Marielle Bruning

Gemeenten zouden de jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

76 artikelen

Marielle Bruning © Daniel Niessen

De wet die kinderbescherming regelt werkt niet, omdat de jeugdzorg als geheel in elkaar aan het storten is. Dat concludeert een onderzoeksgroep onder leiding van hoogleraar Mariëlle Bruning na een grondige evaluatie. Dit leidt tot een duivels dilemma: ‘Hoe verantwoord je een uithuisplaatsing als je weet dat je een kind geen goede hulp kunt bieden?’

‘De situatie in Ter Apel is vergelijkbaar met die in de jeugdbescherming,’ stelt Mariëlle Bruning. Tot twee keer toe noemt ze het overvolle aanmeldcentrum in Groningen tijdens het interview.  Onder de vluchtelingen zijn zo’n 350 kinderen zonder ouders, berichtte NRC vorige week. Zij krijgen onregelmatig te eten, kunnen niet douchen, moeten hun behoefte doen op overvolle dixi’s, worden niet goed gescheiden van de volwassenen en slapen op stoelen. 

Het is een schokkende vergelijking, maar Bruning maakt ’m bewust. ‘We laten kinderen met de zwaarste problemen, die echt hulp nodig hebben en het niet zelf kunnen, in de kou staan. Dat kunnen we niet maken. Sterker nog: we hebben een wettelijke plicht om ze te helpen. En we bieden ze te weinig. In die zin zijn we een heel asociaal land geworden.’

Als het aan Brunings onderzoeksgroep ligt, verandert dat per direct. Dat heeft gewicht: Bruning is sinds 2004 hoogleraar Jeugdrecht, evalueerde verschillende wetten, zat in de commissie-De Winter en geldt over het algemeen als een autoriteit als het gaat om de juridische positie van minderjarigen die met jeugdzorg te maken krijgen. 

Mariëlle Bruning

Prof. mr. drs. Mariëlle Bruning is sinds oktober 2004 hoogleraar Jeugdrecht aan de Universiteit Leiden. Daarvoor werkte ze als senior jurist bij Bureau Jeugdzorg Noord-Holland en was ze programmaleider bij Defence for Children. 

Brunings onderzoek richt zich op de driehoeksverhouding tussen kind, ouders en staat en de juridische positie van minderjarigen daarin. Binnen dit terrein richt ze zich in het speciaal  op kinderbescherming, uithuisplaatsingen, gegevensuitwisseling over minderjarigen, de deelname van kinderen aan juridische procedures en de juridische aspecten van kindermishandeling. 

Ze adviseerde over de totstandkoming van de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen, die ze nu ook evalueerde, en nam deel aan de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018. 

Naast haar werk voor de universiteit is ze rechter-plaatsvervanger bij de Rechtbank Amsterdam (team familie en jeugd). Tussen 2015 en 2019 was ze lid van de commissie-De Winter, die geweld in de jeugdzorg onderzocht.

Lees verder Inklappen

Op 1 januari 2015 trad de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen in werking. De wet moest ervoor zorgen dat kinderrechters en jeugdbeschermers op tijd de juiste kinderbeschermingsmaatregelen nemen, en dat zij zich hierbij laten leiden door wat het beste is voor het kind. Dat zou leiden tot effectievere en efficiëntere jeugdbescherming. 

Onder Brunings leiding deden vier wetenschappers van de Universiteit Leiden in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) twee jaar lang onderzoek naar het functioneren van de wet die beschermingsmaatregelen regelt voor kinderen die onder toezicht of voogdij staan, omdat hun ouders niet voor ze kunnen of willen zorgen. 

Vandaag ontvangt de Tweede Kamer de wetsevaluatie. De conclusie hiervan ‘stemt droevig’, zegt Bruning. ‘De wet werkt niet.’

Wat is er mis met de wet?

‘Met de wet zelf niet zo veel. Wel ging de wet uit van een ideale situatie: kind in de knel, dan dus toezicht en hulp. Is er na twee jaar te weinig veranderd, dan raken ouders hun gezag kwijt en neemt de staat de zorg over. In de praktijk gaat het vrijwel nooit zo: de hulp – in de vorm van behandelingen, familietherapie, hulp bij omgang, pleeggezinnen of gezinshuizen – is pas na lang wachten beschikbaar, of helemaal niet.’  

Aan wie is het om deze situatie op te lossen?

‘De bal ligt absoluut bij de politiek. Ik zou niet weten waar anders. De politiek heeft lang gezegd: Jeugdzorg Nederland moet zus oppakken, de Raad voor de Kinderbescherming moet zo oppakken. Dat oppakken lukt niet, hebben we de afgelopen jaren gezien, en al helemaal niet zonder extra geld.’ 

