Op een voormalig boerenerf aan de rand van Loon op Zand is het op een woensdagmiddag in september 2020 een komen en gaan van busjes. De begeleiders van AMO Actieve Opvang brengen ruim zestig kinderen uit het speciaal onderwijs naar het terrein voor de buitenschoolse opvang. In dit ‘AMO-land’ brengen zij spelend hun vrije tijd door: op het sportveld met tribune, de trampolines, jeu-de-boulesbaan, boogschietbaan, kampvuurplek, in het klimbos en de logeeropvang met kookruimtes. Een paar groepen vertrekken al snel weer en rijden richting sporthal en maisdoolhof. Zij vermaken zich vanmiddag daar.

Zowel de kinderen als de tien begeleiders hebben het zichtbaar naar hun zin. Directeur Alexander van den Akker kijkt het allemaal tevreden aan. Hij is van ver gekomen met zijn buitenschoolse opvang voor kinderen uit het speciaal onderwijs. Twaalf jaar geleden zag hij hoe weinig aansluiting deze kinderen na schooltijd in hun eigen woonwijk konden vinden. Van den Akker wilde ze leren hoe ze samen konden spelen, en ging in een van zijn vader geleende auto met vier kinderen op de achterbank op pad. Dat bleek een gat in de markt. Nu verdient hij met zijn AMO Actieve Opvang een goede boterham. Misschien iets té goed, vindt hij zelf. 

AMO Actieve Opvang is één van de 228 zorgbedrijven en stichtingen waarmee de  zorgregio Hart van Brabant, met als centrumgemeente Tilburg,  een contract heeft gesloten. Van 121 zorgaanbieders vonden Follow the Money en het Brabants Dagblad een uitgebreide jaarrekening over 2018. Alle onderzochte jeugdzorg- en wmo-aanbieders bij elkaar maakten in 2018 een bedrijfswinst van 99,6 miljoen euro. Vooral commerciële jeugdzorgbedrijven verdienen lekker, blijkt na bestudering van deze jaarrekeningen. Eén op de vijf onderzochte bedrijven maakt meer dan 10 procent winst, en in de commerciële jeugdzorghoek zit 40 procent boven dat winstpercentage. 

AMO Actieve Opvang zit daar met een winst van 22 procent op een omzet van 2,1 miljoen ruim boven. Niet alleen in 2018 gaat het Van den Akkers bedrijf voor de wind: sinds hij in 2015 een contract met de regio Hart van Brabant sluit, gaat het hosanna met de omzet.

De financiën van de gemeente Tilburg maken juist een tegengestelde beweging. In 2017 steeg het jeugdzorgtekort ineens van 131.450 euro naar 6,3 miljoen euro. In 2018 liep het tekort verder op naar 10,7 miljoen euro. Het jaar daarna gaf Tilburg in totaal 67,4 miljoen euro uit aan jeugdzorg, terwijl de Brabantse stad slechts 53,8 miljoen van het rijk kreeg: een tekort van bijna 14 miljoen euro. De gemeente Tilburg had dat daarmee het grootste tekort van de provincie Brabant.

Als het aan de verantwoordelijke wethouder Marcelle Hendrickx (D66) ligt, past het Rijk dat verschil bij, zo zegt ze op 8 mei 2019 in Nieuwsuur. Want: ‘Het Rijk stelt structureel niet genoeg geld beschikbaar om de tekorten op te lossen. Geef ons geld en middelen en neem ons serieus.’ Hendrickx ondersteunt hiermee de oproep die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten die dag doet aan het Rijk om meer geld beschikbaar te stellen voor gemeenten, zodat zij de stijgende kosten van jeugdzorg kunnen opvangen. 

De verliezen die een gemeente boekt, zijn niet één op één toe te schrijven aan de winst die een zorgaanbieder in die stad maakt. De sector is verbrokkeld: sinds de gemeenten in 2015 jeugdzorg op hun bord kregen, nam het aantal jongeren dat gebruik maakt van jeugdzorg met 13 procent toe en stegen de gemeentelijke uitgaven met 42 procent. Tegelijkertijd voelen gemeenteraadsleden zich ‘slecht geïnformeerd’. Gemeenten hebben weinig zicht op de kwaliteit en de werkwijze van zorgaanbieders en het lukt ze slecht om de kosten te monitoren. 

