Ruim een jaar geleden begon Platform Authentieke Journalistiek (PAJ) te werken aan een van de grootste en meest complexe Wob-verzoeken in de Nederlandse geschiedenis: de Shell Papers. Negen ministeries, drie provincies en vijf gemeenten werden gevraagd om openbaarmaking van alle documenten uit de afgelopen veertien jaar die gaan over olie- en gasreus Shell. 

Het onderzoek kwam niet uit de lucht vallen. In de jaren daarvoor schreven we voor FTM meerdere malen over het bedrijf, veelal aan de hand van de door ons opgevraagde overheidsdocumenten. Zowel in ons onderzoek naar de DTIB en de overheidsstimulering van LNG als de gasexploitatie in Mozambique bleek Shell mee te praten over het economische en politieke beleid van Nederland.

Dat Shell meepraat is op zichzelf niet vreemd: al zolang als het oliebedrijf bestaat, zijn de banden tussen Shell en de Nederlandse overheid bijzonder nauw. Recente dossiers als de afschaffing van de dividendbelasting, de afhandeling van de gaswinningsschade in Groningen en de transitie naar duurzame energie, laten echter zien dat de belangen van Shells aandeelhouders en de Nederlandse samenleving niet altijd parallel lopen. Met de Shell Papers hopen we meer inzicht te krijgen in hoe de Nederlandse overheid zich verhoudt tegenover Shell, en welke belangen daarmee gediend zijn.

Dat de afhandeling van zo’n omvangrijk verzoek flink lang zou duren, lag in de lijn van verwachting. Wat we niet hadden verwacht, was dat we zeven maanden na de indiening van het Wob-verzoek nog steeds dagelijks bezig zouden zijn om het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, dat de dertien bestuursorganen vertegenwoordigt, te overtuigen om het Wob-verzoek in behandeling te nemen. 

Ondanks vele pogingen van onze kant is het niet gelukt om EZK tegemoet te komen; een dialoog bleek onmogelijk. Het ministerie kwam voortdurend met nieuwe redenen waarom het verzoek niet haalbaar zou zijn. De dertien bestuursorganen hebben nu besloten om het verzoek af te wijzen. Dit is een serieuze tegenvaller en het begint erop te lijken dat we naar de rechter moeten.

Het eerste gesprek met de overheidsorganen verloopt zeer stroef

Voordat we daar belanden, hebben we echter nog één kans om EZK en de andere twaalf bestuursorganen duidelijk te maken waarom onze vraag niet alleen volstrekt legitiem is, maar ook binnen de regels van de Wob valt: we zullen in bezwaar gaan tegen deze beslissing. Over 18 weken zitten we derhalve tegenover dertien bestuursorganen om ons verzoek te verdedigen.

Wat is er in deze periode allemaal gebeurd? Waar liep het mis? Tijd voor een korte terugblik op het eerste jaar Shell Papers.  

Stroef begin

Op 12 april 2019 ontvangen zeventien bestuursorganen een Wob-verzoek van onze hand. De strekking: inzage of een kopie van álle documenten sinds 2005 die afkomstig zijn van Shell, gericht waren aan Shell, of gaan over Shell. Dus alle e-mails, vergaderverslagen, memo’s, video’s, voortgangsrapportages, planningen, beleidsstukken, brieven, rapportages, WhatsApp- en faxberichten. Al met al heeft elk verzoek een omvang van zo’n zeventig kantjes.

We laten dan ook direct weten afstand te doen van de levertermijnen die de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voorschrijft. Gezien de omvang van de vraag kan je natuurlijk niet verwachten dat ambtenaren binnen de wettelijk opgegeven twee maanden met de documenten over de brug zullen komen. In plaats daarvan verzoeken we de instanties om binnen die twee maanden afspraken met ons te maken over de verdere behandeling van het Wob-verzoek.

Desondanks verloopt het eerste gesprek met de overheidsorganen zeer stroef. Zeven weken na indiening van het Wob-verzoek laat het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), dat optreedt als woordvoerder namens alle bestuursorganen, ons weten dat het verzoek niet in behandeling zal worden genomen totdat we instemmen met een forse reductie van onze zoekvraag. De overheid wil de verzoeken beperken tot enkel de officiële (en daarom vaak al openbare) documenten; ook wordt ons gevraagd de lijst van 1590 Shell-entiteiten waar we naar wobben, terug te brengen tot drie.

