar. 

Met voor De Correspondent typerende sociologische en uitstekend gedocumenteerde journalistiek, voert de auteur de ene na de andere speler op: de ambtenaar die het beste wil voor de samenleving maar gevangen zit in een web van hardvochtige regels; het Kamerlid dat de regels wel wil veranderen maar weet dat je niet bij talkshow Op1 aan tafel komt met een pleidooi voor een ‘hardheidsclausule’ in de Wet Inkomensafhankelijke Regelingen; de columnist die schuimbekt van woede over Bulgarenfraude om zes jaar later met hetzelfde gemak bijkans te stikken van verontwaardiging over het leed dat de ouders is aangedaan. 

Kamerleden, ambtenaren en journalisten: in de visie van Frederik zijn ze het wuivende riet in de wind. Ze deden gewoon hun werk, zij het gemankeerd. De affaire was daarmee ook onvermijdelijk: als er andere hoofdrolspelers zouden zijn gecast, zou de tragedie zich op dezelfde wijze hebben voltrokken. 

Het heeft een onweerstaanbare charme: met één korte formule verklaar je de toeslagenaffaire. Terwijl andere journalisten en Kamerleden bijna twee jaar lang met grote moeite en het lezen van duizenden pagina's Wob-documenten de affaire konden doorgronden, lag de verklaring voor het oprapen. We keken er alleen overheen. 

Is het echt zo simpel?

De schijnwerpers op de Tweede Kamer

Frederiks manier van kijken heeft voordelen. Zo plaatst hij de affaire in een bredere context. Hij besteedt veel aandacht aan de jarenlange organisatieproblemen bij de Belastingdienst. Daardoor ontstaat zicht op kwesties die tot nu toe onderbelicht zijn gebleven. Bijvoorbeeld: de rommelige cultuur in de top van de Belastingdienst (besluiten werden niet op schrift gesteld), en de structureel slechte verhoudingen tussen de Belastingdienst en de top van het ministerie van Financiën. Ook de politiek aangejaagde drang tot efficiëntie, waarmee verregaande automatisering het won van ‘de menselijke maat’, komt uitgebreid aan bod. 

Eveneens verfrissend zijn de schijnwerpers op de rol van de Tweede Kamer. 

Een diepgravende analyse daarvan ontbrak tot op heden. De Kamer koos ervoor om zelfonderzoek buiten de opdracht van de Parlementaire ondervragingscommissie te houden. Kennelijk had men weinig trek in de spiegel te kijken. Met veel oog voor detail schetst Frederik waar die afkeer van zelfbeschouwing vandaan komt. Hij laat zien hoe Kamerleden van links tot rechts, bij ieder nieuwtje over vermeende fraude, vergaande maatregelen eisen zonder stil te staan bij de consequenties voor de uitvoering of voor de rechtsstaat. Het moet harder, harder, harder.

Volgens Frederik is dit de ware toeslagenaffaire: een parlement dat de kwaliteit van wetten offert aan fraudehysterie

Waar ging die Bulgarenfraude in 2013 nou helemaal over, vraagt Frederik zich af. Een paar miljoen euro aan fraude – kattenpis volgens de onderzoeksjournalist. Maar Kamerleden verdrongen elkaar bij de interruptiemicrofoon om van staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) meer maatregelen te eisen. Kritisch schrijft hij over Kamerleden die duizenden pagina’s stukken krijgen en dan op hoge toon roepen dat de staatssecretaris informatie achterhoudt. Of die verongelijkt reageren op de vraag wat zij zelf hebben gedaan om de uiterst strikte wetgeving te verbeteren. 

Daarmee zijn we beland bij Frederiks pleidooi voor parlementariërs om zich veel minder met incidenten bezig te houden en meer met de kwaliteit van wetten. En dat is niet de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst, maar van de wetgever. Diens harde alles-of-niets-wetgeving zette de Belastingdienst er immers toe aan om vanwege pietluttigheden enorme bedragen terug te vorderen. 

Pas vorig jaar kwam er veel aandacht voor de grote terugvorderingen, die vaak niets met fraude te maken hadden. Voor die wetgeving had de Belastingdienst de bewindslieden Lodewijk Asscher (SZW) en Eric Wiebes (Financiën) destijds uitvoerig gewaarschuwd, zo onthulde Follow the Money.