Waar te beginnen?

‘Als eerste: geld erbij. En realiseren dat dit tijd gaat kosten. Er zijn geen snelle oplossingen voor de grote personeelstekorten waarmee de jeugdbescherming kampt. Mensen opleiden kost tijd. Het aantal jeugdbeschermers dat de afgelopen jaren een andere baan heeft gezocht is enorm. 

‘Wat mij betreft gooien we alle vechtscheidingen eruit’

Om de situatie voor de mensen die zijn gebleven op korte termijn werkbaar te krijgen, moet het aantal zaken dat zij onder hun hoede hebben naar beneden. Wat mij betreft gooien we alle vechtscheidingen eruit. Deze ouders zijn vaak prima opvoeders, ze hebben alleen samen een probleem. Toch zie ik zaken voorbij komen waarbij een kind uit huis geplaatst wordt omdat de ouders elkaar het kind niet gunnen. Belachelijk! In het pleeggezin waar zo’n kind belandt, kan een ander niet terecht. 

Je kunt kinderen die hulp nodig hebben niet in de steek laten. Sterker nog: we hebben de plicht om voor ze te zorgen. Maar we durven niet eens meer goed te bekijken waar de hulp het hardst nodig is.’

Hoe heeft dit systeem zo kunnen ontsporen, terwijl de alarmbellen al zo lang afgaan? 

‘Daar heb ik ook geen verklaring voor. We wisten in november 2019, met het uitkomen van het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd, al dat het heel slecht ging. Daarin stond: de intensive care van de samenleving faalt. Terwijl in de jaren daarna alle aandacht naar corona ging, verslechterde de situatie in de jeugdbescherming alsmaar. Door de toeslagenaffaire is de discussie weer opgelaaid. Maar het is al een paar jaar 1 over 12.’

Jullie ploegden ruim tweehonderd dossiers door, en namen 56 interviews af voor deze evaluatie. Waarom zijn er maar drie ouders geïnterviewd?  

‘Het is moeilijk om een representatieve groep ouders bereid te vinden om mee te doen. Er is veel tijd gaan zitten in het opsporen van ouders. We hebben een post op LinkedIn overwogen, maar dan klopt een bepaalde groep ouders aan: mensen die van hun boosheid richting jeugdzorg een dagtaak maken op social media. Daar wilden we vandaan blijven, want dan heb je niet meer echt een representatieve groep.’

Waarom zijn deze oudergroepen op sociale media niet representatief?

‘Omdat ze boos zijn op alles, en die boosheid kleurt hun deelname aan het onderzoek. Een neutralere groep is beter. Er zijn genoeg ouders die blij zijn met de hulp die ze krijgen, maar zij zijn veel moeilijker te vinden. Bovendien ging ons onderzoek niet over het functioneren van de jeugdbescherming of de jeugdzorg, maar van de wet. Daar kunnen de meeste ouders niet veel over zeggen. 

‘Het is van een enorme triestheid, dat de wet die bedoeld is om kinderen te beschermen, niet functioneert’

Daarnaast was het ook gewoon een budgetkwestie. Het was een groot onderzoek, waarvoor we ruim een ton hadden. We moesten dus keuzes maken. Daardoor was onze tijd om ouders te zoeken beperkt. We vinden dat hun stem in de evaluatie nog onvoldoende vertegenwoordigd is, en doen de aanbeveling hierop door te gaan.’

In de evaluatie staat ondubbelzinnig: ‘De wet werkt niet, niet omdat het een slechte wet is, maar doordat het jeugdzorgstelsel ineen aan het storten’. Dat is een treurige boodschap.

‘Het is van een enorme triestheid, dat de wet die bedoeld is om kinderen te beschermen, niet functioneert. We kunnen dat in een land als Nederland voor een groep als deze kinderen en hun ouders niet maken.’

Binnen de sector is de afbraak al jaren bekend, toch stond het lang laag op de politieke agenda. Hoe komt dat?

‘Omdat mensen die in de jeugdbescherming werken veel te beleefd blijven. Of ze reageren door eruit te stappen en op zoek te gaan naar een betere plek. En de jeugdbescherming heeft nooit een sterke lobby gehad. 

Maar het is ook een gebrek aan kennis en inzicht in de politiek, denk ik. Tweede Kamerleden hebben in de discussie over de Jeugdwet, die grotendeels over vrijwillige hulp gaat, gewoon over het hoofd gezien dat we het ook kinderen hadden die tegen wil en dank met jeugdzorg te maken krijgen. Ons jeugdstelsel is ook heel complex, met al die verschillende wetten. ’

Snapt u dat jeugdbeschermers de handdoek in de ring gooien?

