Jarenlang kon ‘Veluwse vetkoning’ Cees Bunschoten van Biodiesel Kampen ongestoord frauderen met duurzaamheidsverklaringen. Met een paar pennenstreken (of zoals Justitie het noemt: valsheid in geschrifte) veranderden miljoenen liters gewone biodiesel in de Overijsselse biodieselfabriek in ‘duurzame’ biobrandstof.

Het omkatten gebeurde op zo’n grote schaal, dat de duurzaam aangemerkte biodiesel alleen al in 2015 overeenkwam met 31,6 procent van alle in Nederland geadministreerde biodiesel. De CO2-reductie die daarmee niet heeft plaatsgevonden betrof 438 duizend ton, circa 2 procent van de totale CO2-uitstoot van het wegverkeer.

Geen verrassing

Het rommelen met de duurzaamheidsverklaringen bleek een lucratieve business: tijdens een regiezitting in januari — de inhoudelijke behandeling moet nog plaatsvinden — schatte het Openbaar Ministerie de criminele winsten van Cees Bunschoten op zo’n 60 miljoen euro.

Dát er gesjoemeld wordt in de biodieselsector, kwam evenwel niet als een verrassing. Follow the Money heeft deze complexe sector jarenlang onder de loep genomen. Dat begon in 2016 met de wanpraktijken op de biodieselafdeling van de in Rotterdam gevestigde grondstoffenhandelaar Nidera. Uit een forensisch rapport in handen van FTM kwam naar voren dat trader Tim Remie in zijn handelsboek volop had ‘geschoven’ met de status van de verschillende soorten biodiesel. Ook bij handelshuis Glencore werd er op grote schaal gesjoemeld, evenals bij biodieselbedrijven in India en Polen.

Ingewijden in de wereld van afgedankt frituurvet, een waardevolle grondstof voor de productie van dubbeltellende biodiesel genaamd ucome, waarschuwden de afgelopen jaren ook al dat het kinderlijk eenvoudig is om te frauderen met deze grondstof. ‘Het is hetzelfde als het mixen van 0,75 liter mineraalwater met 0,25 liter kraanwater en dat verkopen als 1 liter mineraalwater’, zei Eran Efrat, een handelaar in afgedankt frituurvet, vorig jaar tegen FTM. ‘Mensen drinken het, en het is oké. En het is voor de producent een stuk goedkoper.’

Ook de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) schreef in een rapport uit 2016 dat het systeem ‘erg kwetsbaar’ is voor fraude en dat er ‘financiële prikkels zijn om op een of andere manier niet-duurzame en/of enkeltellende grondstoffen om te katten tot dubbeltellende grondstoffen’.

Falend toezicht

De fraude bij Biodiesel Kampen maakte pijnlijk duidelijk dat het markttoezicht — een combinatie van private certificerende instanties en de publieke toezichthouders Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en NEa — tekort schiet. De fraude met de duurzaamheidsverklaringen heeft volgens justitie 4,5 jaar lang plaatsgevonden. In die periode is er valsheid in geschrifte gepleegd bij 192 duurzaamheidsverklaringen, 192 verkoopfacturen en 41 inkoopfacturen.

‘Ik vraag me af Biodiesel Kampen zolang hadden kunnen doorgaan als het toezicht anders georganiseerd was geweest’, zegt Harry Geritz, hoofd Energie voor Vervoer bij de Nederlandse Emissieautoriteit. Het huidige toezicht kent namelijk een grote blinde vlek: de enige publieke toezichthouder, de NEa, mag wettelijk gezien alleen maar onderzoek doen naar de laatste schakel in de keten. Dat zijn de bedrijven die de biodiesel uiteindelijk op de Nederlandse markt brengen, de leveranciers van de Nederlandse pompstations dus.

Door die beperking kunnen inspecteurs van de NEa geen administratie opvragen bij bijvoorbeeld de leveranciers van de biodieselgrondstoffen, bij de inzamelaars van gebruikt frituurvet of bij een Nederlandse biodieselfabriek zoals Biodiesel Kampen. ‘We houden alleen toezicht op de laatste schakel in de keten, degene die het inboekt en op de markt brengt’, zegt Geritz. ‘Het probleem daarvan is dat de dubbeltellingsverklaring al wordt afgegeven bij de producent.’

Het enige toezicht op de andere schakels in de keten ligt volledig in handen van commerciële certificerende instanties zoals Dekra en Control Union, de zogeheten verificateurs. Zij controleren bij partijen als Biodiesel Kampen steekproefsgewijs de administratie met betrekking tot de duurzaamheid. 

In het in april verschenen overheidsrapport ‘Integrale Ketenanalyse Duurzame Biobrandstoffen’ wordt stevige kritiek geuit op de oppervlakkigheid van dit private toezicht: ‘Het private toezicht heeft niet de rol of mogelijkheid waarheidsvinding te doen, mede waardoor de vastgestelde fraudes ook niet in het private toezicht zijn geconstateerd […] Het betreft een systeemcontrole waarbij de auditor niet aan waarheidsvinding doet, maar moet vertrouwen op de hem voorgelegde administratie van die actor in de keten.’

