‘We willen mensen de optie bieden om hun spaargeld zonder kredietrisico in digitale vorm aan te houden. Daarmee concurreren we met bestaande banken om de gunst van de klant en dat betekent dat mensen niet langer verplicht zijn om commerciële banken te financieren. Als dat al te ver buiten de bestaande kaders valt, mag je concluderen dat de ruimte voor competitie en innovatie niet bestaat.’ 

Aan het woord is Paul Buitink, bestuursvoorzitter van Stichting Full Reserve, die al sinds 2015 een depositobank probeert op te richten. Ondanks unanieme steun van de Tweede Kamer hielden toenmalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem en De Nederlandsche Bank (DNB) dat initiatief tegen. Dijsselbloem verschuilde zich in 2017 achter Europese richtlijnen die de oprichting van een depositobank in de weg zouden staan. Verscheidene juristen bestempelden dat toentertijd als een vertragingstactiek. Dijsselbloem vroeg de Kamer geduld te hebben: ‘[..] ik heb de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) verzocht een onderzoek uit te voeren naar de verschillende aspecten van geldschepping en mogelijke alternatieven en verbeteringen. Hierin zal de WRR ook het idee van de Depositobank betrekken.’

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deed drie jaar onderzoek naar het geldstelsel en presenteerde in januari de resultaten aan de regering. De WRR pleit voor een ‘stevige aanpak van de marktmacht van de grote spelers.’ 84 procent van het balanstotaal van de Nederlandse bankensector is gestald bij drie banken: ING, ABN Amro en de Rabobank. Die dominantie is problematisch, stelde de WRR: ‘Het huidige systeem bevoordeelt impliciet de grote banken en maakt het lastig voor nieuwkomers. [..] Om daadwerkelijk tot een diverser bankenlandschap te komen, is het van belang uitdagers (zowel binnen als buiten het bankwezen) te steunen.’ De WRR noemt flexibeler omgaan met vergunningen als middel om dat te bereiken. Een voorbeeld: lichtere vergunningen voor uitdagers. 

Nieuwe initiatieven moeten wel passen binnen de huidige kaders

De praktijk is weerbarstiger. Naar aanleiding van het WRR-advies vroeg Follow the Money DNB opnieuw hoe zij tegen de oprichting van een depositobank aankijkt. De centrale bank antwoordde: ‘DNB neemt een open houding aan ten opzichte van nieuwe financiële initiatieven. Uiteraard moeten nieuwe initiatieven wel passen binnen de huidige juridische kaders, wetten en normen.’ Vervolgens verwees DNB naar de Kamerbrief van Dijsselbloem uit 2017 waarin de constructie wordt beschreven die Stichting Full Reserve zou moeten volgen om een bankvergunning te krijgen: ‘Een depositobank is binnen de huidige juridische kaders mogelijk indien de bank toevertrouwde middelen via geldmarktfondsen veilig stelt.’ 

‘Een complexe schijnoplossing,’ oordeelt Buitink. ‘De samenleving heeft juist behoefte aan veilige oplossingen die het financiële systeem versimpelen.’ De voorgespiegelde constructie is omslachtig en wat Buitink betreft een sprekend voorbeeld van wat de WRR benoemt in zijn rapport: ‘Wet- en regelgeving is vaak afgestemd op de systeembanken en past minder bij de activiteiten en risico’s van uitdagers.’ 

Geen wil tot experimenteren 

Juridisch hebben DNB en de Europese Centrale Bank (ECB) voldoende mogelijkheden om experimenten met een depositobank te faciliteren, maar de wil ontbreekt. Zo liet ECB-president Mario Draghi op 24 januari in zijn antwoord op een vraag van Follow the Money weten geen voorstander te zijn van een depositobank: ‘Dat is riskant voor monetair beleid, de bancaire sector en de financiële stabiliteit.’ 

Draghi zet een depositobank weg als een risico voor de financiële stabiliteit. Dat is opmerkelijk, want een depositobank stalt het spaargeld van klanten direct bij de centrale bank en die kan niet failliet gaan. Klanten lopen juist geen kredietrisico op hun spaartegoeden, zoals bij andere banken wel het geval is. 