Dit zijn de realisatiecijfers van 2019. Veruit het grootste deel van het jeugdzorgbudget van de gemeente Tilburg gaat naar gecontracteerde aanbieders, namelijk 51,8 miljoen. Wel is het totaalbedrag van dit overzicht nog geen eindcijfer. Hier moeten onder andere nog regionale verrekeningen op toegepast worden. Als een gemeente uit de regio Hart van Brabant geld tekort komt, dan dragen gemeenten die minder hard getroffen zijn bij. Hierdoor wijkt het totaalbedrag iets af van de uitgaven van 67,4 miljoen waar het tekort op is gebaseerd. 

Tilburg probeert wel meer grip op de stijgende zorgkosten te krijgen. Uit het in mei 2020 gepubliceerde Controleplan 2020 blijkt dat dat een moeizame exercitie is, omdat het inkoopmodel van de gemeente het op meerdere manieren mogelijk maakt om goed geld te verdienen. Tilburg koopt voor een groot deel resultaatgericht en via arrangementen zorg in, waarbij een zorgaanbieder een bepaalde termijn krijgt om aan de doelen van het kind te werken. Vooraf krijgt het bedrijf een gedeelte van het afgesproken bedrag gestort. Pas als de doelen zijn behaald, volgt de rest. 

Volgens meerdere zorgaanbieders is het heel gebruikelijk om voor ieder nieuw doel ook een nieuw traject te starten. Dit ‘rijgen’ van arrangementen stelt de gemeente zelf ook vast in het Controleplan. Maar scherp indiceren, zodat de kosten niet de pan uit rijzen, is niet eenvoudig. ‘In de praktijk is het voor de gemeentelijke toegang moeilijk om op basis van een kort contact een compleet beeld te krijgen,’ schrijft het college. En: ‘Bovendien is het structureel en voldoende nauwkeurig meten van resultaten nog niet mogelijk.’ 

Op de kosten van de kinderen die huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten doorverwijzen zegt de gemeente Tilburg geen grip te hebben. Bij een verwijzing van de artsen bepaalt een zorgaanbieder welk arrangement (met bijbehorend prijskaartje) het beste past bij een kind. Met als risico dat aanbieders te hoge, dus duurdere, arrangementen kiezen, waardoor de totale uitgaven jeugdzorg stijgen. Bijna driekwart van de Tilburgse kinderen krijgt via artsen een verwijzing. Het gaat hierbij vaak om lichtere zorg.

Ook bij een verwijzing via de gemeentelijke toegang geeft de zorgaanbieder een advies voor de keuze van een arrangement. De keuze van het arrangement bepaalt hoeveel uur zorg je in kunt zetten. Het uurtarief voor de arrangementen is bepaald aan de hand van één tarief voor specialistische hulp, voor zowel lichte als zware hulp. Als je lichtere hulp biedt, kun je deze niet goedkoper leveren.

Helpende hand met hbo-opleiding

Dat heeft ook Van den Akker ervaren. In de sporthal wijst hij op begeleider Thijs, die moeiteloos 21 kinderen met een verstandelijke handicap bezighoudt met apenkooien. Thijs heeft een mbo-opleiding sport en bewegen gedaan. Voor deze doelgroep moet hij eigenlijk een SKJ-registratie hebben, met als minimum vereiste een hbo-opleiding. Van den Akker vindt dat te rigide: ‘Moet je voor deze groep in de sporthal hbo-geschoolde mensen neerzetten? Niet per se, denk ik. Ervaring en de juiste afstudeerrichting vind ik belangrijker. Thijs is al elf jaar een gouden kracht, die deze kinderen de helpende hand geeft die ze nodig hebben.’ 

Voor Thijs’ helpende hand krijgt Van den Akker wel het hoge tarief voor specialistische jeugdhulp betaald. Daar levert AMO ook de afgesproken zorg voor, zegt Van den Akker: ‘We rapporteren via formulieren elke dag over vijftig tot negentig kinderen hoe we aan hun doelen hebben gewerkt.’ Hoe zinvol dat is voor een buitenschoolse opvang, vraagt hij zich weleens af. ‘Hier moeten kinderen het vooral leuk hebben. We stellen doelen als samen leren spelen, niet boos worden en tegen je verlies kunnen. Moet je dat elke dag opnieuw vastleggen?’

Het is Van den Akker al jaren een doorn in het oog. Daarom diende hij in 2017 een plan voor gespecialiseerde opvang in bij de zorgregio Hart van Brabant, waarin hij een goedkopere tussenvorm tussen de duurdere groepsbegeleiding en de reguliere opvang voorstelt. ‘Sommige ouders hebben namelijk niet zozeer behoefte aan doelgerichte zorg, maar ze willen een zinvolle vrijetijdsbesteding voor hun kind binnen een gespecialiseerde opvang, waarmee ze thuis ook even op adem kunnen komen,’ zegt Van den Akker. Minder gespecialiseerde zorg, minder rapportages schrijven, grotere groepen, waardoor er minder begeleiding nodig is. ‘De zorg blijft net zo goed.’

