In het openbaar bestuur moeten beleidsmakers onafhankelijk zijn. Ze dienen immers alleen het algemeen belang. Maar er is één tak van bestuur waarvoor dit principe niet geldt. Er komt namelijk een landelijke toezichthouder op de advocatuur, ondergebracht bij de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de beroepsorganisatie die ook belangenbehartiger is. 

Het bestuur van het nieuwe toezichtsorgaan bestaat uit louter advocaten, benoemd en ingehuurd door die beroepsorganisatie. Leken – lees: professionele toezichthouders – zijn in het bestuur niet welkom. 

Dit is de kern van het voorstel dat minister Franc Weerwind voor Rechtsbescherming (D66) vandaag verdedigt in de Tweede Kamer. Daarmee komt de minister tegemoet aan de wensen van de NOvA. 

De Orde heeft straks drie petten: belangenbehartiger, regelgever én toezichthouder

Gevolg is dat de NOvA straks drie petten op heeft: die van belangenbehartiger, regelgever voor de beroepsgroep én toezichthouder. Het is als de slager die zelf zijn hygiënevoorschriften bepaalt, georganiseerd lobbyt om die zo te houden, en vervolgens het eigen vlees keurt conform de door hemzelf gestelde normen. 

In Groot-Brittannië en Duitsland zijn belangenbehartiging en toezicht juist strikt gescheiden omdat ze onverenigbaar worden geacht. Het risico bestaat immers dat een belangenbehartiger niet het publieke belang – denk aan bevordering van concurrentie, innovatie en betaalbare tarieven – op de eerste plek zet, maar de belangen van de eigen beroepsgroep: bijvoorbeeld door het afschermen van de markt. 

Historie van verzet 

Op dit terrein heeft de advocatuur – toch al een geprivilegieerde beroepsgroep – een flink track record. 

Toen er in 2008 een wetsvoorstel lag om de drempel te verlagen voor procederen bij de kantonrechter was – bijna – iedereen voor. Want de drempelverlaging zou betekenen dat de rechtzoekende in zaken met een klein financieel belang, geen advocaat meer nodig heeft. Dat scheelt veel geld en verbetert dus de toegang tot het recht. Maar deze poging het ‘procesmonopolie’ van advocaten in te perken, riep vinnig verzet op van de NOvA. Na jaren soebatten ging de wijziging in 2011 toch door – met groot succes.

Meer recent, in 2020, wilde BrandMR, een zusterbedrijf van SRK Rechtsbijstand, tegen sterk competitieve tarieven ook niet-verzekerden juridisch bijstaan. Dit voornemen ontlokte een agressieve reactie van de deken in Den Haag, de lokale toezichthouder op advocaten in zijn gebied. Onder grote publicitaire en politieke druk nam de Orde van Advocaten toen gas terug, waarover zo meer. 

Er speelt meer dan marktafscherming.

Fraudebestrijding 

Advocaten hebben een belangrijke rol bij het tegengaan van fraude, op basis van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) die in 2015 is ingevoerd. Ze moeten, net als bankiers en notarissen, de identiteit van hun cliënten controleren, de uiteindelijk belanghebbenden achter zakelijke constructies achterhalen, en ongebruikelijke transacties melden bij de autoriteiten.

De dekens (de lokale toezichthouders) moeten toezien op de naleving van deze anti-witwaswet. Sinds 2015 hebben ze één boete opgelegd. Kritiek op hun lakse opstelling is er al jaren. 

Zo lapte het Zuidaskantoor Houthoff de wet stelselmatig aan zijn laars, onthulde Follow the Money eerder dit jaar. De nalatigheid van Houthoff werd gemeld bij de Amsterdamse deken, die liet bij het kantoor onderzoek doen, maar legde geen boete op. 

De Tweede Kamer zette vraagtekens bij de onafhankelijkheid van dekens – collega-advocaten, geen getrainde toezichthouders

Sterker, na afloop van zijn onderzoek schilderde de deken Houthoff bij de vorige minister voor Rechtsbescherming (Sander Dekker, VVD) af als het braafste jongetje van de klas. Dat voedde de twijfels over de professionaliteit en onafhankelijkheid van het toezicht in handen van de dekens.

Toch houdt Weerwind het toezicht onder de paraplu van de beroepsorganisatie van advocaten. 