In onze reactie laten we het ministerie weten graag te willen praten over inperking van het verzoek, maar enkel aan de hand van gedetailleerde schattingen van de aanwezige documenten op basis van inventarislijsten. We kunnen immers pas afstand doen van documenten, als we weten wat er precies ligt. Drie bestuursorganen — te weten de gemeente Groningen, de provincie Groningen en de gemeente Assen geven hier gehoor aan en besluiten om hun samenwerking met EZK te beëindigen. Met deze drie bestuursorganen is PAJ inmiddels tot een plan van aanpak voor de behandeling van de verzoeken gekomen.

In juni komt EZK met een nieuwe eis: of we door verstrekking van een onderzoeksopzet kunnen verduidelijken waarop ons onderzoek concreet betrekking heeft. PAJ besluit dit verzoek gedeeltelijk in te willigen door te verwijzen naar de reeds verschenen artikelen op de website van Follow the Money. 

Wel doen we dit ‘onder protest’: we willen geen precedent scheppen waarin journalisten eerst naar hun onderzoeksdoelen wordt gevraagd alvorens hun Wob-verzoek al dan niet wordt ingewilligd. Onze zorgen worden gedeeld door de Vereniging van Onderzoeksjournalisten (VVOJ) en de Nederlandse Vereniging van Journalistiek (NVJ), die zich publiekelijk uitspreken tegen de eis van het ministerie. Ook volgen Kamervragen over de voorwaarden die het ministerie stelt.

Er volgt geen inhoudelijk antwoord op onze brief. Wel worden we door EZK gevraagd om op 25 september naar Den Haag te komen om de verdere behandeling van de Shell Papers te bespreken. In het gesprek slagen we er niet in om de impasse te doorbreken: EZK wil dat we ons verzoek beperken tot één onderwerp, bijvoorbeeld milieu, financiën of de energietransitie. Aangezien ons onderzoek zich toespitst op de relatie tussen Shell en Nederland in haar volle breedte, gaan we hier niet mee akkoord.  

We wijzen het ministerie erop dat onze voortgang met de noordelijke bestuursorganen aantoont dat er met ons te praten valt over inperking van het verzoek, maar dan wel op basis van de inventarislijsten. Het ministerie wil zich niet schikken naar de handelwijze van de Noorderlingen, en zal binnen enkele weken met een nieuw voorstel tot inperking komen. 

Laatste kans

Op 18 oktober 2019 laat het ministerie van EZK per post weten dat PAJ nog één laatste gelegenheid krijgt om haar verzoek te preciseren. In deze brief staat een nieuw bezwaarpunt centraal: de aangeleverde bestuurlijke aangelegenheden zouden onvoldoende specifiek zijn. Hierdoor zou het verzoek niet aan de vereisten voldoen om tot behandeling over te gaan.

Van indieners wordt vereist dat zij in hun Wob-verzoek expliciet benoemen op welke bestuurlijke aangelegenheden dat betrekking heeft. Met deze eis willen bestuursorganen voorkomen dat je documenten opvraagt die niet onder hun takenpakket vallen. Logisch: je gaat het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap niet vragen om documenten over het Nederlandse defensiebeleid. Om te voldoen aan deze juridische verplichting, heeft PAJ in een aparte bijlage uitgebreid aangegeven welke bestuurlijke aangelegenheden betrekking hebben op ons verzoek. Een voorbeeld van een bestuurlijke aangelegenheid uit ons Shell Papers-verzoek is fiscale aangelegenheden, regelingen, rulings, terugdringen belastingontwijking. Door hiernaar te vragen, doen we in elk geval aanspraak op alle documenten die gaan over de belastingdeals die het bedrijf met de fiscus heeft afgesproken.

Doordat EZK alle aangeleverde bestuurlijke aangelegenheden wegwuift, hebben we geen bestuurlijke aangelegenheden aangeleverd

Hoewel het ministerie erkent dat we aan deze vraag hebben voldaan, is het van mening dat de geleverde bestuurlijke aangelegenheden te ruim geformuleerd zijn. EZK noemt twee voorbeelden: ‘goede bestuursvoering’ en de ‘correcte omgang van publieke middelen’. Deze twee aangelegenheden zijn volgens EZK al zodanig ruim dat daaronder iedere bestuurlijke aangelegenheid kan worden verstaan. Het komt er in feite op neer, aldus EZK, dat PAJ alle documenten geopenbaard wil hebben die betrekking hebben of verband houden met Shell. En op zichzelf beschouwd is een onderneming als Shell geen bestuurlijke aangelegenheid, concludeert het Ministerie.

