Brussel, 21 juli 2020. Rutte is content met het resultaat van de EU-top over het coronaherstelfonds van 750 miljard euro.
© ANP/Robin Utrecht

Coronacrisis

De redactie van FTM volgt de situatie omtrent het coronavirus (SARS-CoV-2). In dit dossier verschijnen alle relevante artikelen en updates over de pandemie. Lees meer

Het virus SARS-CoV-2, beter bekend als het coronavirus, dook eind 2019 op in de Chinese provincie Hubei. In een paar weken tijd veroorzaakte het virus daar een epidemie, waarna het zich over de rest van de wereld verspreidde.

Begin maart 2020 verklaarde de World Health Organisation de ziekte tot een pandemie. Wereldwijd gingen landen 'op slot';  beurzen maakten een enorme duikvlucht. Al met al is met het coronavirus een crisis van historische proporties ontstaan.

De uitwerking van de coronamaatregelen op de wereldeconomie is, net als het virus zelf, nog grotendeels onbekend. Wat we al wel kunnen vaststellen: een nieuwe economische crisis is begonnen. Die zal overal pijn opleveren, en de maatregelen die we nu nemen zullen bepalen hoe de economie van de toekomst eruit zal zien. 

Nieuwe vragen doemen op: welke oplossing dient welke belangen; welke vragen raken ondergesneeuwd; hoe verdelen we de schaarse middelen, en hoe houden we essentiële diensten en structuren overeind? 

96 Artikelen

De venijnige kleine lettertjes van het Europese coronafonds

De verdeling tussen subsidies en leningen in het nieuwe Europese coronaherstelfonds was een heet hangijzer op de top in Brussel. Nu het stof is neergedaald, blijkt dat het lastminute-geschuif met potjes geld prettig uitpakt voor de regeringspartijen in Hongarije en Polen. Wat heeft premier Rutte eigenlijk bereikt?

Na afloop van de EU-top in Brussel claimde minister-president Mark Rutte in eigen land de overwinning. Hij heeft in Brussel voor elkaar gekregen dat niet 500, maar ‘slechts’ 390 miljard euro van het coronaherstelfonds bestemd is voor subsidies die ontvangende landen niet terug hoeven betalen. Bovendien beweerde Rutte een ‘noodrem’ te hebben ingebouwd; een speciale procedure waarmee de subsidieverstrekking kan worden gestaakt als landen onvoldoende hervormen of hun rechtsstaat afbreken. Zo had hij beide doelen gehaald: een zo klein mogelijke subsidiepot én een vinger in de pap bij de verdeling ervan.

Alleen, de ene subsidie is de andere niet. De 110 miljard euro die Rutte en de zijnen wisten los te weken van de subsidiepot in het herstelfonds, is weggehaald bij programma’s waar Nederland juist prat op gaat: wetenschap, innovatie en duurzaamheid. De vraag is of dát nu Ruttes bedoeling was. 

En of zijn ‘noodrem’ echt gaat werken?

Politieke keuze

Het herstelfonds bestaat uit drie typen steun: leningen, subsidies op grond van een hervormings- of stimuleringsplan van een lidstaat, én subsidies die worden verdeeld via al bestaande – of al geplande – programma’s. 

Het eerste type – leningen – is op de top flink gegroeid: van 250 miljard euro naar 360 miljard euro. Het is het derde type steun – subsidies uit bestaande programma’s – waarin Rutte en zijn collega’s uiteindelijk het mes hebben gezet om tot een compromis te komen. Een politieke keuze, met gevolgen voor de selectiecriteria waarmee het geld wordt verdeeld én voor de doeleinden waaraan het wordt besteed.

In de grafiek hieronder is te zien hoe er met potjes is geschoven om een akkoord te kunnen bereiken. Veruit het grootste deel van het coronaherstelfonds Next Generation EU van 750 miljard euro bestaat uit de ‘Faciliteit voor Herstel en Veerkracht. Die Faciliteit bestond in het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie uit 560 miljard euro – voor zowel leningen als subsidies – en steeg op de top naar 672,5 miljard euro.

Rutte wist 110 miljard euro over te hevelen van de subsidie- naar de leningenkant van het coronaherstelfonds (750 miljard euro). Maar dat gaat níet ten koste van de Faciliteit voor Herstel en Veerkracht (672,5 miljard euro) waaruit lidstaten een subsidie of lening krijgen als ze met een voor de Europese Commissie acceptabel hervormings- of stimuleringsplan komen. Sterker nog: ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel is de subsidiekant van de Faciliteit zelfs met 2,5 miljard euro gestegen naar 312,5 miljard euro. 

En het bedrag dat de Faciliteit reserveert voor leningen ging omhoog van 250 miljard naar 360 miljard euro. Een verschil van 110 miljard. Bij elkaar 112,5 miljard euro die wordt weggehaald bij bestaande speciale programma’s, onder meer voor onderzoek, innovatie en duurzaamheid. 

