Erwin van der Krabben (55) is goedgemutst, de Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft hem gevraagd om verder onderzoek te doen naar de grondmarkt. In november publiceerde hij al het rapport De werking van de grondmarkt, over hoe de handel in bouwgrond in Nederland verloopt en de rol van projectontwikkelaars daarbij. Van der Krabben is hoogleraar vastgoed- en locatieontwikkeling  aan de Radboud Universiteit. 

We spreken elkaar in zijn huis in Nijmegen. Gezeten aan een grote houten tafel, waar regelmatig een grote poes overheen schrijdt, praat hij ontspannen over de grondmarkt en over het gebrek aan concurrentie op die markt, het belang van binnenstedelijk bouwen en het weglekken van de waarde van de grond doordat te veel partijen eraan proberen te verdienen. Door dat laatste verschijnsel moet de overheid uiteindelijk bijpassen om de infrastructuur en de inrichting van nieuwe wijken te kunnen bekostigen.

Sleutelbegrip in het gesprek is ‘zelfrealisatie’, het recht van een ontwikkelaar om grond die hij in eigendom heeft zelf te bebouwen. Van der Krabben: ‘We zijn gebrek aan concurrentie normaal gaan vinden.’

De ACM heeft u gevraagd de grondmarkt verder te onderzoeken. Wat gaat er mis?

‘Grond is een productiegoed en geen consumentenproduct, maar de woningen die we erop bouwen zijn wel bestemd voor consumenten. De politiek discussieert al een jaar of twintig over de macht die grondbezitters hebben op de woningbouwmarkt. Door de ambitieuze bouwplannen is die discussie nu een stuk urgenter geworden en daar past een uitgebreid onderzoek bij.

Het probleem is dat eigendom van grond de eigenaar het recht geeft om die zelf te bebouwen, het zelfrealisatierecht. Daarmee doemt een mededingingsvraagstuk op. Dat eigendom van de grond schakelt de concurrentie uit. De gemeente kan immers geen openbare aanbesteding uitschrijven voor ontwikkelaars. Er is dus sprake van gedwongen winkelnering. Dat zijn we normaal gaan vinden, maar zo normaal is dat niet.’

‘Er is sprake van gedwongen winkelnering. Dat zijn we normaal gaan vinden, maar zo normaal is dat niet’

Wanneer moeten we spreken van een onaanvaardbare situatie? Hebben we in Nederland nog een flink aantal projectontwikkelaars die elkaar beconcurreren?

‘Op zich zijn er landelijk genoeg grote ontwikkelaars, maar bouwen behelst vaak regionale of lokale business. De vragers komen voor 70 tot 80 procent uit de regio waarin de nieuwe woningen worden gebouwd. In en rond een stad heb je vaak één of twee grote bouwlocaties en dan kan zo’n ontwikkelaar ongewenste marktmacht hebben. 

Het begrip concurrentie ligt in de ontwikkelsector overigens anders dan in veel andere sectoren, want je concurreert als ontwikkelaar altijd met al bestaande woningen. Die bepalen mede welke prijs je kunt vragen.

Toch zie je dat makelaars in bepaalde gevallen te weinig bestaande woningen kunnen aanbieden om die marktmacht van de ontwikkelaars teniet te doen. Uit de literatuur blijkt dat als 20 procent van de markt in handen is van één enkele aanbieder, de verhoudingen al niet meer evenwichtig zijn.’ 

Hoe uit dat teveel aan marktinvloed zich?

‘Dat is de vraag, dat gaan we verder onderzoeken, maar er zijn een paar denkbare effecten. Zo kan de grondeigenaar besluiten om grond uitgespreid over een langere periode te bebouwen. Daar kunnen best verstandige bedrijfstechnische overwegingen achter zitten, maar dat een ontwikkelaar de ruimte heeft voor zulk langetermijnbeleid, komt doordat er geen concurrentie is.

Misschien is de markt gebaat bij snel veel extra woningen bouwen! Als er meerdere ontwikkelaars actief zijn op zo’n locatie, dan moet iedereen zich aanpassen, want anders verkoop je als laatste je woningen en weet je niet of de vraag dan nog even groot is.