De noodkreten van de Belastingdienst waren destijds aan dovemansoren gericht. Ondertussen werden fraudewetten aangescherpt. Een motie van de SP om de terugvorderingen te beteugelen, kreeg nauwelijks steun van andere partijen. Volgens Frederik is dit de ware toeslagenaffaire: een parlement dat de kwaliteit van wetten offert aan fraudehysterie – een vorm van staatsrechtelijke nalatigheid. Die kritiek is terecht, hetgeen Pieter Omtzigt vorig jaar volmondig beaamde tijdens een debat: ‘De les van de Kamer is dat wij wat meer tijd gaan besteden aan wetgeving en minder aan spoeddebatten.’

Maar is daarmee de affaire verklaard? Dat de goeden moesten lijden onder de kwaden, was dat de schuld van hijgerige Kamerleden? Kwam daar de fraudejacht vandaan?

Frederik is zeker van zijn zaak: ‘In 2013 kreeg de Belastingdienst de opdracht van de Kamer en het kabinet om in razend tempo op elk signaal van misbruik af te stormen,’ schrijft hij. ‘En nu, zes jaar later, zijn de brokstukken zichtbaar, zijn er mensen­levens verwoest.’ 

De politiek heeft het gedaan 

Dat de Belastingdienst bij duizenden ouders de toeslag ten onrechte stopzette – de aanleiding voor de affaire – daar zouden de volksvertegenwoordigers bij voorbaat mee hebben ingestemd. Frederik: ‘In de Kamerbrief van 10 mei 2013 stond het al: “Geen voorschot bij verhoogd frauderisico.” [...] in september 2013 voegde Frans Weekers daaraan toe dat “het echt afgelopen moet zijn dat overal waar frauderisico’s bestaan, waar de mensen binnen de dienst Toeslagen ruiken dat er mogelijk iets verkeerd zit, vanwege een krappe beslistijd wordt overgegaan tot het verstrekken van voorschotten”.’

‘Geen enkel Kamerlid protesteerde tegen deze opmerking,’ vervolgt de journalist. ‘Het reukvermogen van een medewerker van de afdeling Toeslagen was voortaan voldoende om geen kinderopvangtoeslag meer uit te keren.’ 

Zo simpel is het dus in Frederiks optiek: de politiek heeft het gedaan – de uitvoering is slechts een willoos werktuig dat opdrachten uitvoert. Het roept deze vraag op: als je voor een harde fraudeaanpak bent, pleit je dan automatisch ook voor het aanpakken van onschuldige burgers? Lever je je dan als samenleving inderdaad over aan het reukvermogen van een individuele ambtenaar? 

Voor het stopzetten van een toeslag is ‘gerede twijfel’ nodig – dat is heel wat anders dan afgaan op reukvermogen

Nee natuurlijk niet, daar zit een wereld tussen. Althans, die behóórt ertussen te zitten. Die wereld bestaat uit juridische normen als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en allerlei procedurele wetten die de overheid dwingen burgers netjes te behandelen. Voor het stopzetten van een toeslag is bijvoorbeeld ‘gerede twijfel’ nodig. Dat is heel wat anders dan afgaan op reukvermogen.

Precies hier ging het mis bij de Belastingdienst. Ook zonder gerede twijfel werden toeslagen stopgezet, alleen maar omdat je klant was bij een bepaald gastouderbureau. Dat je van fraude werd verdacht, hoorde je niet want een fatsoenlijk gemotiveerd besluit kreeg je niet. Vervolgens werden er excessief veel bewijsstukken opgevraagd, en bij gebreke daaraan moesten de ouders alle ontvangen toeslag terugbetalen. 

Als je bezwaar maakte, werden beslistermijnen zwaar overschreden waardoor ouders jarenlang in onzekerheid verkeerden. Bovendien was er een ‘werkinstructie’ die de bezwaar-ambtenaar verplichtte contact op te nemen met de ambtenaar van de afdeling Toeslagen die het besluit had genomen – geen onafhankelijke behandeling dus. In beroepszaken bij de rechter hield de Belastingdienst een tijd lang stukken achter, ook op basis van een werkinstructie. Een persoonlijk betalingsregeling kon je als vermeend fraudeur vergeten: het was je eigen schuld immers. 