Anders dan Nederland wilde, wordt bezuinigd op wetenschap en klimaat ten gunste van ouderwetse landbouwsubsidies

Deze verschuiving van 112,5 miljard euro – van specifieke programma’s naar de nieuwe Faciliteit – is niet los te zien van wat er is gebeurd met de ‘reguliere’ meerjarenbegroting voor 2021-2027. Anders dan Nederland had gewild, wordt daarin bezuinigd op ‘moderne’ beleidsterreinen (wetenschap, klimaat) ten gunste van ouderwetse landbouwsubsidies en het zogeheten ‘cohesiebeleid’ waarmee infrastructurele projecten in arme regio’s wordt gefinancierd. Het kabinet schreef voorafgaand aan de top nog dat het voorkeur had voor meer bezuinigingen op juist deze ‘oude terreinen’ in plaats van op ‘fondsen gericht op moderniseringsprioriteiten’.

Dossier: Coronacrisis

De maatregelen om de verspreiding van het coronavirus in te dammen zijn ongekend; de uitwerking ervan nog grotendeels onbekend. Welke oplossingen dienen welke belangen?

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Aanvankelijk was het de bedoeling dat er een goedmakertje kwam voor de bezuinigingen op modernere beleidsterreinen: een extra aanvulling (top-up) van het coronaherstelfonds. Maar dat goedmakertje werd meer dan gehalveerd: van 190 miljard naar 77,5 miljard euro. Dit heeft ook gevolgen voor wie de subsidies straks verdeelt. 

Plannen afschieten

Om geld los te krijgen uit de Faciliteit voor Herstel en Veerkracht – subsidies of leningen – dienen lidstaten een hervormings- of stimuleringsplan in bij de Europese Commissie. Zo’n plan moet aansluiten bij de doelstellingen van de Commissie – creëren van banen, vergroenen van de economie, stimuleren van digitalisering – en uitleggen hoe het zal ‘bijdragen aan de versterking van het groeipotentieel, de veerkracht en de cohesie van de betrokken lidstaat’.

De Commissie beoordeelt de plannen, de lidstaten mogen erover meepraten. Maar onduidelijk is of ze de plannen van andere lidstaten met de ‘noodrem’ kunnen afschieten.

Na de top suggereerde Rutte dat Nederland het daadwerkelijk uitbetalen van subsidies in theorie oneindig kan tegenhouden. Maar de Europese Commissie blijkt de noodrem anders te interpreteren: als een periode van drie maanden waarin regeringsleiders ‘een grondige discussie’ kunnen hebben. Dat is wat anders dan een veto, en het biedt evenmin ruimte voor oneindig traineren van een subsidie. 

Het interpretatieverschil is vooral te wijten aan het woord ‘uitputtend’ in het uiteindelijke akkoord: bij twijfel zal de Commissie niet uitbetalen ‘totdat de Europese Raad de aangelegenheid uitputtend heeft besproken’ (zie kader). Volgens publicaties van het platform Politico is het juist deze vage term die het akkoord mogelijk maakte: de regeringsleiders kunnen er hun thuispubliek naar wens mee bedienen.

Wat is precies afgesproken?

Het woord noodrem of super emergency brake, zoals de procedure in de Engelstalige pers heette, staat niet in het formele akkoord (de conclusies) van de Europese Raad. Hieronder de belangrijkste passages. Klik op het plusje voor een uitleg.

‘De plannen voor herstel en veerkracht worden binnen twee maanden na de indiening ervan door de Commissie beoordeeld. Voor de criteria betreffende de consistentie met de landspecifieke aanbevelingen, het versterken van het groeipotentieel, het scheppen van banen en de economische en sociale veerkracht van de lidstaat moet het hoogste puntenaantal bij de beoordeling worden behaald. Een effectieve bijdrage aan de groene en digitale transitie is eveneens een voorwaarde voor een positieve beoordeling. 

De beoordeling van de plannen [...] wordt op basis van een voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen goedgekeurd door de Raad, door middel van een uitvoeringshandeling; de Raad zal ernaar streven die [...] binnen 4 weken na de indiening van het voorstel aan te nemen. 

Voorwaarde voor een positieve beoordeling van betalingsverzoeken zal zijn dat de betrokken intermediaire doelen en streefdoelen op bevredigende wijze worden gehaald. 

De Commissie verzoekt om een advies van het Economisch en Financieel Comité over het op bevredigende wijze halen van de [...] doelen. Het Economisch en Financieel Comité streeft naar het bereiken van een consensus. Indien bij wijze van uitzondering een of meer lidstaten van oordeel zijn dat er ernstige afwijkingen zijn wat betreft het op bevredigende wijze halen van [...] de doelen, kunnen zij de voorzitter van de Europese Raad verzoeken om de aangelegenheid voor te leggen aan de volgende Europese Raad

De Commissie stelt volgens de onderzoeksprocedure een besluit vast over de beoordeling van het op bevredigende wijze halen van de [...] doelen en over de goedkeuring van betalingen. 