Een tweede denkbaar effect is dat een eigenaar grond om strategische redenen onbebouwd laat, in afwachting van dingen die komen gaan. Dan krijg je zogeheten ‘stalled sites’, stukken grond die jaren onbebouwd blijven, terwijl er een grote behoefte is aan bouwgrond.’

Een grondeigenaar die zelf wil ontwikkelen, heeft meer macht in de onderhandelingen met de gemeente. De gemeente heeft plannen die door de raad zijn goedgekeurd, maar is vervolgens overgeleverd aan die ene ontwikkelaar en moet daarmee onderhandelen. Is  dat een wenselijke situatie? 

‘Als je als overheid geen grip hebt op de grondmarkt en je wilt een miljoen woningen bouwen, dan loop je gegarandeerd tegen allerlei problemen aan. Die grondeigenaren hebben misschien andere plannen dan de gemeente en dat moeten die twee partijen dan zien uit te onderhandelen.’

Hoe zou ‘grip op de grondmarkt’ eruit moeten zien? De tijd dat bouwgrond in handen was van het gemeentelijk grondbedrijf ligt achter ons.

‘Misschien moeten we weer terug naar actief grondbeleid door de gemeenten’

‘Misschien moeten we weer terug naar actief grondbeleid door de gemeenten. Deloitte heeft daar in opdracht van Binnenlandse Zaken op 29 juni 2020 een rapport over gepubliceerd: Actief grondbeleid en woningbouwproductie. De gemeente zou dan weer actief worden op de grondmarkt, mogelijk gesteund door een overheidsfonds, of een Rijksontwikkelingsbedrijf.

Er zijn ook redenen te bedenken om daar vanaf te zien. Tijdens de crisis van 2009-2013 hebben de gemeentelijke grondbedrijven grote verliezen geleden. Bovendien zouden ze nu achter het net vissen, want de beste locaties zijn ondertussen in handen van marktpartijen. 

Een ander nadeel is dat een gemeente dan weer met twee petten op handelt, een financiële en die van de verantwoordelijke partij voor een goede ruimtelijke ordening en voldoende huisvesting in de gemeente. Het gevaar is dat de gemeente dan de neiging krijgt om projecten op grond in bezit van het gemeentelijk grondbedrijf voor te laten gaan.’

Doet de politiek niets tegen dat zelfrealisatierecht van de grondeigenaar?

‘De politiek denkt al twintig jaar na over dat zelfrealisatierecht, het recht van een grondeigenaar om zelf te ontwikkelen. Daar werden in de afgelopen twintig jaar met enige regelmaat Kamervragen over gesteld. Steeds is het antwoord dat het zelfrealisatierecht heilig is. Het wordt uiteindelijk gezien als onderdeel van het eigendomsrecht en dat is een grondrecht.

‘We kunnen onbebouwde grond belasten. Dan wordt het een stuk minder aantrekkelijk om jarenlang grondposities aan te houden’

We kunnen wel onbebouwde grond belasten. Dan wordt het een stuk minder aantrekkelijk om jarenlang grondposities aan te houden in afwachting van de dingen die komen gaan. Dat lijkt me een goed idee. In de stukken die Gert-Jan Segers in de trein had laten liggen, werd gesproken over het belasten van grond, maar in het uiteindelijke regeerakkoord heb ik het niet met zoveel woorden teruggevonden.’ 

In Lelystad koopt de gemeente nu grond van het Rijksvastgoedbedrijf en verkoopt dat weer door aan ontwikkelaars. Hoe gaat dat in zijn werk?

‘Normaal gesproken koopt de gemeente ruwe grond tegen marktwaarde van het Rijksvastgoedbedrijf. De gemeente maakt die grond bouwrijp en verkoopt deze weer door aan ontwikkelaars, ook weer tegen de marktprijs, maar dan van bouwrijpe grond. Je kunt als gemeente dan zorgen dat er veel ontwikkelaars tegelijk bezig zijn in zo’n gebied.