Had de Kamer kunnen of moeten voorzien dat wanneer ze pleit voor een strenge fraudeaanpak, een uitvoerende dienst dit soort juridische en procedurele normen overboord zet? In al die duizenden documenten over de toeslagenaffaire is geen enkele missive van een minister of staatssecretaris aangetroffen die ambtenaren een vrijbrief geeft om grenzen te overschrijden. 

Toch deden ze dat wel. Maar daarvoor heeft Frederik weinig aandacht.

De beslissers — de topambtenaren en hun naaste adviseurs – spelen in zijn boek een ondergeschikte rol. Zo voert Frederik de topambtenaar die leidinggaf aan het beruchte Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) maar een enkele keer op, alsof die een toevallige passant was. Over dit speciale anti-fraudeteam schrijft hij dat het ‘door alle ophef over zijn stoerpraterij […] een veel grotere rol in de toeslagenaffaire krijgt toebedeeld dan het in werkelijkheid heeft gehad.’ Het team had slechts een adviserende rol, noteert Frederik op basis van een (anonieme) bron. 

Dat dit niet klopt, is al sinds eind 2019 bekend. Toen kwamen er honderden documenten over het anti-fraudeteam naar buiten na een Wob-verzoek door RTL Nieuws en Trouw. Zij concludeerden toen al dat het topmanagement van de Belastingdienst ruim baan gaf aan het CAF. Als gevolg van het optreden van dit team werden de toeslagen van honderden mensen stopgezet, zonder grondig onderzoek. Ook in het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie speelt dit CAF-team een sleutelrol in de fraudeaanpak.

Had Hans Blokpoel het niet zo bedoeld? 

De baas van het CAF-team was Hans Blokpoel, die binnen de Belastingdienst bekend stond als een echte Macher – en als een fraudejager die zijn ambtenaren de vrijheid gaf om de grenzen van de handhaving op te zoeken. Het was Peter Veld, de toenmalige directeur-generaal van de Belastingdienst, die Blokpoel had aangesteld en samen besloten ze tot een stevige aanpak. 

Dat Frederik topambtenaren wegtovert, past bij zijn visie: we handelen vanuit onze taakopvatting zonder te weten wat we precies aanrichten

Uit een verslag van het Management Team Fraudebestrijding van De Belastingdienst: ‘Hans Blokpoel geeft aan dat tot nu toe handhavingsregie bij belastingen tijd kost. CAF is sneller en zoekt bewust de grenzen van onze mogelijkheden op.’ In een weekverslag van het CAF Team staat: ‘CAF heeft als directe opdracht van de algemeen directeur belastingen [Blokpoel, red.] om de grenzen van de behandeling daarin op te zoeken. Zelfs als zou uiteindelijk blijken ter zitting [bij de rechter, red.] dat we terug moeten in de behandeling is dat een aanvaardbaar risico.’ Daarbij werd ingecalculeerd dat de 20 procent ouders die niets verkeerd hadden gedaan zouden lijden onder de 80 procent ‘fouten’. Deze getallen waren gebaseerd op een ‘gevoel’, zo verklaarde Veld tijdens zijn verhoor door de Parlementaire ondervragingscommissie. 

Dat een manager baas wordt van een fraudeteam dat de grenzen mag opzoeken, had de Tweede Kamer dat moeten voorzien? 

Dat Frederik topambtenaren wegtovert, past bij zijn visie op de affaire: we handelen vanuit onze taakopvatting, zonder te weten wat we precies aanrichten. ‘En in de som van al die begrijpelijke beslissingen ontvouwde zich de tragedie.’ In die visie is geen plaats voor de conclusie dat iemand van bovenaf besluit hoe de werkelijkheid eruit moet zien – en dat die persoon dan ook de nadelige consequenties voor duizenden ouders voor lief neemt. Net zomin biedt die visie ruimte voor de notie dat ‘begrijpelijke beslissingen’ niet allemaal begrijpelijk waren; en dat ook op lager ambtelijk niveau mensen tot het besef hadden kunnen komen dat ze aan iets meewerkten dat ten diepste onrechtvaardig is.