Van den Akker besprak het plan met de contractmanager van de gemeente, zo blijkt uit mailwisselingen. Ondanks meerdere gesprekken gaan de tarieven tot op de dag van vandaag niet omlaag. ‘Blijkbaar kunnen ze voor een tussenvorm van jeugdzorg en kinderopvang nog geen tarief bepalen, omdat ze ook nog niet goed weten aan welke eisen deze tussenvorm moet voldoen,’ concludeert Van den Akker.

Wel moest de AMO-directeur in 2019 vanwege zijn hoge winstpercentage op het matje komen op het stadskantoor in Tilburg. Aanleiding was zijn notering in de zorgcowboylijst van Follow the Money, Pointer en Reporter Radio. In die lijst staan zorgbedrijven die structureel meer dan 10 procent winst maken. ‘Toen heb ik weer uitgelegd dat ongeveer een kwart van onze cliënten goedkopere zorg kan krijgen,’ zegt Van den Akker. Hij stelde voor de nachtzorg uit het pakket van de weekendopvang te halen. ‘Dat scheelt logeer- en personeelskosten. Maar dat kon niet, omdat de gemeente één lijn moest trekken met andere aanbieders en ze voor ons geen uitzondering kon maken.’

Desgevraagd herhaalt wethouder Hendrickx dat standpunt, al spreekt ze hierbij wel in algemene termen. Hendrickx: ‘Als we dat voor de ene aanbieder doen, geeft dat een andere aanbieder de gelegenheid om ook in onderhandeling te gaan over de tarieven. En die wil dan wellicht hogere tarieven. En elke aanbieder mag natuurlijk zelf de tarieven naar beneden brengen. Het zou mooi zijn als een aanbieder zegt: ik lever wel in.’ 

Maar dat gaat Van den Akker ook weer te ver: ‘Dat tarief hangt samen met de hoge eisen die eraan worden gesteld. Het is niet aan ons om het tarief te bepalen.’

Lage personeelskosten

Mede dankzij de hoge tarieven prijkt AMO Actieve Opvang op de tiende plaats van meest winstgevende zorgbedrijven in de regio Tilburg. Sinds 2016 keerde het een winst uit van 1,1 miljoen euro aan Moleneind Holding B.V., de privéholding van het echtpaar. Ze krijgen in 2019 samen een salaris van 123.750 euro, onderdeel van de totale managementvergoeding van 153.450 euro. Volgens Van den Akker zijn deze verdiensten verklaarbaar. Hij wil graag uitleg geven, onder andere waarom AMO niet meer dan 53 procent van de omzet aan personeel besteedt. ‘Onze personeelskosten zijn laag, omdat we heel veel zelf doen.’ Andere grote kostenposten zijn de huur van 324.000 euro en 126.000 euro aan autokosten, waarmee de begeleiders kinderen halen en brengen.  

Ook heeft hij in de jaren voorafgaand aan deze hoge winsten zijn overhead bewust laag gehouden. Voor de activiteiten van de kinderen maakt hij gebruik van gratis of goedkope locaties als zwembaden, speeltuinen en de Loonse en Drunense duinen. Hij onderhoudt zelf de contacten met gemeenten en leveranciers, in zijn kantoor van 14 vierkante meter. ‘Wij hebben geen managers. Als een medewerker ziek is, ben ik achtervang. En op zondag maai ik het gras.’ 

AMO Actieve Opvang is niet het enige bedrijf dat de personeelskosten laag kan houden. Bijna een kwart van de onderzochte bedrijven en stichtingen heeft minder dan 65 procent personeelskosten. Dat is bijzonder, legt bestuurskundige Menno Fenger uit: ‘In een zorgintensieve sector mag je verwachten dat 65 tot 70 procent van de omzet aan personeel wordt besteed. Hoe kan het dat bijna een kwart van de gecontracteerde zorgaanbieders in deze regio daar onder zit?’

Niet alleen de lage personeelskosten werpen vragen op. Nadat Fenger onze onderzoeksresultaten heeft bekeken, valt hem op dat veel zorgbedrijven meerdere bv’s hebben, met soms complexe bedrijfsstructuren. Dat baart de bestuurskundige zorgen. ‘Ik vind dat onwenselijk, omdat het er op lijkt dat aanbieders via deze structuren informatie in de jaarrekening kunnen maskeren. De overheid moet zich afvragen of zij dat wel wil.’ Het is tijd dat gemeenten serieus toezicht gaan houden, vindt Fenger. ‘Gemeenten moeten zelf jaarrekeningen door gaan spitten. Laten zij dat na, dan hebben ze hun tekorten óók aan zichzelf te danken.’ 