Met de prijs kun je niet veel marchanderen. Stel dat de gemeente  de grond goedkoper aan de ontwikkelaar gunt en afspreekt dat hij zijn verkoopprijs laag houdt, dan geef je de eigenaar van de woning weer een bonus, want die verkoopt zijn woning ooit weer tegen marktwaarde.’

De ontwikkelaars krijgen vaak de zwartepiet toegespeeld. Zij zouden profiteren van grondspeculatie. Klopt dat?

‘Vaak zit de grote winst bij de oorspronkelijke eigenaren, dus boeren, of eigenaren van een oud industrieel terrein, of de overheid. Die kunnen bij een bestemmingswijziging enorm cashen op die grond, want de waarde schiet dan omhoog.

Vanuit het eigendomsrecht is dat ze gegund, maar doordat veel van de waarde van die grond zo terechtkomt bij een particuliere partij, moet de overheid nu bijspringen met de woningbouwimpuls. Er blijft niet genoeg geld over om de infrastructuur en de inrichting van de wijk te bekostigen, terwijl de prijzen van woningen enorm zijn gestegen en dus ook de opbrengsten uit de verkoop van nieuwe woningen. Dat is een rare zaak.’

Hoe kunnen die eerste verkopers van de grond tot een redelijke vraagprijs komen? De waarde van bouwgrond wordt door de residuele methode bepaald: de waarde van de grond is het verschil tussen de bouwkosten en de marktwaarde van een woning. Maar bij verkoop zijn die onbekend. 

‘Ja, dat is lastig. zo’n verkopende partij moet proberen om een inschatting te maken van wat ontwikkelaars op die grond willen bouwen en wat de kosten en de opbrengsten van zo’n project zijn bij oplevering. Vergelijkbare rekensommetjes maken de ontwikkelaar en de bouwer trouwens ook.

‘Alles is gebaseerd op aannames en niemand is transparant en daarom hanteren alle betrokken partijen grote onzekerheidsmarges in hun offertes’

Alles is gebaseerd op aannames en niemand is transparant en daarom hanteren al die partijen grote onzekerheidsmarges in hun offertes. Dat leidt op papier tot hogere kosten en die drukken op die gebiedsontwikkeling.’

Is dat verschijnsel geen extra reden om er als gemeente voor te zorgen dat je altijd  meerdere ontwikkelaars een offerte laat uitbrengen, zodat ze gedwongen zijn om scherp te calculeren?     

‘Jazeker, toch gebeurt het heel vaak dat een gemeente kiest voor maar één ontwikkelaar en een openbare aanbesteding achterwege laat. In dat verband is de Didamse zaak, waarin de Hoge Raad onlangs uitspraak heeft gedaan, interessant.

In Didam wilde de gemeente een binnenstedelijke ontwikkeling op gemeentegrond gunnen aan een Coop-supermarkt. Een Albert Heijn-franchise had daar bezwaar tegen en wilde ook meedingen naar het perceel.  De Hoge Raad heeft de Albert Heijn-franchise gelijk gegeven, er moet een openbare aanbesteding komen.

Dat is als een schokgolf door de sector gegaan. Gemeenten en ontwikkelaars zeggen dat alles nu nog gecompliceerder wordt en dat het dus vertragend werkt. Dat begrijp ik wel, want met maar twee partijen (gemeente en één ontwikkelaar, red.) kun je sneller schakelen.

Het rare is dat ik niemand heb horen zeggen dat het uitschrijven van een openbare aanbesteding door de gemeente de concurrentie ten goede komt en misschien wel leidt tot scherpere prijzen en betere plannen.’

Waarom is grond zo’n probleem? Slechts 8 procent van Nederland is bebouwd en de landbouw produceert te veel stikstof, dus waarom niet op weilanden bouwen? 

‘Dat heeft in de eerste plaats met ruimtelijke ordening te maken. Wij willen verstedelijking beperken, je zou het landschap aantasten en het land zou er rommelig uitzien.