Mocht de aangelegenheid aan de Europese Raad worden voorgelegd, dan zal er geen Commissiebesluit [...] worden genomen totdat de Europese Raad de aangelegenheid uitputtend (‘exhaustively’) heeft besproken. Deze procedure mag in de regel niet langer duren dan drie maanden nadat de Commissie het Economisch en Financieel Comité om zijn advies heeft verzocht. Deze procedure zal in overeenstemming zijn met artikel 17 VEU en artikel 317 VWEU.’ 

In een eerdere concepttekst van stond niet het woord 'exhaustively' maar 'decisively' – beslissend. 

Exhaustively (of uitputtend) kan verschillend worden geïnterpreteerd, en wellicht is dat bewust zo. Het zal niet de eerste keer zijn dat in Brussel een compromis is bereikt dankzij taalgebruik waaraan iedere regeringsleider een eigen interpretatie kan geven.

Lees verder Inklappen

Uiteindelijk is het de Europese Commissie die ‘de beslismacht’ heeft, zei Ursula von der Leyen in een terugblik op de top: ‘Het noodmechanisme dat we hebben toegevoegd geeft lidstaten de mogelijkheid de klok voor drie maanden stil te zetten om onder de regeringsleiders een grondige discussie te houden. In het licht van die discussie zal de Commissie dan een besluit nemen. Maar we verwachten allemaal dat dit mechanisme alleen in uitzonderlijke gevallen gebruikt wordt.’ 

Hoe sterk Ruttes ‘noodrem’ daadwerkelijk is, moet dus nog blijken. De effectiviteit werd – ook in Nederland – meteen betwist. De CDA’ers Pieter Omtzigt en Evert-Jan Slootweg stelden Kamervragen. Ze willen weten of Nederland betalingen kan tegenhouden met een veto.

In elk geval krijgen de nationale regeringen meer zeggenschap over de toekenning van subsidies en leningen

Zeker is in elk geval dat het de nationale regeringen zijn die zeggenschap krijgen over de toekenning van subsidies en leningen uit de nieuwe – op de top groter geworden – Faciliteit voor Herstel en Veerkracht.

Dat geldt niet of minder voor de overgebleven 77,5 miljard euro die is toegekend aan vier bestaande programma’s (wetenschap, regionale ontwikkeling, landbouw en crisisbestrijding) en twee nieuwe (noodzakelijke maar risicovolle investeringen en klimaattransitie). Die worden verdeeld door Brussel of juist door lagere, regionale autoriteiten zoals provincies of regionale overheden (zie kader). 

Anders gezegd: Het bedrag waarover de Europese Commissie en regionale overheden zeggenschap zouden hebben gehad, was aanvankelijk 112,5 miljard euro groter. Nu zijn het de regeringen van de lidstaten die grotendeels bepalen waar dat geld naartoe gaat.

Hoe worden de andere potjes verdeeld?

Bruggen en wegen voor arme regio’s: van 50 naar 47,5 miljard euro
Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (ReactEU)
Is in feite een ‘top-up’ van enkele bestaande fondsen die de regionale verschillen in Europa moeten verkleinen. Het verschilt van lidstaat tot lidstaat of de subsidies uit deze fondsen worden verdeeld door een nationale autoriteit of een regionale. In Polen en Italië bijvoorbeeld gaat het om een mix van nationale en regionale programma’s, terwijl Hongarije vooral nationale programma’s heeft. Typische voorbeelden van cohesie-projecten zijn wegen en bruggen.

Wetenschap: van 13,5 naar 5 miljard euro
Horizon Europe
Subsidies uit het onderzoeks- en innovatieprogramma van de Europese Unie worden niet vooraf aan lidstaten toegewezen. Wetenschapsinstellingen moeten een aanvraag indienen bij de Europese Commissie. Met Horizon-geld worden allerlei wetenschappelijke projecten gefinancierd: van onderzoek naar planten als alternatief voor vlees tot computermodellen om kankerverspreiding in kaart te brengen.

Aantrekken van particuliere investeringen: van 30,3 naar 5,6 miljard euro
Invest-EU
Een nieuw investeringsfonds dat voortbouwt op het idee van het Junckerfonds, dat werd gebruikt als vliegwiel om private investeringen aan te jagen. Invest-EU-projecten moeten bijdragen aan het behalen van EU-doelen (werkgelegenheid, vergroening, digitalisering) en zijn onuitvoerbaar zónder bijdrage uit Brussel. De projecten worden geselecteerd door een investeringscomité van onafhankelijke experts. Geld van het vroegere Junckerfonds (Europees Fonds voor Strategische Investeringen, EFSI) ging onder meer naar de aankoop van elektrische bussen in Rotterdam en de versteviging van de Afsluitdijk.

