Dit onderzoek begon met een simpele vraag. Stel, je wilt weten of de behandeling van een bezwaarschrift bij een gemeente, provincie of waterschap in de openbaarheid plaatsvindt. Kun je dat te weten komen via hun websites? De Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) verplicht de lokale en regionale overheden namelijk tot het organiseren van een openbare hoorzitting.

Het openbaar bestuur vindt – in beginsel - in de volle openbaarheid plaats. Dat brengt met zich mee dat de overheid verplicht is actief te communiceren: aan te kondigen waar en wanneer een college, raad of commissie vergadert, en waarover. En als een burger bezwaar maakt tegen iets wat de overheid besluit, dan behoort ook dát een openbare behandeling te krijgen. In beginsel. Maar het steekt ingewikkelder en ondoorgrondelijker in elkaar dan dat.

Nederland telt bij elkaar 355 gemeenten, 12 provincies en 21 waterschappen. Dat zijn 388 bestuursorganen met 388 websites. Follow the Money onderzocht al deze sites op de kwaliteit van de informatie over het recht om in bezwaar te gaan tegen een overheidsbesluit. Na vijf weken turven en tellen ontstaat een ontluisterend beeld. 

Van alle waterschappen, gemeenten en provincies maakt slechts één op de vier (24 procent) melding van het openbare karakter van de bezwaarprocedure. Provincies scoren beter (ruim de helft meldt de openbaarheid) dan waterschappen (maar vier van de 21).

En hoe komt de burger te weten wanneer een bezwaarschriftencommissie vergadert? Is dat te vinden op een website? Is er een jaaragenda? Nee, meestal is zo’n jaaragenda er niet. Soms vermeldt een gemeente vaagjes dat er ‘op donderdagavond’ (gemeente Weesp) wordt vergaderd. Of: ‘Eenmaal per maand’ (gemeente West Maas en Waal). Het mag nauwelijks een jaaragenda heten, maar met een beetje goede wil – en inclusief dit soort vage mededelingen – hebben 55 van de 388 websites íets dat op een jaaragenda lijkt. 

Maar 17 (!) van de 388 websites publiceren een echte jaaragenda: met data, tijdstippen en locaties. Bij alle andere provincies en gemeenten moeten inwoners dus maar gissen waar en wanneer ‘hun’ bezwaarschriftencommissie vergadert. Wie iets wil weten over de bijeenkomsten van een waterschap heeft helemaal pech. Geen enkel schap maakt melding van een jaaragenda van hoorzittingen – zelfs niet in vage bewoordingen.

Waterschappen doen het beroerd

Wordt dan ten minste wel de eerstkomende hoorzitting aangekondigd? Niet echt. Zelfs van deze mogelijkheid maken gemeenten en provincies maar sporadisch gebruik. Op slechts één van de tien (!) websites staat een aankondiging van de eerstvolgende hoorzitting, inclusief agenda. Waterschappen doen het ook hier weer beroerd: geen enkel waterschap zegt op zijn website iets over een aanstaande bijeenkomst van de bezwarencommissie. Op provinciaal niveau is het nauwelijks beter: maar twee (Gelderland en Noord-Holland) van de twaalf provincies publiceren iets over de eerst aankomende hoorzitting.

Kan de burger te weten komen uit welke personen een bezwaarschriftencommissie bestaat? Wie krijgt hij op een hoorzitting tegenover zich? Ook hier bieden de websites vaker niet, dan wel soelaas. Slechts één op de vijf provincies, waterschappen en gemeenten maakt duidelijk wie er in de commissie zitten.

Ook opvallend: leden van bezwaarschriftencommissies worden geacht onafhankelijk te zijn. Maar dat blijkt al helemaal oncontroleerbaar. Slechts een handvol van de 355 gemeenten publiceert gegevens over de nevenactiviteiten van commissieleden. Op websites van provincies en waterschappen is daarover totaal niets te vinden.

Geïnteresseerd in een jaarverslag van een bezwaarschriftencommissie? Op slechts één van de tien websites staat een recent jaarverslag. En ook hier steken waterschappen er in negatieve zin bovenuit: geen van de schappen publiceert een actueel jaarverslag.

Opmerkelijk is wat websites vertellen over de termijn waarbinnen een bezwaar moet worden behandeld. Neem die van de gemeente Renkum: ‘Als de gemeente een bezwaarschriftencommissie heeft, beslist zij binnen 12 weken’. Een vreemde mededeling. De gemeente weet toch zelf wel of ze een bezwaarschriftencommissie heeft? Waarom staat dat zinnetje daar? En ook op de websites van Waddinxveen, Westvoorne, Beek, Opmeer, Zeewolde, Geldrop-Mierlo, Deurne, Goeree-Overflakkee, Boekel, en Heeze-Leende? Het blijkt een kant-en-klaartekst, vermoedelijk overgenomen van de Rijksoverheid, of van de modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Geknipt en geplakt; zonder te lezen of na te denken.

