Deze serie begint op een donderdagavond in juni 2019, in het hoekige, modernistische waterschapskantoor aan de oever van het Kanaal door Walcheren in Middelburg. Het is de op één na langste dag van het jaar, rond 19.00 uur, de schemering moet nog inzetten. De ‘inkomsthal’ van Waterschap Scheldestromen oogt verlaten. Achter een publieksbalie, aan het einde van de smetteloze ruimte, zwaait overduidelijk een beveiligingsmedewerker de scepter. Hij is het enige zichtbare, levende wezen.

Op het waterschapskantoor in Middelburg houdt de commissie voor de bezwaarschriften die donderdagavond in juni een hoorzitting. Dat is exact drie maanden na een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), waarmee ik gegevens los wilde krijgen van alle provincies en waterschappen. Lang niet alle informatie kwam vrij; getallen bleken weggelakt. Dat bracht me ertoe een bezwaarschrift in te dienen bij het Waterschap Scheldestromen, en als gevolg daarvan is er nu een openbare hoorzitting waarop ik, voor een onafhankelijke commissie, mijn argumenten kan toelichten. Let vooral op het woord ‘openbare’. Dat speelt in dit verhaal een cruciale rol, maar dat was niet meteen duidelijk, daar aan die balie-met-veiligheidsmedewerker waar ik me meldde met mijn bezwaar. Ruim te vroeg, dat wel.

‘Goedenavond, ik kom voor een hoorzitting van de bezwarencommissie.' De veiligheidsman tuurt naar een computerscherm. 'U bent er vroeg bij. U mag hier in de hal gaan zitten en wachten tot uw zaak aan de beurt is. U wordt dan opgehaald.' 

Behandelt de commissie op dit moment misschien een zaak die toegankelijk is? Zittingen zijn immers openbaar? 'Nee, dat is niet juist,' zegt veiligheidsman stellig. 'U zult moeten wachten tot u aan de beurt bent.'

Het antwoord wekt nauwelijks verbazing, na eerdere ervaringen bij hoorzittingen van waterschappen. Dus nog staand voor de publieksbalie doorzoek ik op mijn mobiele telefoon de website van het waterschap. Daar staat het zwart-op-wit: zittingen van de bezwarencommissie zijn – in beginsel – openbaar. Even lijkt de bewaker iets van zijn stelligheid te verliezen, maar dan: 'Dat mag dan zo zijn, ik mag hier niet weg achter de balie. Er is dus niemand die u naar boven kan brengen.' 

Maar openbaar is openbaar. U kunt me ook vertellen hoe ik moeten lopen?

Veiligheidsman heeft zich – net als ikzelf – in de kwestie vastgebeten. 'Nee, daar kunnen wij niet aan beginnen. Bovendien: u had zich vooraf moeten aanmelden, dan hadden we er rekening mee kunnen houden dat u eerder naar binnen wilde.' 

Maar dat staat toch nergens? Dat je jezelf voorafgaand aan een openbare vergadering eerst moet aanmelden?

Veiligheidsman laat zich niet uit het veld slaan: 'Bovendien, alleen aan het begin en aan het einde van een zitting kunnen mensen naar binnen en naar buiten. U moet wachten tot uw zaak aan de beurt is.'

Protest is kansloos. Openbaar of niet, ik moet wachten.

Later, tijdens de eigen hoorzitting, leg ik de kwestie voor aan de commissievoorzitter: Stel dat ik gewoon een belangstellende burger was geweest, dan zou het niet zijn gelukt me binnen te vechten? Zo hoort het toch niet in een democratie? De voorzitter neigt de schouders erbij op te halen. Waar maak je je druk om, lijkt hij te denken. 'Die mijnheer aan de balie deed gewoon zijn werk.'

Hordes nemen

Een dergelijke behandeling is geen uitzondering. Ik kwam ten minste nog met een uitnodiging op zak naar de bezwaarschriftencommissie – toegestuurd gekregen in antwoord op mijn formele bezwaar. Daarmee was in feite ook meteen de eerste horde genomen: ik wist precies op welke locatie de hoorzitting zou plaatsvinden, en wanneer. Dat soort informatie is onvindbaar voor geïnteresseerden die niet over een uitnodiging beschikken. Er lijkt een ambtelijke muur te zijn opgetrokken voor de bezwarencommissies van waterschappen, gemeenten en provincies. 

Maar ook wie weet waar en wanneer een hoorzitting plaatsvindt (de ‘openbare’ in Zeeland was nergens openbaar aangekondigd), is er nog niet. Er is een tweede horde te nemen als je de bijbehorende documenten wilt lezen: eerst opbellen – en je moet maar net weten met wie – om daarna ergens op een kantoor, in kantoortijd, een mapje te mogen inzien. Dan hebben we het nog niet over een derde en vierde horde: veiligheidsmensen en obscure lokale regels, zoals die in Middelburg.

Zo voltrekt zich een belangrijk onderdeel van het democratische besluitvormingsproces niet in het openbaar, maar in alle stilte in achterafzaaltjes. Zonder dat de burger gebruik kan maken van het recht om daarbij aanwezig te zijn, en zonder dat hij te weten kan komen welke kwesties er worden behandeld. 

In Nederland bestaat het openbaar bestuur uit vier lagen: het Rijk, de provincies, de gemeenten, en de waterschappen voor de waterstaatkundige verzorging van een gebied. Op al deze niveaus vindt de besluitvorming door gekozen volksvertegenwoordigers – in beginsel – in de volle openbaarheid plaats. Dit brengt met zich mee dat het openbaar bestuur de plicht heeft over openbaarheid actief te communiceren: aan te kondigen waar en wanneer een raad of commissie vergadert en waarover. Niet in de verwachting dat er dan drommen mensen op afkomen, integendeel. De meeste bijeenkomsten zijn saai en tijdrovend. Toch is openbaarheid essentieel, ze zorgt ervoor dat de besluitvorming niet helemaal achter gesloten deuren verdwijnt. Wie wil, kan zich ervan op de hoogte stellen. Zegt de theorie.

Rijen voor de rechtbanken

En belangrijk: niet alleen de route naar een besluit is in principe openbaar, het publiek moet ook kennis kunnen nemen van wat er daarna gebeurt: de praktische effecten van een besluit. Mensen kunnen er hinder van ondervinden (popconcert in stiltegebied) of gezondheidsklachten (megastal in weiland van de buren) of schade (onteigening om nieuwe snelweg). Wie door overheidshandelen wordt gedupeerd, moet érgens aan de bel kunnen trekken.

Daarom heeft iedere overheidsinstantie een regeling die de burger in staat stelt om bezwaar te maken. Dat is al zo sinds 1994, toen de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) van kracht werd. Die wet had ruwweg twee doelen: het ontlasten van de rechterlijke macht, en het creëren van een informele setting voor de behandeling van bezwaren. Voordien kon iemand die het niet met een besluit eens was, direct naar de rechter. Het gevolg: figuurlijke rijen voor de rechtbanken.

De route naar een besluit is in principe openbaar, maar het publiek moet ook kennis kunnen nemen van wat daarna gebeurt: de praktische effecten

De Algemene Wet Bestuursrecht bepaalde daarom dat een klagende burger wel moet worden gehoord, maar dan direct door de bezwaarschriftencommissie van het bestuursorgaan dat de burger zou hebben benadeeld. Die commissie formuleert daarna een advies voor een ‘heroverweging’: het bestuursorgaan moet zijn aanvankelijk besluit óf herzien óf in stand houden. In dat laatste geval kan de burger alsnog naar de rechter. Ingewikkeld hierbij: haast iedere gemeente, provincie of waterschap heeft die procedure weer anders vormgegeven. 

Toch blijkt de Algemene Wet Bestuursrecht zeer effectief: nog maar een klein deel van de klagers komt uiteindelijk bij de rechter terecht. Onderdeel van de wet is immers dat de burger éérst een bezwaarprocedure doorloopt – tenzij de overheid en hij samen besluiten daarvan af te zien, en dat laatste gebeurt in de praktijk zelden.

Het tweede doel van de wet – de toegankelijk, informele setting – mislukte jammerlijk. Daarover zijn, zo blijkt uit gesprekken met zowel leden van bezwaarcommissies als onafhankelijk wetenschappers, alle betrokkenen het eens.

Ruwe berekening

Hoe vaak Nederlanders in verzet komen tegen een overheidsbesluit is niet precies bekend. Sinds 2000 circuleert in kringen van wetenschappers en beleidsmakers het getal van 2,6 miljoen bezwaren per jaar. Maar als je vraagt waar dat vandaan komt, is het antwoord steevast: ‘Tja, dat weten we eigenlijk niet’. 

Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, erkent dat ook hij jaar-in-jaar-uit dat getal gebruikte. Een ruwe berekening van zijn hand laat echter zien dat de werkelijkheid eerder in de buurt van 1 miljoen bezwaren per jaar ligt. ‘Grootverbruikers’ van de procedure zijn, volgens Winter, de Belastingdienst (250.000 bezwaren per jaar); het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV, 120.000); de gemeenten (200.000); en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO, 20.000). 

De Belastingdienst laat desgevraagd weten dat zij jaarlijks rond de 500.000 bezwaren ontvangt (en dat die allemaal handmatig worden beoordeeld). Flink meer dus dan Winter becijferde, maar nog altijd komen we niet aan een miljoen. Maar bij gebrek aan betere cijfers – met name van andere overheidsinstanties dan de grootverbruikers hierboven – en met slagen om de arm, houden we het op 1 miljoen bezwaren per jaar.

Er zijn in Nederland 388 gemeenten, waterschappen en provincies – van allemaal zijn hun websites uitgeplozen

En dus besluit ik in kaart te brengen hoe die omvangrijke bezwarenpraktijk uitziet. Wat overkomt al die mensen op het moment dat ze bij een overheidsinstantie verhaal willen halen? 

Wat staat er over hun klachtrecht op papier, en hoe werkt dat uit in de praktijk? Hoe actief lichten provincies, waterschappen en gemeenten burgers voor over hun recht om tegen een beslissing in beroep te gaan? 

Er zijn in Nederland 388 gemeenten, waterschappen en provincies. Van allemaal zijn hun websites uitgeplozen: staat er überhaupt op dat zittingen van bezwarencommissies openbaar zijn? Staat er wanneer ze vergaderen? Is er een jaaragenda? Is er een agenda voor de eerstvolgende bijeenkomst? 

En hoe zit het met de adviezen die commissies uiteindelijk geven? Worden die gepubliceerd? Is voor betrokkenen en belangstellenden eigenlijk te achterhalen wie er in de bezwarencommissies zitten? Staan de jaarverslagen online? 

Na vijf weken tellen en turven ontstond een steeds verder uitdijend Excel-bestand dat zicht gaf op de verborgen openbaarheid van Nederland. Maar daarover gaat het volgende artikel in deze serie: de bepaald niet informatieve manier waarop gemeenten, waterschappen en provincies over hun bezwaarprocedures communiceren. Zo zijn er gemeenten die de procedure – die toegankelijk en transparant moet zijn – totaal ondoorgrondelijk weten te maken. 

In deel 2: Een onderzoek naar de kwaliteit van de informatie over bezwaarprocedures. Welke gemeente communiceert het beroerdst?