‘Ja. Ik bewonder de mensen die nog durven doorgaan, want ze werken in een ziek stelsel, in een ziek systeem. EenVandaag vroeg een jeugdbeschermer met veel ervaring pas geleden: “Heb je weleens het gevoel dat je faalt?” Ze zei: “Elke dag.” En ze barstte in huilen uit. 

We kunnen en mogen de wettelijke verantwoordelijkheid voor een maatregel niet langer bij mensen neerleggen die er niets mee kunnen. De hulp die we kinderen wettelijk verplicht zijn te bieden is er niet. De plekken zijn er niet. Dat valt niet meer uit te leggen, zeker niet in voogdijzaken. Als een instelling juridisch verantwoordelijk is voor een kind, en dat kind kan zijn eigen voogd niet eens aan de telefoon krijgen, dan verwaarlozen we deze kinderen volledig. 

Het gaat al lang niet goed, maar het was nog nooit zo slecht als nu. Hoe legitimeer je dan nog de bemoeienis van de overheid, als je schade toebrengt? Wat je als overheid te bieden hebt, moet wel beter zijn dan de situatie waar het kind in zit.’ 

Dat is nu niet het geval?

‘Heel vaak niet.’

Is het dan nog verantwoord om kinderen uit huis te plaatsen?

‘In uithuisplaatsingen als staatsontvoeringen geloof ik niet. Sommige kinderen hebben het nodig om even op een andere plek te zitten. Waar ik mij veel meer zorgen over maak, is dat we veel te weinig bieden vanaf dat moment van ingrijpen. 

Dat kind zit even rustig, maar ziet zijn ouders beperkt of onder begeleiding. Hoe kun je als ouder het beste maken van dat ene uurtje begeleide omgang per twee weken, met alle verdriet en rouw in je? Aan terugkeer wordt ook niet gewerkt. Een uithuisplaatsing naar gesloten jeugdzorg is helemaal een wanhoopskreet, want daar is geen ggz, geen behandeling. Het is opsluiting zonder perspectief. 

Op deze manier wordt een uithuisplaatsing een duivels dilemma voor een kinderrechter. Ja zeggen, terwijl je weet dat een kind geen goede hulp krijgt, of nee zeggen en het kind aan z’n lot overlaten. Dat zeg ik bewust, want als de ouders hadden gekund of gewild, was de zaak niet voor de rechter gekomen. De meeste rechters kiezen dan toch voor dat kleine beetje hulp, ook al is het te weinig en te slecht.’

Jeugdzorgidioom

Jeugdbescherming is de verzameling maatregelen die een kinderrechter kan opleggen als een kind thuis niet veilig opgroeit en zijn ouders geen hulp accepteren. Ouders beslissen in zo’n situatie niet langer alleen over hun kind: de staat beslist mee. 

De meest gebruikte jeugdbeschermingsmaatregel is een ondertoezichtstelling. Meestal legt de kinderrechter een ondertoezichtstelling op voor de duur van een jaar. Tot het kind 18 jaar is, kan deze maatregel telkens verlengd worden. 

Als een kind tijdelijk niet meer bij de ouders kan wonen, kan de rechter besluiten tot een uithuisplaatsing. Dit gebeurt dit altijd als onderdeel van een ondertoezichtstelling. De rechter geeft in dat geval een machtiging uithuisplaatsing of gesloten plaatsing af.

Een voogdijmaatregel komt minder vaak voor. Met deze maatregel hebben de ouders helemaal geen gezag meer over hun kind. De verantwoordelijkheid voor het kind ligt dan (tijdelijk) bij een voogd. 

Voorafgaand aan een jeugdbeschermingsmaatregel doet de Raad voor de Kinderbescherming onderzoek en adviseert zij de kinderrechter.  De maatregelen die een kinderrechter oplegt, worden uitgevoerd door een gecertificeerde instelling. Althans: deze instelling wijst het kind een jeugdbeschermer toe, die de hulp regelt die het kind nodig heeft. Deze jeugdbeschermer stelt ook een rapport op voor de rechtbank als beslist moet worden over het verlengen van een maatregel.

Verschillende instanties kunnen de kinderrechter verzoeken om in te grijpen: de gemeente, een jeugdhulpaanbieder die (vrijwillige) zorg biedt aan een kind, de gecertificeerde instelling of Veilig Thuis

Ongeveer 10 procent van alle kinderen die jeugdhulp krijgen, staan onder toezicht of voogdij. Op 31 december 2021 waren er 32.000 lopende jeugdbeschermingsmaatregelen. Twee derde daarvan waren ondertoezichtstellingen, een derde voogdijmaatregelen.