Plattelandsontwikkeling: van 15 naar 7,5 miljard euro
De zogenaamde tweede pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid: subsidies voor specifieke projecten op het platteland. Lidstaten kunnen zelf bepalen of ze één plattelandsprogramma voor het hele land ontwerpen, of een reeks regionale programma's, die door de Commissie moet worden goedgekeurd. Lidstaten bepalen zelf welke autoriteit het programma uitvoert: dat kan dus nationaal, regionaal of provinciaal zijn.

Klimaatbeleid: van 30 naar 10 miljard euro
Just Transition Fund
Een nieuw fonds voor een ‘rechtvaardige transitie’ naar een klimaatneutraal continent, dat bijvoorbeeld kan worden gebruikt om kolenmijnwerkers om te scholen. Lidstaten kunnen aanspraak maken op geld uit het fonds na het ontwerpen van een transitieplan met de autoriteiten van de betrokken regio’s.

Mondkapjes en bosbranden: van 2 naar 1,9 miljard euro
RescEU 
Een door de Europese Commissie beheerd fonds waaruit humanitaire hulp en bestrijding van natuurrampen wordt gefinancierd, bijvoorbeeld bij bosbranden. Het programma stelde onlangs mondkapjes beschikbaar. 

Coronasteun voor bedrijven: van 26 miljard naar 0 euro
Solvency Support Instrument 
Het ‘instrument voor solvabiliteitssteun’ zou financiële ondersteuning bieden aan bedrijven die in de problemen zijn gekomen door de pandemie maar verder economisch gezond zijn. De Europese Investeringsbank zou het geld verdelen. Tot spijt van de Europese Commissie hebben de regeringsleiders dit plan geschrapt.

Ontwikkelingssamenwerking: van 15,5 miljard naar 0 euro
Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI)
Het ‘instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking’ is een fonds waarmee de EU ontwikkelingssamenwerking en steun aan buurlanden financiert. De Europese Commissie verdeelt het geld. Uit de ‘gewone’ meerjarenbegroting is voor NDICI voor de periode 2021-2027 nog wel 70,8 miljard euro beschikbaar.

Gezondheid en leefstijl: van 7,7 miljard naar 0 euro
EU4Health
Een programma voor projecten gericht op gezondheid. De Europese Commissie verdeelt het geld onder lidstaten en internationale organisaties. Een voorganger van dit programma financierde ook de voorbereiding van bedrijven op nieuwe wetgeving omtrent implantaten. Uit de ‘gewone’ meerjarenbegroting is voor EU4Health voor de periode 2021-2027 nog wel 1,67 miljard euro beschikbaar.

Lees verder Inklappen

Met de lastminuteaanpassingen op de top van 21 juli gaat de Europese Unie haar geld ‘nationaler’ verdelen dan de Commissie had bedoeld. Neem bijvoorbeeld de 8,5 miljard euro die bij het wetenschapsprogramma Horizon is weggehaald ten behoeve van de Faciliteit voor Herstel en Veerkracht. Voor veel Horizon-subsidies is het een vereiste dat de aanvrager samenwerkt met minimaal twee partners uit andere EU-lidstaten. Maar voor een Faciliteit-lening is internationale samenwerking helemaal geen voorwaarde. 

De wisseltruc lijkt een overwinning voor het subsidieverzet van Den Haag, in de praktijk zullen vooral Boedapest en Warschau ervan profiteren

Een ander gevolg is dat het op de valreep overgehevelde geld – de 110 miljard die Rutte en zijn ‘zuinige collega’s’ wisten om te vormen tot leningen en de 2,5 miljard die Faciliteit-subsidie werd – niet meer gaat naar programma’s die Nederland belangrijk vindt: wetenschappelijk onderzoek en de transitie naar een klimaatneutraal Europa.

De overheveling van deze 112,5 miljard euro leidt tot meer controle door de lidstaten. De prioriteiten van de rechtsstaat-afbrokkelende regeringen in Hongarije en Polen zullen dus zwaar wegen. Zwaarder dan wanneer de Commissie haar zin had gekregen. De wisseltruc met 112,5 miljard euro lijkt dan wel een overwinning voor het subsidieverzet van Den Haag; in de praktijk zullen vooral Boedapest en Warschau ervan profiteren.

Peter Teffer
Peter Teffer
Onderzoekt voor FTM hoe EU-geld in Nederland wordt besteed.
Gevolgd door 458 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren
Thomas Bollen
Thomas Bollen
Onderzoekt als financieel econoom de 'economische religie' om nuttige inzichten van dogma's te scheiden.
Gevolgd door 4369 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren