De zwemvereniging ASV Shell huurde in 2010 twintig weken lang op maandagavond tussen 19.30 en 21.30 het Floraparkbad in Amsterdam af. Kosten: ongeveer 11.000 euro, met gebruik van de sauna. Voor de huur van drie gravelbanen betaalde de Amsterdamse Tennis Vereniging Shell in 2009 zelfs bijna 12.000 euro.

Dit blijkt uit door de gemeente Amsterdam vrijgegeven documenten over het gas- en oliebedrijf Shell. Wie denkt ‘klein bier’, heeft gelijk. Over de daadwerkelijke relatie tussen de gemeente en de oliereus komt het publiek niets te weten.

En dat is een bewuste keuze: ‘Het college van de gemeente Amsterdam heeft opdracht gegeven om een selectie van informatie met betrekking tot de relatie met het bedrijf Shell Global Solutions International B.V. actief (uit eigen beweging) openbaar te maken.’

‘Het gaat de gemeente om de regie over welke informatie naar buiten komt, en dat wordt verkocht als transparantie’

Die ‘eigen beweging’ is op zijn minst twijfelachtig. De timing is namelijk opmerkelijk: Op 22 april 2022 gaat Amsterdam over tot openbaarmaking en op precies diezelfde dag verstuurt de gemeente ook de beslissing over het ingediende bezwaar tegen haar eerdere afwijzing van het Shell Papers-Wobverzoek. Dat bezwaar wordt ongegrond verklaard. De afwijzing blijft overeind, luidt het oordeel. 

Juridisch adviseur Roger Vleugels, die veel ervaring heeft met Wob-procedures, wijst op de tegenstrijdigheid: ‘Aan de ene kant zegt de gemeente het verzoek niet te kunnen uitvoeren, en aan de andere kant voert ze het verzoek deels uit door middel van de actieve openbaarmaking. Dat eerste klopt dus van geen kant. Het gaat de gemeente om regie te houden over welke informatie naar buiten komt. En dan wordt het ook nog eens verkocht als: kijk ons eens transparant zijn.’

De kans dat dit in de toekomst vaker gebeurt, is groot. Actieve openbaarmaking is namelijk onderdeel van de op 1 mei ingevoerde Wet open overheid (Woo), de opvolger van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Tussenstand van een slepende procedure

Om te begrijpen hoe het zo ver heeft kunnen komen, moeten we terug in de tijd: naar 2019. Het Platform Authentieke Journalistiek dient in april van dat jaar bij zeventien bestuursorganen, waaronder de gemeente Amsterdam, een Wob-verzoek in naar alle documenten die te maken hebben met gas- en oliereus Shell: de Shell Papers.

Ruim een half jaar later wijst Amsterdam, net als twaalf andere bestuursorganen, het verzoek af. De reden: het onderwerp, ‘de relatie tussen Shell en de Nederlandse overheid’, is niet specifiek genoeg en zou zoveel documenten opleveren dat het onuitvoerbaar wordt. De Wob is hier niet voor bedoeld, krijgt het PAJ te horen. 

Terwijl de hoeveelheid aan mogelijke documenten voor het Shell Papers team juist reden is om verder te willen graven, geldt voor de meeste bestuursorganen het tegenovergestelde: omdat het om zoveel documenten gaat, wijzen ze het verzoek af. Alleen in Groningen, gemeente en provincie, en in Drenthe en Assen gaat men ermee aan de slag. Waarmee en passant wordt aangetoond dat het verzoek, hoewel omvangrijk, wel degelijk uitvoerbaar is.

Amsterdam biedt – tot nu toe als enige bestuursorgaan – wel een doekje voor het bloeden: de gemeente zal ‘uit eigen beweging’ documenten over Shell openbaar maken. 

Fast forward naar 22 april 2022: de gemeente publiceert een schaarse selectie documenten over Shell op haar website. De selectie lijkt willekeurig. Een groot deel gaat over bouw- of sloopvergunningen voor bijvoorbeeld tankstations en testinstallaties. Ook zit er tussen de documenten een kapvergunning voor zes iepen en een berk op het Shell-terrein in Amsterdam-Noord en een overzicht van de uitgaven van de al genoemde sportverenigingen.

Slechts twee van de zeven Amsterdamse stadsdelen hebben documenten aangeleverd. De afdeling Economische Zaken komt welgeteld tot één document over Shell: de planning van een werkbezoek van toenmalig wethouder Kajsa Ollongren aan het Shell Technology Centre Amsterdam (STCA) in 2014.

De lijst van onderwerpen waarover Amsterdam documenten moet hebben is lang

De selectiecriteria voor het vrijgeven van deze documenten zijn onbekend. Niet alleen zullen we nooit weten waarom andere stadsdelen geen documenten hebben over tankstations van Shell in hun gebied, en waarom het papierspoor na 2012 grotendeels opdroogt: het publiek krijgt geen enkele aanwijzing over welke andere documenten er mogelijk nog zijn. 

Als de gemeente de gebruikelijke Wob-procedure had gevolgd, was ze erachter gekomen dat het Shell Papers-team niet geïnteresseerd is in een dertien jaar oud document over een sportvereniging, ook al heeft dat het woord Shell in de naam. In de wet is namelijk opgenomen dat een bestuursorgaan verplicht is een Wob-verzoeker te helpen met het verkrijgen van de documenten waar die naar op zoek is. Daartoe was de gemeente Amsterdam, ondanks herhaaldelijk aandringen van het PAJ, niet bereid.