Het absolute minimum wat een burger mag verwachten, is dat hij kan vinden wat hem te doen staat als hij het niet eens is met een besluit. Een simpel standaardtekstje is genoeg. De conclusie na tellen en turven: twee derde (67 procent) van de websites doet precies dat: het absolute minimum, een standaard stukje tekst (één gemeente zelfs nog minder, maar daarover straks meer). Hier doen de provincies het nog het best (de helft van de provincies biedt iets meer dan minimale informatie) en de waterschappen (weer) het slechtst: vijftien van de 22 waterschappen volstaan met een obligate formulering en laten het daarbij.

Geen enkel lokale of regionale overheid publiceert de adviezen

Ook het oordeel van een bezwaarschriftencommissie – het uiteindelijke advies naar aanleiding van een hoorzitting – is openbaar, maar wordt het ook openbaar gemaakt? Op dit punt staat de burger met compleet lege handen: Geen enkele lokale of regionale overheid publiceert actief de adviezen van bezwaarschriftencommissies. En dat is curieus, beaamt ook jurist Ben Olivier, die veertig jaar lang voorzitter van de bezwaarschriftencommissie in Leiden was: ‘Waarom niet? Er is helemaal geen argument te bedenken tegen het openbaar maken van adviezen.’ 

Kampioen transparantie

Voor dit onderzoek werden hoorzittingen bezocht in heel Nederland. Over ongewenste nieuwbouw, en over een zieke boom waarvan omwonenden wilden dat de gemeente die zou kappen voordat hij op hun huis zou vallen. Er was een zaak over de aanleg van een parkeerplaats met elektrische laadpaal, en een zitting waarin campingbewoners zich verzetten tegen een vergunning voor de nieuwe eigenaar. Allemaal aardige kwesties. Maar hoe ze afliepen? Nergens te vinden. 

Is het dan allemaal kommer en kwel met de transparantie? Nee, er zijn uitzonderingen. Neem de gemeente Heemstede. Daar maken de hoorzittingen deel uit van de lokale politieke vergaderagenda en die staat keurig op de website. Purmerend heeft een mooie graphic over de bezwaarprocedure, en Scherpenzeel biedt zeer veel informatie over bijvoorbeeld vergaderdata en commissieleden. Maar kampioen transparantie is de gemeente Terschelling. Tip voor gemeenten die willen weten hoe ook zij het beter kunnen doen: neem daar eens een kijkje. Terschelling kondigt netjes de eerstvolgende vergadering aan. En dat niet alleen, er zijn bijlagen met de onderliggende vergaderstukken, net zoals dat bij een raadsvergadering gebeurt. Waarom kan dat alleen op dit Waddeneiland en elders niet? 

Op Terschelling neemt de afdeling voorlichting het compliment blij in ontvangst. Al snel blijkt waarom de gemeente aan openheid en communicatie zoveel aandacht kan schenken: er zijn niet heel veel zaken. En, sommige mensen zouden ‘van de wal’ met de boot op-en-neer moeten om in het gemeentehuis paperassen door te lezen. Te omslachtig, daarom worden vergaderstukken – indien aanwezig – gewoon aan de agenda op de website bevestigd. En waar nodig geanonimiseerd.

Als er een award bestond voor de gemeente die het beroerdst communiceert over de bezwaarprocedure, gaat de prijs met vlag en wimpel naar de gemeente Stein in Limburg. Als enige besteedt ze op de website geen letter aan de vraag hoe inwoners tegen een door de gemeente genomen bezwaar kunnen maken. Dat zoeken ze zelf maar uit. Daarom de vraag aan de gemeente Stein wanneer de bezwaarschriftencommissie vergadert. Na enige tijd volgt een bedremmeld antwoord: er is op dat moment helemaal geen bezwaarschriftencommissie. Er zijn vacatures en men is druk bezig die in te vullen. Een woordvoerder verwacht in maart weer zittingen te kunnen plannen. 

Waarom heeft Steins bezwarencommissie eigenlijk geen leden meer? Is er iets gebeurd? Er gaat per e-mail een verzoek om de laatste jaarverslagen. Een week blijft het stil. Als de vraag wordt herhaald, is er de volgende dag antwoord: ‘Na interne navraag is namelijk gebleken dat wij niet beschikken over een recent jaarverslag van de bezwarencommissie. Ik zou graag aan uw verzoek tegemoetkomen, maar dat is helaas niet mogelijk.’ 

Met een formeel verzoek om overheidsinformatie op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur vraagt Follow the Money allereerst de verordening op die regelt hoe de bezwaarschriftencommissie werkt, en ook alle documenten waaruit blijkt wie de laatste jaren wanneer – en waarom – bij die commissie vertrok. Bijna per kerende post bevestigt de gemeente de ontvangst van het verzoek en deelt meteen mee gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheid tot verlengen van de wob-procedure. 