Geritz beaamt de beperkingen van het private toezicht. ‘De naam zegt het eigenlijk al: “verificateurs” verifiëren alleen of een bedrijf de regels volgt, maar het zijn geen inspecteurs die gaan graven of het allemaal wel echt klopt. Als een bedrijf bijvoorbeeld claimt dat er 100 ton duurzame biodiesel verkocht is, dan zou een inspecteur ook bij de afnemer kunnen navragen of dat daadwerkelijk klopt. Je moet het hele geldspoor volgen, dan krijg je een veel betrouwbaarder beeld van de sector.’

Verandering op komst

Die mogelijkheid heeft de NEa nu niet in de hele keten. Maar door de grote biodieselfraude bij Biodiesel Kampen, en nog vier andere lopende onderzoeken naar biodieselfraude in Nederland, is de regering eindelijk in beweging gekomen. Op 29 juni stuurde staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat Stientje van Veldhoven een brief naar de Kamer, waarin ze aankondigt dat het toezicht op de biodieselketen wordt verstevigd. Er wordt gepleit voor meer samenwerking tussen Europese toezichthouders en meer kennisuitwisseling tussen nationale toezichthouders en de certificerende instanties. De belangrijkste aankondiging betreft dat het toezichtsgebied van de NEa wordt uitgebreid naar de hele keten, waardoor de toezichthouder overal in de keten bedrijfsadministraties kan gaan opvragen. De verwachting is dat deze wettelijke verandering samenvalt met de Nederlandse implementatie van de herziene Europese richtlijn hernieuwbare energie Renewable Energy Directive (RED2) op 1 juli 2021.

Geritz is tevreden met de aangekondigde maatregelen in de alsmaar uitdijende biobrandstoffenmarkt: ‘Het zijn niet meer de kleine vetboertjes die met hun karretjes rondrijden. Het is een volwassen industrie geworden door de grote klimaatopgave. De waarde van de HBE’s gaat in Nederland nu al richting de 1 miljard, dat is big business. Dan wil je zorgen dat het systeem robuuster wordt.’ De staatssecretaris kondigde ook aan dat er extra capaciteit wordt vrijgemaakt: volgens Geritz krijgt de NEa er mogelijk vijf fte bij om de aanvullende taken uit te voeren.

Een andere aangekondigde maatregel, is dat er een digitaal systeem wordt opgetuigd waarmee de hele keten transparanter gemaakt moet worden. Daarvoor komt er volgens Geritz een soort blockchain-systeem waarmee de hele biodieselketen gevolgd kan worden: ‘Als iemand iets koopt in de keten dan kun je zien waar het vandaan komt, langs welke partijen het is gegaan en wat de bron is. Dat begint al bij een Chinese frituurvetinzamelaar, die met zijn wagentje komt aanrijden bij een restauranthouder. Dat wordt dan al geregistreerd in het digitale volgsysteem en dat loopt helemaal door totdat de biodiesel in de tank van een auto beland. Een dergelijke ontwikkeling zou ik toejuichen, maar fraude kun je nooit helemaal uitsluiten.’

Giovanni Wawoe, een onafhankelijk auditor die door gecertificeerde bedrijven wordt ingehuurd om interne controles en extra verificaties te doen in de biobrandstoffensector, is sceptisch. Hij verwacht niet dat de vijf extra NEa-inspecteurs de hele markt nu kunnen controleren; het voorkomen van fraude zal volgens hem grotendeels af blijven hangen van de kwaliteit van de private verificateurs.

‘Het grootste probleem pakken ze niet aan’, zegt Wawoe, doelend op de kwaliteit van de auditors. ‘Certificering is een grote business geworden. De certificerende instanties focussen zich op het afwerken van hun checklist en dan gaan ze door naar de volgende klant. Ze willen zoveel mogelijk audits doen en daardoor wordt er oppervlakkig gecontroleerd. Ze kijken naar dingen als het managementsysteem, de processen en de kwaliteitscontroles en nemen een paar steekproeven uit de massabalans. Zulke auditors moeten ook verstand hebben van cijfermatige controles en in sommige gevallen forensisch accounting om fraude te achterhalen, maar dat hebben de meesten nu niet.’ 

Wawoe vreest dan ook dat het geplande digitale systeem niet betrouwbaar is: ‘Het is leuk dat er dadelijk een blockchain-volgsysteem komt, maar je bent nog steeds afhankelijk van de verificateurs. Dát is de elephant in the room, en dat probleem wordt niet opgelost. Ook de informatie die op de blockchain gezet wordt moet gecontroleerd worden. Het moet écht correct zijn, want anders wordt het shit in, shit out.’