In december 2019 staan er plotseling rode stippen op 92 bomen op de Zernike Campus van de universiteit en hogescholen in Groningen. Hogeschoolmedewerkers vrezen het ergste, doen navraag en vernemen dat de gemeente een vergunning verleende voor het verwijderen van de bomen, om zo een nieuw fietspad te kunnen aanleggen. Ze dienen een bezwaar in bij de gemeente, maar stappen voor de zekerheid ook naar de rechter om onmiddellijke kap tegen te gaan. De rechter geeft de boombeschermers aanvankelijk gelijk: de kap moet worden uitgesteld. Maar de gemeente krijgt in kort geding alsnog toestemming. En nog voordat de bezwarencommissie van de gemeente een uitspraak kan doen, liggen er op een vroege ochtend in maart 92 bomen om. Het resultaat: gefrustreerde bezwaarmakers. Want waarom die haast? Waarom niet het advies van de bezwarencommissie afgewacht?

Het is een van de vele verhalen die Follow the Money binnenkreeg na een vraag over ervaringen met bezwaarprocedures. De gemene deler: frustratie. Natuurlijk, wie in een procedure aan het kortste eind trekt, is minder content dan de partij die haar zin kreeg. Maar de verhalen hebben nog een opvallende overeenkomst: de bezwaarmaker heeft het gevoel dat hij een juridisch expert had moeten zijn – of er op zijn minst een had moeten inschakelen – om zijn zaak te kunnen bepleiten. Veel bezwaarmakers hebben het idee dat hun bezwaar sowieso kansloos was. 

Neem de omwonenden van het natuurgebied de Groene Ster bij Leeuwarden. De gemeente geeft er regelmatig vergunningen voor muzikale evenementen als Groene Ster Open Air en het Psy-Fi Festival. Buurtbewoners vinden dat ze daar overlast van hebben en gaan in bezwaar. Maar alleen het indienen van een bezwaar schort het besluit – de vergunning voor een festival – niet op. Dus gaan ze naar de rechter voor een ‘voorlopige voorziening’ waarmee het festival kan worden tegengehouden totdat de bezwaarprocedure is afgehandeld. Maar de rechter ziet daar geen reden voor, de meerdaagse feesten werden eerdere jaren ook gehouden, en er is geen nieuwe situatie die spoed vereist. De omwonenden moeten daarom netjes alle termijnen voor de bezwaarprocedure in acht nemen. Tegen de tijd dat de bezwarencommissie een advies klaar heeft, is het festival alweer achter de rug. Omwonenden zeggen zich machteloos en ongehoord te voelen. Bovendien waanden ze zich verdwaald in een juridische jungle. 

Onbekendheid met de procedure is lastig voor veel betrokkenen en dat is niet zo vreemd. Want wie zich verdiept in de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) ontdekt dat die nogal wat mist creëert. De wet is op een aantal terreinen helder. Wie het niet eens is met de overheid en ‘belanghebbende’ is, kan zijn bezwaar kenbaar maken en dient vervolgens te worden gehoord. Daarna neemt het bestuursorgaan (gemeente, provincie, waterschap) een nieuw besluit: het eerdere – waartegen de bezwaarmaker in bezwaar ging – blijft óf gehandhaafd óf het wordt gewijzigd. Tot zover geen reden voor misverstanden.

Af en toe zit er dan tóch een ambtenaar in een onafhankelijke externe bezwarencommissie

Maar dan begint het: hoe organiseren overheden die bezwaarprocedures? De wet biedt twee mogelijkheden: een ‘interne’ afhandeling of een ‘externe’. Bij een externe procedure stelt de gemeente, de provincie of het waterschap een onafhankelijke bezwarencommissie in van commissieleden die doorgaans niet in het eigen gebied wonen. Het overgrote deel (rond de 85 procent) van de lokale en regionale overheden werkt met zo’n externe commissie. Maar heel af en toe zit er dan tóch een ambtenaar in – als secretaris. En in bijvoorbeeld de gemeente Haarlemmermeer is alleen de voorzitter een buitenstaander; de overige leden niet. Het is dus niet onlogisch dat bezwaarmakers willen weten wie er precies zitting hebben in hun bezwaarschriftencommissie, want dat verschilt van gemeente tot waterschap. En juist dit soort informatie is vrijwel nergens te vinden.