Winst is een politieke keuze

Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor het toezicht op de aanbieders. De gemeente Tilburg startte de eerste fraudecontrole echter pas in 2018. Anno 2020 heeft Tilburg in totaal zeven uitgebreide kwaliteitsonderzoeken gedaan, in combinatie met rechtmatigheidsonderzoeken. Daarnaast zijn er ook een aantal kleinere onderzoeken geweest naar zzp’ers en familieleden die pgb-hulp bieden. Het team dat toezicht houdt op de Wmo en de Jeugdwet is uitgebreid naar 5,6 fte en onderzoekt op het moment van schrijven (oktober 2020) tien bedrijven.

Vijf aanbieders zijn sinds 2018 gestopt na onderzoek. Bij één bedrijf, CoJoTo, is 452.000 euro teruggevorderd. Op dit moment loopt een rechtszaak tegen zorgbedrijf Blue-Care, een pgb-bedrijf met tien cliënten. Daarnaast maakt de gemeente op basis van de jaarrekeningen ook risicoanalyses. In 2020 is een externe partij ingeschakeld om hier meer onderzoek naar te doen. 

Op dit moment voert elke gemeente een eigen toezichtsbeleid. Omdat zorgaanbieders in meerdere regio’s zorg bieden, vindt wethouder Hendrickx dat er een bovenregionaal toezichtsteam moet komen. Volgens de wethouder triggert het diepte-onderzoek van Follow the Money en het Brabants Dagblad ‘om bij een aantal aanbieders scherper toe te zien op de rechtmatigheid en kwaliteit van zorg’. 

‘De minister moet zich uitspreken in hoeverre we marktwerking toestaan. Als de kwaliteit op orde is, heb ik er geen problemen mee als bedrijven winst maken’

Hendrickx tekent aan dat een te sterke focus op hoge winsten veel organisaties tekort doet. ‘Hoeveel winst een bedrijf mag maken is een politieke keuze. Je mag winst maken, dus waarom zou ik daar dan tegenin gaan?’ Hendrickx vindt dat de discussie hierover niet alleen in gemeenten gevoerd moet worden. ‘De minister moet zich uitspreken in hoeverre we marktwerking toestaan. Als de kwaliteit op orde is, heb ik er in principe geen problemen mee als bedrijven winst maken.´  

Zonder die duidelijkheid blijft er een groot grijs gebied bestaan, zegt Hendrickx. ‘Voor een aantal partijen steek ik mijn handen in het vuur dat ze vanuit goede intenties werken. Bij hen is hoogstens sprake van naïviteit of onhandigheid.’ De gemeente Tilburg onderzoekt op dit moment de juridische mogelijkheden om dividenduitkering slechts onder bepaalde voorwaarden toe te staan, mede in relatie tot managementvergoedingen en inkoop van eigen aandelen. ‘Daarbij zijn wij van mening dat de sector hier ook haar verantwoordelijkheid moet nemen. Ook in het belang van deze organisaties zelf,’ stelt de wethouder.

Eind 2020 hebben burgemeester en wethouders een voorstel gedaan om vanaf 2022 de inkoop van zorg te veranderen, zodat aan de openeindfinanciering een eind komt. Per zorgsegment wil de gemeente mogelijk voortaan jaarlijkse budgetplafonds afspreken. ‘We dachten met ambulante hulp de kosten van zwaardere zorg terug te kunnen dringen. Maar het tegendeel is gebleken. Juist in die lichtere hulp zien we de grootste stijging aan kosten. We dachten de zorg op deze manier zo dichtbij in de omgeving van de gezinnen te leveren als mogelijk, maar dat blijkt onbetaalbaar,’ zegt wethouder Hendrickx.

Voor Van den Akker van AMO Actieve Opvang telt maar één ding: de kwaliteit van zorg. ‘Wij krijgen regelmatig de vraag: "maken jullie die zorg niet wat te leuk?" Mag het leuk zijn? Wij bieden de zorg zoals het moet. Als we niet aan de eisen voldoen, mag je ons daar op afrekenen.’

Dit artikel is in samenwerking met journalist Stephan Jongerius van het Brabants Dagblad geschreven. 

Dit onderzoek kwam mede tot stand dankzij subsidie van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en het Tilburgs Mediafonds.