Op de koers van de minister komt forse kritiek van Jeroen Kremers, voormalig topambtenaar en sinds 2019 lid van het College van Toezicht van de NOvA. Dit College, met twee buitenstaanders (niet-advocaten) in de rangen, nam het toezicht onder de loep en kwam keer op keer met kritische verslagen die de discussie over de kwaliteit van het toezicht hebben aangezwengeld. 

Omdat advocaten veel zaken doen tegen de overheid, moet het toezicht volstrekt vrij zijn van beïnvloeding door de overheid, vindt ook Kremers. ‘Dat is echter geen reden om de wettelijke regelgeving en het toezicht in handen te leggen van de NOvA. In de wet staat weliswaar dat het toezicht onafhankelijk moet zijn van de onder toezicht gestelde advocaten, maar in de werkelijkheid blijft die onafhankelijkheid een wassen neus als inrichting en werking ervan worden overgelaten aan een belangengroep.’ 

Fraudezaak Pels Rijcken

Beeldbepalend in de discussie was het rapport van het College van Toezicht over het onderzoek naar fraude bij landsadvocaat Pels Rijcken in Den Haag, waar notaris Frank Oranje 11 miljoen euro achterover drukte. Naar aanleiding van dat rapport zette de Tweede Kamer grote vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de dekens die verantwoordelijk zijn voor het toezicht in hun eigen arrondissement – als collega-advocaat, niet als getrainde toezichthouder.

In de affaire rond Pels Rijcken was de ‘schijn van belangenverstrengeling’ gewekt, zei minister Weerwind dit voorjaar in antwoord op Kamervragen. Ook het bestrijden van ‘georganiseerde criminaliteit’ – verwijzend naar de advocaat Youssef T. – vraagt volgens hem om ‘effectief’ toezicht. 

In Weerwinds voorstel verdwijnt het toezicht bij de dekens. Die blijven alleen verantwoordelijk voor de afhandeling van klachten over advocaten. 

Daarmee komt volgens Kremers geen einde aan de belangenverstrengeling, integendeel. ‘Bij de NOvA lopen belangenbehartiging en publieke regelgeving zonder enige scheiding door elkaar,’ schreef hij vorige week aan de Kamer. ‘Daar komt het wettelijk toezicht nu nog bij.’ 

Uit onvrede met de druk van de NOvA op de onafhankelijkheid van het College stapt Kremers op als kroonlid, zo schreef hij op 21 september in een brisante brief aan de minister.

Confrontatie met de lobby

Kremers liep aan tegen een lobby met grote invloed op het ministerie van Justitie. De aanbevelingen voor onafhankelijk toezicht zijn gesneuveld. Bovendien wordt het College in het voorstel van al zijn bevoegdheden beroofd.

Dit roept de vraag op wie de baas is: minister Weerwind of de Nederlandse Orde van Advocaten?

Een van de pijlers van onafhankelijk toezicht, zo stelde het College, wordt gevormd door buitenstaanders in het bestuur. In de nota bij Weerwinds Kamerbrief van 26 september staat daarover het volgende: ‘Mede gelet op de moeizame totstandkoming van het huidige toezichtmodel achten wij deze optie niet haalbaar.’

Dat de Orde van Advocaten zich in het verleden verzette tegen hervormingen is voor Weerwind dus reden om de NOvA nu niet tegen de haren in te strijken. 

Die ‘moeizame totstandkoming’ verwijst naar de instelling van het College van Toezicht in 2015. Ook toen klonk de roep om onafhankelijk toezicht. 

Na een flinke strijd met de NOvA bereikte staatssecretaris Fred Teeven (VVD) een compromis: er kwam een College van Toezicht met twee door de kroon benoemde leden (onder wie vanaf 2019 Jeroen Kremers) en de algemeen deken als voorzitter. 

Er is weinig discussie over de positieve rol die dit College heeft gespeeld. Juist dankzij zijn kritiek in de kwestie-Pels Rijcken kwam het debat over het toezicht in volle hevigheid op gang.

‘Je zou als hoeder van de rechtsstaat moeten hechten aan onafhankelijk toezicht, in plaats van direct de vlag te strijken’

Voor Weerwind is dit geen reden het College in stand te houden. 