‘Als we steeds maar op weilanden blijven bouwen, dan is er geen impuls om oude stadswijken te vernieuwen en er nieuwe woningen neer te zetten’

Een tweede punt is dat iedere gemeente de stad continu moet vernieuwen. Zonder stedelijke vernieuwing geen aantrekkelijke steden. Oude wijken en bedrijfsgebouwen moeten worden vernieuwd en, soms, als het niet anders kan, gesloopt. Daar gaan hoge kosten mee gemoeid. En op die grond moeten ontwikkelaars nieuwe woningen of hele nieuwe wijken neerzetten, op een inclusieve manier, met gelijkwaardige aandelen sociaal, middenhuur en koop.

Dat hele proces kun je budgettair sluitend laten verlopen door de opbrengsten van de woningen in te zetten. Als je op een weiland bouwt, komt stadsvernieuwing meestal voor rekening van de overheid en blijft de stad veel te lang zitten met verouderde wijken en vervallen bedrijfspanden. 

Als we steeds maar op weilanden blijven bouwen, dan is er geen impuls om die oude wijken te vernieuwen en er nieuwe woningen neer te zetten. Planologisch én met het oog op inclusieve, aantrekkelijke steden, is het dus veel verstandiger om zoveel mogelijk binnenstedelijk oplossingen te vinden voor de woningbehoefte.’

Van wie is al die grond in Nederland eigenlijk?

‘Dat is weinig transparant. Die vraag  is ook onderdeel van het vervolgonderzoek dat we gaan doen met ACM. Het Kadaster is daar ook bij betrokken en dat heeft al die informatie. Of we er echt uitkomen is nog de vraag, want er zullen bijvoorbeeld allerlei bv’s tussen zitten die de werkelijke eigenaren al dan niet met opzet verhullen. Daarnaast zijn er vaak intentieverklaringen tussen boeren en marktpartijen, waarin vastligt dat de martkpartijen in de toekomst die grond kunnen overnemen, een optie dus. Dat vertroebelt het beeld.

Maar de grond is van boeren, beleggers, overheden, corporaties en projectontwikkelaars. We moeten daar in verband met ons onderzoek de komende maanden wel inzicht in krijgen, zeker in wie de eigenaren zijn in de gebieden waar een grote woningbehoefte is. Als je uitspraken wilt doen over marktconcentratie, heb je die kennis nodig.’

Hoe kan het dat ontwikkelaars en corporaties jarenlang beweerden dat er genoeg kapitaal beschikbaar was om te bouwen, maar veel te weinig grond en er nu opeens grond uit de hoge hoed wordt getoverd voor een miljoen woningen? 

‘Dat klagen door ontwikkelaars en corporaties was een beetje overtrokken. Vijf jaar geleden was er ook genoeg plancapaciteit, maar veel belangen lagen te ingewikkeld om zomaar te gaan bouwen. Die druk van bovenaf helpt natuurlijk en er is nu onder leiding van de centrale overheid bouwgrond getraceerd voor zo'n 1,3 miljoen woningen. 135 procent van de benodigde plancapaciteit, maar dat betekent niet dat je er zomaar een miljoen huizen kunt neerzetten.

‘Plancapaciteit toevoegen is geen garantie dat het woningtekort wordt opgelost’

Plancapaciteit toevoegen is geen garantie dat het woningtekort wordt opgelost. Het eigendom kan versnipperd zijn. Er zullen weer problemen zijn met grond die te duur blijkt om er winstgevend woningen op te bouwen, bijvoorbeeld omdat er te veel geld van de waardesprong is weggelekt.

Ook kunnen omwonenden en belangengroepen allerlei langdurige procedures aanspannen en er kan gebrek aan concurrentie zijn, waardoor de gemeente en de ontwikkelaar er niet uitkomen of niet het beste plan maken. Al die tijdrovende problemen blijven bestaan.

We hebben nu een tekort van 350.000 woningen. Daarvoor bestaan op dit moment voldoende harde plannen, waar bij wijze van spreken morgen met de bouw zou kunnen worden begonnen. En toch halen we die gewenste 100.000 woningen per jaar niet uit de Bouwagenda die alle bouwers, ontwikkelaars en corporaties gezamenlijk hebben opgesteld. Ook dat gebeurt niet zomaar.