Geef burgers toegang tot centralebankreserves, en je geeft ze de mogelijkheid hun geld weg te halen bij commerciële banken zonder het om te zetten in fysieke munten of briefjes. Dat is waarom Mario Draghi een depositobank als een risico voor de financiële stabiliteit bestempelt. De Bank of International Settlements (BIS) verwoordde het in 2018 zo: ‘Wanneer klanten hun deposito’s ten tijde van stress makkelijker kunnen overmaken naar de centrale bank, zijn commerciële banken minder zeker van de deposito's van klanten.’ Dat kan in crisistijd een bankrun versnellen. Digitaal geld overboeken is immers efficiënter dan met zijn allen in de rij staan voor de pinautomaat. 

‘Daar spreekt vooral een oordeel over de andere banken uit,’ vindt hoogleraar Lex Hoogduin, gespecialiseerd in financiële markten. ‘Als je bang bent voor een bankrun is er kennelijk iets niet goed bij die banken.’ Een gebrek aan liquiditeit (door het weghalen van spaargeld) levert momenteel helemaal geen probleem op voor de banken, legt hij uit. De ECB voert immers nog altijd onconventioneel monetair beleid: ‘Banken kunnen onbeperkt lenen bij de centrale bank. Een gebrek aan liquiditeit wordt pas nijpend wanneer banken niet meer voldoende onderpand hebben.’ Omdat banken normaal gesproken niet zonder onderpand komen te zitten voor nieuwe leningen, is de geschetste problematiek niet aan de orde. De ECB is immers niet van plan om het verstrekken van goedkope noodleningen aan banken binnenkort aan banden te leggen. 

Ook Teunis Brosens, econoom bij de ING, vindt de vrees voor een bankrun wat  opgeklopt. Hij zegt tegen Follow the Money: ‘Ik sta hier genuanceerder in dan Draghi. Er zijn risico’s, maar die zijn wel te managen. Ik zie geen fundamentele reden waarom we niet naar een systeem met een Central Bank Digital Currency (CBDC) of een depositobank kunnen bewegen.’ Brosens meent dat de oprichting van een depositobank vanuit economisch perspectief bijna hetzelfde is als een CBDC. ‘Een depositobank is eigenlijk een tussenpartij tussen het centralebankgeld en het individu.’ 

Naast de commerciële banken schep je een alternatief van een andere orde van betrouwbaarheid

Wel is het zaak om bij het oprichten van een depositobank of CBDC niet over één nacht ijs te gaan: ‘Als je het op een onbezonnen manier opzet, creëer je een extra manier om een digitale bankrun te starten,’ zegt Brosens. ‘Naast de commerciële banken schep je immers een alternatief van een andere orde van betrouwbaarheid, zeker in perceptie. De centrale bank heeft de volledige credits van de Nederlandse en Europese overheden.’ Geen fundamentele reden om een depositobank of CBDC tegen te houden, vindt Brosens: ‘Het risico op een bankrun is met een paar praktische ingrepen heel goed in de hand te houden. Het is vrij makkelijk om hoeveelheden en geldstromen in te perken, door bijvoorbeeld een maximum te stellen aan het bedrag op een depositorekening of door hooguit 500 euro per week in te laten leggen.’

Brosens verwijst ook naar het rapport van de WRR, dat beschrijft hoe uitzonderlijk het vanuit historisch oogpunt is dat wij nog slechts voor 7 procent gebruikmaken van publiek geld. ‘Een paar decennia geleden maakten we volop gebruik van publiek geld. Het is dus een beetje gek om nu te zeggen dat het niet kan. We hadden het vroeger, dus waarom zou het nu niet kunnen?’ 