Donkere steeg in Stein

Heeft Stein soms iets te verbergen? Met flink speurwerk is de naam te achterhalen van een voormalig lid van de Steinse bezwarencommissie: Jacqueline Devoi. Ze is adviseur rechtsbescherming bij de gemeente Heerlen, en daar – als ambtenaar – belast met de afhandeling van, let op: bezwaarzaken. Ze krijgt per e-mail de vraag om een telefonisch onderhoud over de plotselinge vacatures in Stein. Geen antwoord. Nog een telefoontje, nu met de gemeente Heerlen en dan komt er binnen een paar uur een merkwaardig antwoord van Devoi: ‘Voor vragen over de (werkwijze van de) bezwaarschriftencommissie van de gemeente Stein, verwijs ik u graag naar die gemeente. Ik zie geen aanleiding om daarover met u te praten. U hoeft mij dan ook niet (nogmaals) te bellen. Ik wil u verder vragen om mijn contactgegevens (waaronder dit e-mailadres) te wissen.’ Dat is toch bijzonder: een jurist die zich bezighoudt met openbare behandeling van bezwaarschriften, wil dat haar contactgegevens van mijn computer worden verwijderd. Ze krijgt het vriendelijke antwoord dat dat niet zal gebeuren. In Stein blijkt openheid een wel heel donkere steeg te zijn.

In maart heeft Stein de vacatures ineens ingevuld. De hoop nu toch echt een zitting bij te kunnen wonen, wordt al snel de bodem ingeboord: ‘wegens het coronavirus’ vergadert de bezwarencommissie achter gesloten deuren. Nooit gehoord van een livestream? Of van het standpunt: óf we vergaderen in openbaarheid óf we vergaderen niet? In Stein staat de bezwaarprocedure achter een ondoordringbare muur. Informatie op de website ontbreekt. Op vragen volgt geen of een ontwijkend antwoord. 

De buitenstaander met interesse in de bezwaarprocedure waant zich geblinddoekt in een verduisterde kamer

Uiteindelijk blijkt uit de stukken die loskomen na het wob-verzoek dat er sprake is van nogal wat oud zeer. Leden van de bezwaarschriftencommissie voelden zich in het verleden meermaals door de gemeente geschoffeerd. En gaven er uiteindelijk de brui aan. Desgevraagd wil geen van de ex-commissieleden praten ‘met de pers’.

Dan maar een verzoek via de afdeling voorlichting: wat vindt de gemeente Stein van haar ‘uitverkiezing’ tot minst transparante gemeente op het gebied van bezwaarprocedures? Het blijft negen dagen stil. Na een herinnering komt er toch bericht, namens burgemeester Marion Leurs-Mordang: ‘Transparantie en toegankelijkheid van informatie staan hoog in het vaandel van de gemeente Stein. Zowel bestuurlijk als ambtelijk krijgt dit de aandacht die het vereist. Dit doen we om het democratische proces zo goed mogelijk te faciliteren en zodat iedere belanghebbende tijdig aanspraak kan maken op de rechten die hem/haar toekomen. Dat geldt ook voor de informatieverstrekking over de mogelijkheden tot het instellen van bezwaar- en beroepsprocedures op genomen besluiten. Hierin hebben wij ons laten leiden door hetgeen wij volgens de huidige wet- en regelgeving verplicht zijn te publiceren. Daarmee hebben wij tot op heden altijd voldaan aan onze plicht tot informatieverstrekking. (...) Tot slot, danken wij u voor uw suggesties tot verbetering van informatieverstrekking via onze website. Wij gaan nader bekijken welke suggesties we zullen overnemen.’ 

Samengevat: Wij, Stein, doen het eigenlijk gewoon goed, maar willen best bezien of het nog beter kan. Twee maanden later staat er op de website van de gemeente nog altijd geen letter over de bezwaarprocedure. Tot zover Stein.

Wantrouwen overwinnen

De eindconclusie over de informatievoorziening op websites? De cijfers zijn niet heel bemoedigend. Een deel van de openbare besluitvorming speelt zich af in achterkamertjes. Toegegeven: wie zélf een bezwaar indient, krijgt vanzelfsprekend doorgaans wel te horen waar en wanneer een hoorzitting plaatsvindt. Maar wie als buitenstaander geïnteresseerd is, waant zich geblinddoekt in een verduisterde kamer. Die ‘buitenstaander’ kan een belangstellende burger zijn, maar ook een journalist, projectontwikkelaar, natuurbeschermer, noem maar op. Wie niet weet wat het openbaar bestuur besluit, kan ook geen actie ondernemen. De overheid is verplicht álle belangen te wegen en heeft een actieve informatieplicht, om te beginnen over wanneer, waar en hoe inspraak plaatsvindt. 

Op papier is dat doorgaans netjes geregeld, de werkelijkheid is oneindig veel weerbarstiger en publieksonvriendelijker. Wie het openbaar bestuur op de voet wil volgen, moet eindeloos geduld hebben, wantrouwen overwinnen (‘Waarom wilt u daar eigenlijk bij zijn?’) en uiteindelijk vechten tegen de verborgen openbaarheid van Nederland.

In deel 3: Hoe leden van bezwaarschriftencommissies baantjes stapelen. Met onder meer het dubieuze record van een jurist die al in 100 bezwaarschriftencommissies zitting had.