Met andere woorden: doordat EZK alle aangeleverde bestuurlijke aangelegenheden wegwuift, hebben we geen bestuurlijke aangelegenheden aangeleverd. Daardoor voldoen de Shell Papers-verzoeken niet langer aan de vereisten van de Wob. Deze truc zou betekenen dat de bestuursorganen een juridische basis hebben om onze verzoeken volledig af te wijzen. Einde oefening dus.

Vanzelfsprekend verzetten we ons tegen deze redenering van EZK. In onze reactie stellen we dat het inperken van de bestuurlijke aangelegenheden waarschijnlijk niet zal leiden tot het een verlichting in de werklast voor de betrokken ambtenaren. Als een ambtenaar documenten gaat zoeken naar documenten over Shell, dan zal hij of zij dat niet doen aan de hand van bestuurlijke aangelegenheden. Termen als ‘klimaattransitie’ of ‘energievoorziening’ zullen naast documenten over Shell immers nog honderdduizenden andere mogelijke resultaten opleveren. Het is logischer om documentregisters te doorzoeken aan de hand van bedrijfsnamen zoals Shell of NAM. Om die reden heeft PAJ ook in ieder gesprek aangedrongen op een dergelijke werkwijze.

De ervaring bij de drie Noordelijke bestuursorganen, die het verzoek wel in behandeling hebben genomen, onderschrijft dit. Daar wordt wél overlegd op basis van dit soort registers. Allereerst op macroniveau, over onderwerpen of collecties. Dit leidt al tot inperkingen. Op dit moment struinen de journalisten van PAJ door de inventarislijsten op documentniveau, wat inmiddels heeft geleid tot de uitsluiting van duizenden documenten uit ons verzoek.

Naast deze inperkingen zijn er drie werkvormen die het proces in de ogen van PAJ hanteerbaarder zullen maken: fasering (soepeler deadlines), vertrouwelijke voorinzages en steekproeven. Ook dit heeft bij de drie Noordelijke bestuursorganen geleid tot forse inperking van het verzoek en reductie van de werklast. Dankzij voorinzages en steekproeven hebben we gehele collecties buiten de reikwijdte van ons verzoek kunnen plaatsen. Qua fasering worden nu bij de drie Noordelijke bestuursorganen al datums genoemd richting de zomer van 2020. 

Forse inperking

Ondanks onze bedenkingen wil PAJ de 13 weigerende bestuursorganen in hun verzoek tegemoet komen. Daarom hebben we in onze reactie alsnog een forse inperking van de bestuurlijke aangelegenheden aangeboden.

De twee specifieke bestuurlijke aangelegenheden die EZK aanstipt in haar brief zijn deels ingeperkt: zo is ‘goede bestuursvoering’ vervangen met het specifiekere onderdeel ‘anti-draaideurbeleid en integriteit’.

Wat betreft de ‘correcte omgang met publieke middelen’ ligt dat anders. Dat deze term door EZK ‘te breed’ wordt genoemd, is opmerkelijk. Deze bestuurlijke aangelegenheid wordt sinds de jaren tachtig steevast gebruikt in Wob-verzoeken met financiële aspecten. Wob-indieners weten zich hierin ook gesteund door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat consistent de lijn aanhoudt dat journalisten en andere social watchdogs de mogelijkheid moeten hebben om overheidsuitgaven te kunnen controleren. EZK heeft met haar kritiek dan ook een primeur te pakken.

Op eigen initiatief heeft PAJ besloten om het aantal Shell-entiteiten fors in te perken. De reden waarom PAJ in het oorspronkelijke verzoek meer dan 1500 Shell-dochters en dergelijke had opgenomen, was behulpzaamheid. Om diezelfde reden boden we ook aan de bijlagen digitaal te leveren, zodat deze gebruikt kon worden om in de documentmanagementsystemen (DMS) van de bestuursorganen te zoeken.

We gingen ervan uit dat het in het digitale tijdperk niet langer uitmaakt of je zoekt op 3 of 1.500 zoektermen. Onze ervaring met de Noordelijke bestuursorganen leerde dat de realiteit weerbarstiger is. Zo heeft bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland (die ook is aangeschreven voor de Shell Papers) dit jaar al eerder een verzoek van de Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek geweigerd, omdat de toegankelijkheid van het digitale archief een struikelblok zou zijn. In de bezwaarprocedure kwam naar voren dat een simpele zoekopdracht van meerdere termen het zoeksysteem van de provincie dusdanig van streek bracht, dat het al snel meer dan 10.000 hits opleverde.