Misschien is de financiële haalbaarheid een probleem, misschien zijn er problemen met stikstofemissie, misschien is er te weinig capaciteit bij de aannemers. Het was goed om die plancapaciteit toe te voegen, maar dat is pas het begin. Er zullen allerlei belemmeringen opduiken.’

De ontwikkelaars zien steeds meer dat de waardestijging van hun grond bij bebouwing opgaat aan de inrichting en ontsluiting van de wijk. Is dat vroeg opkopen van grond en die jaren laten liggen dan nog wel interessant?

‘De prijzen van nieuwbouwwoningen stegen de afgelopen jaren met tientallen procenten. Hoe kan het dat er dan nog overheidsgeld bij moet om de wijk aan te kleden en te ontsluiten?’

‘Iedere ontwikkelaar doet alleen datgene dat uiteindelijk geld oplevert. Vergeet niet dat de prijzen van nieuwbouwwoningen de afgelopen jaren met tientallen procenten zijn gestegen. Hoe kan het dat er dan nog overheidsgeld bij moet om de wijk aan te kleden en te ontsluiten? Ik weet dat ze veel voor de grond hebben betaald, dat de bouwkosten zijn gestegen en dat gemeenten vaak een groot aandeel onrendabele sociale woningbouw eisen, maar dan snap ik nog altijd niet waar die tekorten voor de inrichting van de omgeving vandaan komen.

De waarheid zal misschien ergens in het midden liggen, maar als de prijs van een woning met 10 tot 15 procent per jaar stijgt, terwijl de bouwkosten met zo’n 5 procent per jaar groeien, dan ontstaat er een veel grotere marge voor de inrichting van de wijk. 

Er is ook veel geld beland bij de verkeerde partijen. In Utrecht verwierf investeerder Marcel Boekhoorn grond op de Merwedekanaalzone in 2017 en verkocht die weer in 2018 met een miljoenenwinst zonder enige waarde toe te voegen aan het gebied. Dat weggelekte geld moet de overheid nu bijpassen.’

Zouden de gemeenten en de ontwikkelaars beter moeten samenwerken?  

‘Dat goed samenwerken en die praatjes over een gezamenlijk belang is een schijnwerkelijkheid. Ik vind dat onzorgvuldig, de overheid moet daarin veel terughoudender zijn. Een ontwikkelaar zit erin om geld te verdienen, en dat mag ook, maar zijn doel is niet om de publieke zaak te dienen. Daarom pleit ik voor veel meer concurrentie om de beste voorwaarden en prijs/kwaliteitsverhouding te garanderen. Met particuliere bedrijven kun je niet polderen.’

‘Met particuliere bedrijven kun je niet polderen’

Wanneer komt het moment dat we af moeten stappen van binnenstedelijk bouwen? Moeten bijvoorbeeld Arnhem en Nijmegen naar elkaar toe groeien?

‘We moeten kritischer kijken naar het heersende idee van bouwen, bouwen, bouwen. We hebben in Nederland een enorme woonruimtescheefheid. Als je kijkt naar het totale aantal vierkante meters woonoppervlak en dat afzet tegen het aantal mensen en het gemiddelde woonoppervlak in gebruik, dan hebben we waarschijnlijk al genoeg.

Veel mensen wonen te groot. Kijk naar mijn huis, de kinderen zijn het huis uit en we wonen nu met zijn tweeën in zo’n groot geval. Maar ik heb geen verhuisplannen, omdat ik gehecht ben aan mijn woonplek, ook omdat ik niet zo gemakkelijk een vergelijkbaar, maar kleiner, alternatief kan vinden. Dat geldt voor heel veel mensen. We moeten nadenken over hoe we het bestaande aantal vierkante meters woonoppervlak beter kunnen verdelen. Dat zou een grote invloed kunnen hebben op het aantal woningen dat je bij moet bouwen.

Als er in de toekomst toch uitleglocaties  moeten komen, dan moet de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening die er nu is, de regie nemen en met Vinex-achtige locaties komen, maar als planoloog heeft zoveel mogelijk bouwen in de bestaande stad mijn voorkeur.’