Wat er ontbreekt is gissen

Dat er meer moet zijn, is nagenoeg zeker. Hoewel het hoofdkantoor van Shell in Den Haag gevestigd is, heeft het oliebedrijf een lange geschiedenis in de hoofdstad. En die gaat verder dan een aantal tankstations.

De lijst van onderwerpen waarover Amsterdam documenten zou moeten hebben, is lang. Niet voor niets schrijft Shell zelf op zijn website: ‘Energie staat al meer dan honderd jaar centraal aan de Noordkant van het IJ.’ In dat Amsterdamse stadsdeel staat van oudsher het Shell Technology Centre Amsterdam – een van de drie grootste onderzoekscentra van Shell wereldwijd. Ruim duizend onderzoekers werken hier aan product-innovaties voor het bedrijf. 

Het onderzoekscentrum en het gebied eromheen zijn voortdurend in ontwikkeling. In 2002 kocht de gemeente nog voor 141 miljoen euro twintig hectare van het Shell-terrein in Amsterdam-Noord. Toch komt de afdeling Economische Zaken met maar één document over de brug. Alleen over het bezoek van wethouder Ollongren in 2014 mogen we iets weten.

Ook opvallend: stadsdeel Westpoort openbaarde geen enkel document. Terwijl daar de Petroleumhaven ligt, al bijna 150 jaar een op- en omslagplaats voor olie en andere brandstoffen en dus werkterrein van Shell. Amsterdam heeft de grootste benzinehaven ter wereld, waar op dit moment wordt gewerkt aan diverse projecten voor duurzame energie. Shell heeft er bijvoorbeeld een waterstoftankstation en maakt onderdeel uit van ‘Missie H2’, een project ter promotie van waterstof van de Port of Amsterdam. 

Maar ook hierover… niets.

Voorbode van groter rookgordijn

De gevolgen zijn ernstig. Deze manier van actieve openbaarmaking zet de burger buitenspel. De verzoeker krijgt niet slechts een selectie van documenten te zien, hij krijgt niet eens te horen op basis van welke criteria die selectie is gemaakt en wat er mogelijk nog meer is. Je moet het doen met wat het bestuursorgaan ‘uit eigen beweging’ wil laten zien. Het is niet mogelijk om hiertegen een bezwaar of beroep in te dienen.

‘De actie van Amsterdam is een aanfluiting,’ oordeelt juridisch adviseur Vleugels. ‘Wat hier gebeurt is een belediging van de Wet openbaarheid van bestuur en van dit onderzoeksproject. De Wob is juist ingevoerd om te voorkomen dat bestuursorganen zelf bepalen welke informatie wel of niet gedeeld wordt met het brede publiek. Want wie denkt nu echt dat een overheidsinstantie uit zichzelf gevoelige informatie naar buiten zal brengen?’

De Amsterdamse beslissing zou zomaar een voorbode kunnen zijn. Wat in bestuursjargon ‘actieve openbaarmaking’ heet, maakt namelijk deel uit van de afgelopen zondag ingevoerde Wet open overheid, de opvolger van de Wob. Het actief openbaar maken van bepaalde soorten documenten wordt daarin gepresenteerd als een stap naar meer transparantie, maar kan juist dienen als afleidingsmanoeuvre.

Actieve openbaarmaking wordt ook ingezet om de pijn te verzachten van een afgewezen Wob-verzoek

Follow the Money voorspelde deze ontwikkeling vorig jaar al: ‘Actieve openbaarmaking als middel om de werklast te verlagen. Dat klinkt praktisch en onschuldig maar heeft een risico dat de ambtenaren niet benoemen: het kan dienen als rookgordijn. Dan krijgt de burger alleen de documenten die de overheid vrij wil geven en weet daardoor niet wat er mogelijk wordt achtergehouden. Overheden houden daarmee de regie over informatie die wettelijk gezien openbaar hoort te zijn.’

Actieve openbaarmaking wordt ook ingezet om de pijn te verzachten van een afgewezen Wob-verzoek, blijkt uit notulen die het Platform Authentieke Journalistiek opvroeg om duidelijkheid te verkrijgen over de afwijzing van ons verzoek naar de Shell Papers. 

Al een paar weken na ontvangst van dat verzoek bespreken ambtenaren van verschillende ministeries dat ze het bij voorkeur afwijzen, zo blijkt uit de notulen. Maar ze maken zich zorgen over de mogelijke publieke repercussies: ‘Het beeld moet niet zijn dat de overheid dwarsligt bij een maatschappelijk belangrijk thema als transparantie over de macht van de grote internationale ondernemingen,’ valt in interne communicatie te lezen. 

De ambtenaren kiezen daarom voor een tweesporenaanpak: ‘deels gehoor geven aan het verzoek en voor het overige principieel afwijzen. Denkbaar daarbij is dat we zelf de regie nemen en aankondigen dat we eigener beweging een aantal dossiers openbaar maken of bijvoorbeeld een overzicht van contacten met Shell of iets dergelijks. Dat is dan te zien als een vorm van actieve openbaarmaking.’ 

Dat is precies wat Amsterdam nu heeft gedaan. Documenten over verbouwingen van tankstations als schijn van transparantie. Waarover de gemeente en Shell daadwerkelijk contact hebben gehad, zullen we op deze manier nooit te weten komen.