Lees verder Inklappen

Moeten de kinderrechters hiertegen in opstand komen? 

‘Een kinderrechter kan alleen ja of nee zeggen. Hun rol is te beperkt. Zij hebben de laatste twee jaar meer van zich laten horen dan daarvoor, al snap ik soms niet dat ze zo beheerst doorwerken. Ze hebben alle reden verontwaardigd te zijn over het falende stelsel. 

Aan de andere kant: ze grijpen aan wat ze kunnen vanuit hun beperkte rol. Bijvoorbeeld door de voogdij niet meer in handen van een gecertificeerde instelling te leggen als er geen garantie is dat die haar taak kan waarmaken. Maar ja, de volgende dag staan er weer nieuwe zaken gepland en moeten ze weer beslissingen nemen.’

Vrijwillig doormodderen

De kaalslag bij de jeugdbescherming heeft indirect een juridisch schemergebied geschapen, buiten het blikveld van de rechter. Om tijd en geld te besparen proberen jeugdbeschermers de gang naar de rechter zo lang mogelijk te vermijden. Zo is de laatste jaren het ‘drangkader’ ontstaan, waarbij ouders bewogen worden om ‘vrijwillig’ hulp te accepteren, onder het dreigement dat de rechter er anders bij wordt gehaald om de hulp af te dwingen. ‘Bizar,’ vindt Bruning dit. ‘Dit drangkader is niets meer dan vrijwillig doormodderen, want dat is lekker goedkoop en levert geen juridisch gedoe op.’ 

Nog zo’n uitvinding uit het schemergebied is het ‘perspectiefbesluit’. Dat is de omfloerste term voor het besluit waar het kind zal opgroeien. Als dit besluit in het nadeel van de ouders uitvalt, dan betekent dit dat het kind nooit meer thuis zal wonen en zal opgroeien in een pleeggezin, gezinshuis of instelling. Niet de rechter, maar de jeugdbescherming zelf hakt die knoop door. Op de zitting ziet de rechter alleen de gevolgen daarvan: geen of beperktere omgang van ouders met het kind, hulpverlening aan ouders die stopt, en het stoppen met werken aan terugkeer naar huis. ‘Wat vindt de wetgever daarvan? Niks, want die heeft dit nooit gepland en nooit gewild. Maar het is wel zo gegroeid.’ 

Dit moet er (onder andere) gebeuren

Naast punten waarop de onderzoeksgroep stelt dat de uitvoering van de wet verbeterd moet worden, zit de wetsevaluatie ook tjokvol nieuwe aanbevelingen. Dit zijn de opvallendste:

  • Geef de kinderrechter een actievere rol;
  • Geef het perspectiefbesluit een wettelijke basis en laat de kinderrechter besluiten toetsen;
  • Voeg in de rechtsgrond voor een ondertoezichtstelling een subsidiariteitsvereiste toe. Dit houdt in dat er pas tot slechts uithuisplaatsing wordt besloten ‘wanneer andere middelen hebben gefaald of naar verwachting zullen falen’;
  • Voeg bij uithuisplaatsingen standaard een advocaat toe aan ouders en kind;
  • Start een geschillenregeling bij voogdij, zodat minderjarigen en pleegouders hun klachten over de uitvoering van de voogdij door de gecertificeerde instelling aan een rechter kunnen voorleggen;
  • Ouders en minderjarigen moeten bij voogdij een verzoek tot (wijziging van) omgang en contact aan de rechter voor kunnen leggen;
  • Hoor kinderen jonger dan 12 jaar, voor zover mogelijk, voorafgaand aan een verzoekschrift en neem hun mening in dat verzoekschrift op. Dit geldt ook als het om een verlenging van een maatregel gaat;
  • Maak de rechter bevoegd in alle geschillen over omgang tijdens een ondertoezichtstelling;
  • Maak bij uithuisplaatsingen direct een omgangsplan, dat invulling geeft aan het recht van het kind om omgang te hebben met de voor hem belangrijke personen. De rechter moet dit plan op verzoek van de minderjarige of ouder met gezag toetsen;
  • In spoedsituaties binnen een ondertoezichtstelling moet de gecertificeerde instelling kunnen handelen zonder op een beslissing van de kinderrechter te wachten.
Lees verder Inklappen

 

Dat kan niet langer, stelt Bruning. ‘Een onafhankelijke rechter zou moeten controleren en toetsen. Ouders en kinderen worden op deze manier hun rechten ontnomen. Toch krijgen de jeugdbeschermers ouders mee, want ouders zijn ook bang voor de kinderrechter.’ 