Ondanks dat bestuursorganen zich door de Archiefwet verplicht zien om de archieven in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen, houden we rekening met de huidige realiteit. Daarom zijn alle bestuursorganen aangeboden om zich te richten op drie entiteiten, inclusief entiteiten waarin deze termen voorkomen: Shell, Gasterra en de NAM. De enige uitzondering is het ministerie van Buitenlandse Zaken, omdat hier het contact regelmatig zal verlopen via buitenlandse dochterondernemingen van Shell. 

Dertien afwijzingen en één lichtpunt 

Op het aanbod van PAJ om de aangeboden inperking verder te bespreken, kwam van dertien bestuursorganen geen enkele reactie. In plaats daarvan lagen er op 2 december dertien identieke afwijzingen in onze brievenbus. Dat de teksten identiek zijn toont aan dat de regie van EZK onverminderd is doorgezet. 

Provincie Drenthe heeft laten weten in gesprek te willen gaan over de behandeling van het Wob-verzoek

Alle bestuursorganen zijn bij bij hun standpunt gebleven dat de bestuurlijke aangelegenheden te ruim zijn opgesteld. Het verzoek zou hierdoor nog steeds leiden tot de openbaarmaking van álle documenten die verband houden met Shell.

Onze juridische adviseur Roger Vleugels voert inmiddels al 30 jaar Wob-procedures. Desondanks is hij het in de praktijk nog nooit tegengekomen dat een Wob-verzoek geweigerd wordt vanwege de breedte van de bestuurlijke aangelegenheden. Nog opmerkelijker is dat de twee bestuurlijke aangelegenheden ‘goede bestuursvoering’ en de ‘correcte omgang van publieke middelen’, die door EZK werden geproblematiseerd, altijd onderdeel hebben uitgemaakt van de Wob-verzoeken van PAJ. Ze maakten zelfs onderdeel uit van een Wob-verzoek dat we twee maanden na de lancering van de Shell Papers naar EZK hebben gestuurd om meer inzicht te krijgen in de wapenlobby. Toen heeft het ministerie dit niet geproblematiseerd, integendeel: aan de hand van ons verzoek heeft de EZK-afdeling Commissariaat Militaire Productie (CMP) inventarislijsten op documentniveau opgesteld, die we hebben kunnen gebruiken om ons verzoek in te perken. Een handige werkwijze, die we ook graag hadden gezien bij dit Wob-verzoek.

Ook meldt de brief van EZK dat er ondanks de inperking, maar in zeer beperkte mate een onderscheid is gemaakt tussen bestuursorganen als het gaat om de bestuurlijke aangelegenheden. Dit is volgens de bestuursorganen belangrijk omdat ieder bestuursorgaan een eigen relatie en verantwoordelijkheid heeft ten opzichte van Shell. Dat door de coördinatie van EZK ons de kans is ontnomen om met individuele bestuursorganen in gesprek te gaan over ons verzoek, wordt in de brieven buiten beschouwing gelaten. 

Naast de dertien afwijzingen was er ook een lichtpuntje. De provincie Drenthe, lange tijd het enige Noordelijke bestuursorgaan dat zich nog liet vertegenwoordigen door EZK, heeft laten weten in gesprek te willen gaan over de verdere behandeling van het Shell Papers-verzoek. PAJ zal spoedig met de provincie om tafel gaan om tot een constructief plan van aanpak te komen. 

In bezwaar

PAJ heeft vanaf de indiening van het verzoek altijd willen praten over de inperking van ons verzoek. Toch is het onmogelijk gebleken om hier gevolg aan te geven, omdat het ministerie van Economische Zaken en Klimaat gedurende deze zeven maanden voortdurend andere argumenten heeft aangedragen waarom het verzoek niet behandelbaar zou zijn. Er lijkt door de betrokken ambtenaren en juristen vooral te zijn gezocht naar een juridische basis om ons verzoek of af te wijzen. Door onze laatste voorgestelde inperking direct te beantwoorden met een afwijzende beslissing, toont het ministerie dat het er niet voor open staat om met PAJ tot een plan van aanpak te komen.

In het nieuwe jaar zullen de journalisten van PAJ het Shell Papers dossier onverminderd doorzetten door tegen alle afwijzende beslissingen in bezwaar te gaan. De komende periode zullen we ons beraden op de inhoud van het bezwaar; vanzelfsprekend zullen we ook in deze nieuwe fase de ruim 2.700 volgers van het Shell Papers-project van inhoudelijke updates blijven voorzien.