‘Flinterdun bewijs’ voor etnisch profileren

Frederiks drift om de schuld te leggen bij de Kamer en de journalistiek, en de Belastingdienst vrij te pleiten, gaat helemaal wringen als hij schrijft dat het bewijs voor etnisch profileren ‘flinterdun’ is. De Autoriteit Persoonsgegevens was er in juli 2020 glashelder over: de Belastingdienst discrimineerde en pleegde meerdere overtredingen door acht te slaan op de tweede nationaliteit van burgers. De staatssecretaris van Financiën bood dezelfde dag excuses aan. 

Al een jaar eerder – in 2019 dus – had de algemeen directeur Toeslagen bij de Belastingdienst tegenover de Autoriteit Persoonsgegevens het al erkend: het gegeven of iemand wel of niet het Nederlanderschap had, werd tot juli 2018 door de Belastingdienst gebruikt bij de kinderopvangtoeslag en – tot een week voor het gesprek met de toezichthouders – ook nog bij de huurtoeslag. Het niet-Nederlanderschap was een onderscheidend criterium en gaf een verhoogd risico op een ‘foute’ toeslagaanvraag. Dat de Belastingdienst discrimineerde, staat vast.

Nog altijd maakt de Kamer jacht op wat erover etnisch profileren bekend is binnen de Belastingdienst. Allerlei passages in documenten zijn onleesbaar naar de Kamer gestuurd, waardoor de onderste steen nog niet boven lijkt te zijn.

Controle van de macht

Over de jacht naar de onderste steen, bijvoorbeeld naar aanleiding van de Bulgarenfraude, heeft Frederik geen goed woord over: ‘Maar wat voegde al die informatie nu eigenlijk toe? Ging het nu echt om die feitenrelazen? Of was het eindeloze opvragen van do­cumenten een manier om de verhaallijn van de whodunit in stand te houden en steeds opnieuw te kunnen zeggen: wij vinden fraude heel erg?’ Al die profileringszucht levert volgens de auteur maar weinig op: ‘Moties, Kamervra­gen en ja, misschien ook kiezers. Maar wat blijft er over van de kerntaken van Kamerleden: het controleren van de regering en het medewetgeven?’ 

Hier blijkt dat Frederik – die de Kamer en journalisten een tunnelvisie verwijt – zelf een tunnel is ingelopen.

In zijn ijver om een alternatief narratief neer te zetten, laat hij weg dat het volhardend doorvragen van politici als Omtzigt en Leijten de rot bij de Belastingdienst heeft blootgelegd, ondanks veel tegenwerking van het kabinet en van het ministerie van Financiën. Omtzigt had daarbij lak aan coalitiebelangen, wat rustig moedig genoemd mag worden. Dankzij het ‘eindeloos’ doorvragen is de tamelijk monistische relatie tussen Kamer en kabinet doorbroken en kwam het controleren van de macht uit de verf op een wijze die we jarenlang niet zagen. Toch portretteert Frederik Renske Leijten als een boze hysterica met onbegrip voor de materie. 

Zonder de inspanningen van Omtzigt en Leijten was er nooit compensatie toegezegd voor al die gedupeerde ouders. Maar dat schrijft Frederik niet op. De twee Kamerleden zeggen beiden niet te zijn geïnterviewd voor dit boek. Frederik zegt na vragen van Follow the Money dat hij het ‘niet per se’ nodig vond hen te interviewen. 

Of je het nu met Frederiks visie eens bent of niet: wat dit boek zeker oplevert is aandacht voor de rol van de Kamer bij het tot stand komen van wetten. Het is ook goed dat hij de rol van journalisten ter sprake brengt. Maar we moeten het eveneens hebben over ambtenaren en hun ethiek. Dit is het belangwekkende onderwerp dat Frederik in zijn 388 pagina's tellende boek grotendeels braak laat liggen: is je voornaamste taak als ambtenaar het dienen van je bewindspersoon of dien je de rechtstaat van alle burgers?

‘Zo hadden we het niet bedoeld’ is hier te bestellen.