Instabiel door veilige haven

De WRR is eveneens glashelder over de wenselijkheid van een depositobank of CBDC: ‘Dat het financieel systeem instabiel kan worden door het creëren van een veilige haven zegt meer over het huidige systeem dan over het alternatief als zodanig. Het is eerder een indicatie van de weeffouten in het huidige systeem.' Gabriela Guibourg, hoofd betalingsbeleid bij de Zweedse centrale bank Riksbank, verwoordde in de Volkskrant misschien wel het beste waarom je de oorzaak van een bankrun nooit moet zoeken in het bestaan van een veilig alternatief. 'Een bankrun is altijd het gevolg van banken die hun werk verkeerd hebben gedaan en zo het vertrouwen verliezen van het volk. Moet je in dat geval burgers de mogelijkheid van een veilige haven ontzeggen?’

Hoewel DNB zichzelf een ‘open houding’ richting nieuwe financiële initiatieven toedicht, blijkt dat niet uit de praktijk. Zo houdt DNB niet alleen experimenten met een depositobank tegen, maar loopt de bank ook mijlenver achter op de Zweedse Riksbank, die in 2018 experimenten met een CBDC aankondigde. In reactie op vragen van Follow the Money schrijft DNB: ‘Experimenten met CBDC zijn nu niet aan de orde.’ DNB verwijst naar haar persbericht waarin ze wijst op de ‘onzekerheden en risico’s’ die aan een CBDC verbonden zijn: ‘Zo concurreert CBDC in beginsel met bankdeposito’s, waardoor financiering voor banken duurder wordt en het hun capaciteit om krediet te verlenen ondermijnt.’ De argumenten tegen een CBDC zijn dus identiek aan de argumenten die DNB gebruikt om een depositobank tegen te houden. DNB is bang dat bestaande banken in de problemen komen door de toegenomen concurrentie. 

Concurrentie voor bestaande banken

Wanneer spaarders terechtkunnen bij een depositobank, moeten commerciële banken beter hun best doen om klanten te overtuigen van hun meerwaarde. Slagen ze daar niet in, dan moeten ze andere geldschieters vinden voor de financiering van hun bedrijfsactiviteiten. Dat kun je omschrijven als een risico voor de financiële stabiliteit, zoals de ECB en DNB doen, maar je kunt het ook gezonde marktwerking noemen. In een functionerende markteconomie concurreren bedrijven om financiering. Wanneer ze onvoldoende geldschieters aan zich kunnen binden, is hun meerwaarde onvoldoende duidelijk of hun bedrijfsmodel achterhaald. Competitie is in dat geval de stok achter de deur om te blijven innoveren en hervormen. 

DNB toont echter geen enkele intentie om een veilige haven voor spaargeld te creëren om het depositogarantiestelsel af te bouwen en competitie te laten toenemen. Het lijkt erop dat eerst de politiek in actie moet komen voordat de centrale bank ruimte voor innovatie creëert. Een aantal politici geeft daar gehoor aan. Zo kwam SP-Kamerlid Mahir Alkaya in december met een voorstel voor de oprichting van een publieke depositobank, die burgers een spaaroptie zonder kredietrisico moet bieden. 

Op 23 februari namen ook politici van GroenLinks en de PvdD deel aan discussies op het congres van Stichting Ons Geld naar aanleiding van het WRR-rapport. De regering moet nog officieel reageren op de aanbevelingen van de WRR. Regeringspartijen CDA en D66 waren eerder, in de personen van Pieter Omtzigt (CDA) en Wouter Koolmees (D66), betrokken bij de moties die leidden tot het WRR-onderzoek naar de oprichting van de depositobank. 

Stichting Full Reserve hoopt dat de reactie van de regering de deur naar de oprichting van een depositobank weer openzet. Maar zelfs als de barrières voor een depositobank worden opgeheven, zijn we volgens Lex Hoogduin nog ver verwijderd van marktwerking in de bancaire sector, laat staan een stabiel financieel systeem. Hoogduin: ‘De oprichting van een depositobank zou een positief signaal zijn. Maar wat levert het op als je er eentje toelaat? Ik verwacht daar niet zo veel van.’ 

In het volgende deel van deze reeks duiken we nog een stap dieper in de problematiek binnen de bancaire sector en de functie van banken. Daarin vertelt onder andere Hoogduin wat nodig is voor een competitieve en toekomstbestendige bancaire sector.