In plaats daarvan komt er een soort uitgeklede raad van advies met buitenstaanders, die de ‘blik van buiten’ wordt genoemd. Een naam geven aan dit nieuwe orgaan ligt volgens de minister nog te gevoelig.

‘Het is onbestaanbaar dat Weerwind het College van Toezicht afschaft,’ zegt Teeven tegen Follow the Money. ‘Het was een compromis. Waarom is dat moeizaam? Weerwind weet hoe dat tot stand is gekomen. Dan zou je als hoeder van de rechtsstaat moeten hechten aan goed onafhankelijk toezicht. Merkwaardig om direct de vlag te strijken.’ Teeven noemt de uitkomst een ‘overwinning’ voor de beroepsorganisatie. 

Jeroen Kremers zegt hierover: ‘De onafhankelijkheid is, net als bij serieuze toezichtsorganisaties zoals de AFM en DNB, gebaat bij een raad van commissarissen die het bestuur bijstaat met advies maar ook serieuze bevoegdheden heeft in de sfeer van benoeming en ontslag, financiën en kwaliteitsbevordering.’ 

Waarom de moeizame totstandkoming van het huidige toezicht reden is om in het nieuwe stelsel af te zien van professionals, wil Justitie niet toelichten: ‘Bij de inrichting van het toezicht is gezocht naar een balans tussen het duidelijk neerzetten van de kaders waarbinnen het toezicht moet plaatsvinden en het waarborgen van de onafhankelijkheid van het toezicht op de advocatuur van de overheid.’ 

Ook de vraag of de minister buitenstaanders in het bestuur wel haalbaar en wenselijk had geacht als de NOvA niet dwars was gaan liggen, wordt niet beantwoord.

In de aanloop naar de Kamerbrief spraken ambtenaren meermaals met Jeroen Kremers, nadat hij de minister op 10 juli een kritische brief had gestuurd over de druk van de NOvA op de onafhankelijkheid van het College van Toezicht. Maar tot een gesprek met Weerwind is het niet gekomen. 

‘We hebben het veel over lobby maar hier zit het probleem in eigen huis – dit is belangenverstrengeling’

Een kennismaking op 6 juli met het voltallige College is afgezegd vanwege een ingelast Kamerdebat. Pas op 27 september – nádat de minister zijn voorstel naar de Kamer stuurde – sprak Weerwind met het resterende kroonlid, Roelie van Wijk. Kremers was toen al weg.

Zonder hem is de toon van het College veranderd. 

In een persbericht van 27 september staat: ‘Het College van Toezicht Advocatuur stelt vast dat de minister in zijn brief aan de Tweede Kamer belangrijke stappen zet voor de hervorming en de verdere versterking van het toezicht op de advocatuur. Het College juicht die stappen toe.’ Kroonlid Van Wijk wil desgevraagd niet toelichten waarom ze een standpunt inneemt in strijd met haar eerdere aanbevelingen. 

Lobbyist op het departement

Een van de belangrijkste ambtenaren die op het ministerie werken aan het nieuwe toezichtsmodel was niet onafhankelijk. Hij was namelijk tot voor kort nog in dienst van NOvA. In november 2020 detacheerde de beroepsorganisatie hem speciaal voor dit project bij Justitie als ‘coördinerend specialistisch adviseur’, zo onthulde Follow the Money deze zomer.

Bij detachering heeft iemand formeel de pet op van de werkgever die hem uitleent, en komt hij in principe terug bij die werkgever. Daar komt bij dat deze tijdelijke Justitieambtenaar zich vóór zijn detachering zeventien jaar lang bezighield met ‘regelgeving en toezicht’ bij de Orde van Advocaten, blijkt uit zijn LinkedIn-profiel. In die rol heeft hij jarenlang gelobbyd voor de belangen van de beroepsgroep.

‘Shockerend,’ noemde Willeke van Slingerland de situatie na vragen van Follow the Money. Ze is lector weerbare democratie aan Saxion Hogeschool en gepromoveerd op het gebied van netwerkcorruptie. ‘Het is een spreekbuis van de Orde. We hebben het veel over lobby, maar hier zit het probleem in eigen huis. Dit is belangenverstrengeling.’

Deze ambtenaar is dus medeverantwoordelijk voor de nota die onlangs naar de Kamer is gestuurd. Hij is juist ingehuurd vanwege zijn expertise op dit gebied, zei Justitie eerder tegen Follow the Money. Sinds kort is de ambtenaar in dienst bij het ministerie. 