Hebben raadsmedewerkers en jeugdbeschermers door dat zij hiermee de rechtsbescherming voor kinderen en ouders uithollen? 

‘Ik geloof niet dat zij dit doen om ouders en kinderen hun rechtsbescherming af te pakken. Ik geloof dat ze dit doen vanuit de gedachte dat het fijner is voor ouders, want dan hebben ze niet die spannende zitting. Ze kijken er echt vanuit een ander perspectief naar. In Nederland is van oudsher de gedachte bij jeugdbescherming: laten we die ouders en kinderen niet te veel belasten met dat juridische. Dat vind ik niet passend: de ingreep is enorm, en daar horen rechten en waarborgen bij. 

‘Er is geen land in de westerse wereld waar kinderen en ouders zonder advocaat tegenover de overheid staan’

In Nederland is altijd geprobeerd om zoveel mogelijk buiten de rechtszaal om te regelen. Diezelfde gedachte leidt er ook toe dat in Nederland ouders en kinderen zonder advocaat tegenover de overheid staan. Een advocaat meenemen mag natuurlijk, maar dan moet je zelf op zoek…’

…en genoeg geld voor een advocaat hebben.

‘Ja, dat ook. Je kan natuurlijk via de raad voor de rechtsbijstand gaan, maar de meeste advocaten willen die zaken niet meer doen, want het is niet meer op te brengen. 

Als je dit in het buitenland vertelt, staan ze perplex. Er is geen land in de westerse wereld waar kinderen en ouders zonder advocaat tegenover de overheid staan. Een van onze aanbevelingen is dan ook dat ouders en kinderen altijd een advocaat aan hun zijde moeten hebben. Het is allemaal al complex genoeg.’

Zitten er ook lichtpuntjes in het onderzoek?

‘Dat de rechters een stop zetten op hoe we de wet uitvoeren bij verzoeken tot gezagsbeëindiging en dat zij die toetsen op proportionaliteit, vind ik een lichtpuntje. Dat zij het gezag van een ouder niet beëindigen als niet aan de voorwaarden is voldaan is daar een voorbeeld van. Verder moet ik even nadenken.’ Bruning is even stil, en denkt met de handen in het haar na. ‘Verder niet zoveel. Ik ben er gewoon somber over.’

Wat moet er nu gebeuren?

‘Gemeenten bepalen nu zelf welke jeugdhulp ze inkopen. De Jeugdwet schrijft immers voor dat gemeenten alle vormen van hulp voor alle kinderen gelijk moeten aanbieden. Daardoor heeft jeugdbescherming geen voorrang boven iets als paardencoaching. Het is vloeken in de kerk, maar ik vind dat de jeugdbescherming prioriteit moet krijgen. Er zal altijd een groep kinderen zijn waarvan de ouders niet kunnen of willen en die niet past in de zelfredzaamheidsgedachte. Voor die kinderen moeten we opkomen.

‘Verschuilen achter lopend onderzoek kan niet meer, want dat is nu klaar’ 

Dat kan alleen als je ze ook wat te bieden hebt. In dit delicate vraagstuk, waarin we met zijn allen nadenken over hoe ver jeugdhulp moet gaan, vind ik: deze groep gaat voor.’

Moet de jeugdbescherming weggehaald worden bij gemeenten?

‘Ja. De rijksoverheid draagt hier verantwoordelijkheid voor. Die moet ook met een pot geld komen.’ 

Wat gebeurt er als er niets verandert? 

‘Dan stromen over een aantal jaar ggz en strafrecht vol en zullen we meer werkloosheid zien. Er moet nú iets gebeuren. Verschuilen achter lopend onderzoek kan niet meer, want dat is nu klaar. Minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind heeft al aangekondigd dat hij pas in november een brief gaat sturen. Dat duurt nog twee maanden, terwijl hij nog maar tweeënhalf jaar heeft.’ 

Zal het lukken het tij te keren?

‘Zo’n rapport als het onze moet ook oplossingsrichtingen bieden. Die zitten er ook in voor wat betreft de wet zelf, maar we kunnen niet de hele marsroute uitzetten. Het gebrek komt van alle kanten: het stelsel volstaat niet, het aanbod volstaat niet, organisaties vallen om… Waar begin je dan? Ik begrijp dat dat voor bewindslieden een heel ingewikkeld verhaal is, maar je kunt deze groep niet in de steek laten. We hebben de plicht om voor ze te zorgen.’