Justitie weigert openheid

Welke input leverde de NOvA aan Justitie en welke rol speelde deze ambtenaar? Welk contact heeft hij gehad met het instituut waar hij formeel nog in dienst was?

Justitie weigert hierover aan Follow the Money openheid van zaken te geven. De woordvoering laat weten dat er is gesproken met vertegenwoordigers van de NOvA, het College van Toezicht en de dekens, ‘waarbij ieder in de gelegenheid is gesteld om diens standpunten nader toe te lichten’. 

Wat die standpunten zijn, blijft zo onduidelijk. Ook op de vraag waarom Justitie openheid weigert, komt geen antwoord.

Opvallend is dat het voorstel na maanden van voorbereiding niet duidelijk maakt hoe de minister de onafhankelijkheid van het toezicht garandeert. De bestuurders van het nieuwe toezichtsorgaan worden benoemd door de beroepsorganisatie en komen er ook in dienst. 

Desgevraagd zegt Kremers dat de voorgestelde opzet niet voldoet: ‘Voor de governance is cruciaal dat het bestuur van de toezichthouder niet wordt benoemd door de NOvA, de financiële middelen niet worden bepaald door de NOvA, en de toezichthouder volledig zelf verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering, dat wil zeggen personeel niet in dienst bij de NOvA, en niet gehuisvest bij de NOvA.’ 

‘Geen gevolgen voor burgers’

Volgens Weerwind heeft zijn voorstel ‘geen gevolgen voor burgers’. Die blijven ‘beperkt tot de advocatuur’, staat in de nota. 

Deze constatering miskent dat de Orde van Advocaten met haar regelgevende en toezichthoudende bevoegdheid zich al decennia verzet tegen concurrentie bevorderende maatregelen en nieuwe toetreders in de juridische markt.

Zo kondigde rechtsbijstandsverzekeraar SRK in 2020 aan ook niet-verzekerden te willen bedienen tegen lage, vaste prijzen onder de nieuwe merknaam BrandMR. Op de website verschenen profielen van de advocaten van BrandMR.

Direct kwam de Haagse deken in actie: alle tien kregen ze een tuchtklacht aan de broek. Volgens de deken gaf de verzekeraar een ‘onjuiste, misleidende voorstelling van zaken’ die ‘leidt tot grote verwarring’ bij de buitenwereld. 

Het bevorderen van concurrentie is een belangrijk uitgangspunt van het Britse toezichtsstelsel

Daaraan lag een discussie ten grondslag over ‘bedrijfsstructuren’. Volgens de eigen regels mogen alleen advocaten die deel uitmaken van een advocatenkantoor of in dienst zijn van een rechtsbijstandsverzekeraar cliënten juridisch bijstaan. Alternatieve structuren als die van BrandMR, waar niet-advocaten aandeelhouder zijn of het bestuur vormen, zijn verboden. Want dan staat het werk van de advocaat ‘ten dienste van het winststreven van zijn werkgever’ en zou zijn onafhankelijkheid niet zijn gewaarborgd. 

BrandMR stelde dat de ‘verouderde’ regels meer concurrentie verhinderen en zo de prijzen voor juridische hulp hoog houden. Zo bezien is het in het financiële eigenbelang van advocaten om alternatieve bedrijfsstructuren te weren en op te treden tegen uitdagers van het bestel. 

Onder publicitaire en politieke druk, en dreiging van ingrijpen door de mededingingsautoriteit, stond de NOvA een ‘experiment’ toe met de andere werkwijze. 

Innovatie en concurrentie

Om dit soort situaties te vermijden koos Groot-Brittannië in 2008 al voor een scheiding tussen enerzijds belangenbehartiging en anderzijds regelgeving en toezicht. Het bevorderen van concurrentie is een van de belangrijkste uitgangspunten van het Britse stelsel. 

In het voorstel van minister Weerwind schittert dat uitgangspunt door afwezigheid.

Justitie blijft er ook na aandringen bij dat het nieuwe stelsel geen gevolgen voor burgers heeft. ‘Het toezichtkader an sich verandert niet ten opzichte van het huidige kader. Bovendien is het toezicht momenteel ook binnen de advocatuur zelf belegt. Ook dat verandert dus niet.’