En dan is er de interne afhandeling. Daarvan zijn er allerlei varianten. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat een ambtenaar – een die niet direct bij het geschilpunt is betrokken – de ‘hoorzitting’ organiseert en een advies uitbrengt. Grotere gemeenten hebben daar soms een hele ambtelijke afdeling voor, vaak met een mandaat om een eerder genomen besluit teniet te doen of juist te handhaven. Vooral grotere gemeenten als Amsterdam en Utrecht werken met de interne variant. Daar is een praktische reden voor: als er heel veel bezwaarzaken zijn, is het makkelijker en sneller om ze in eigen huis af te handelen. De ambtelijke afdeling van de gemeente Utrecht krijgt jaarlijks bijvoorbeeld zo’n 1100 bezwaarschriften te verwerken.

In nevelen gehuld

Op het eerste gezicht past een externe afhandeling bij het gewenste onafhankelijke karakter van een bezwarencommissie. Bezwaarmakers worden gehoord door buitenstaanders, zonder direct belang. Bij een interne procedure keurt de slager z’n eigen vlees. Aan de andere kant biedt een interne afhandeling weer meer ruimte voor bemiddeling en maatwerk en verloopt de procedure vaak sneller. Een externe commissie wordt al gauw nogal juridisch van aard.

Hoe dan ook, de bezwaarmakende burger heeft geen idee. Heeft de gemeente, de provincie of het waterschap een interne of externe bezwaarprocedure? Het blijft meestal in nevelen gehuld. Een bezwaarmaker beschrijft zijn boosheid daarover in een e-mail aan Follow the Money. Zijn bezwaarkwestie werd afgedaan door een gemeenteambtenaar, maar toen hij navraag deed bij een andere gemeente, bleek dat hij daar te maken zou hebben gekregen met een onafhankelijke, externe commissie. De schrijver meende dat zijn eigen gemeente de wet had overtreden en hem had bedonderd.

Een ander probleem is het gebrek aan echte openbaarheid bij intern georganiseerde bezwaarprocedures. Neem de gemeente Utrecht, die jaarlijks rond de 1100 bezwaren afhandelt. In beginsel allemaal openbaar, maar er wordt geen enkele zitting vooraf publiekelijk aangekondigd of geagendeerd. ‘Ik zie de openbaarheid ook eerder als bedoeld voor bezwaarmakers, die dan een familielid of kennis mee kunnen nemen naar de zitting,’ verklaart een betrokken ambtenaar. En dus speelt de procedure in de Domstad zich helemaal in ambtelijke achterkamertjes af.

En dan is er wat wetenschappers de ‘juridisering van de bezwaarschriftenprocedure’ noemen. De Algemene Wet Bestuursrecht had ruwweg twee doelen: minder druk op de rechterlijke macht én het creëren van een informelere setting om geschillen tussen burger en overheid op te lossen. De wet is een doorslaand succes als alleen wordt gekeken naar het eerste doel. De gang naar de rechter is nu, in beginsel, alleen nog mogelijk na de start van een bezwaarprocedure. 

Een bezwaarmaker moet wel van zeer goede huize komen om een juridisch gat te schieten in een besluit

Meteen nadat de wet in 1994 van kracht werd, tuigden veel gemeenten, waterschappen en provincies hun bezwaarschriftencommissies op. Als commissieleden trokken ze vooral juristen aan, want die zouden de juridische implicaties van besluiten het best kunnen beoordelen. En dat is precies wat ze doen: kijken of een besluit tot stand kwam op grond van regels, verordeningen of wetten. Niet meer en niet minder. Terwijl de AWB nu juist de mogelijkheid biedt om ook inhoudelijk naar een besluit te kijken. Maar dat gebeurt niet of nauwelijks, waardoor een bezwaarmaker wel van zeer goede huize moet komen om een juridisch gat te schieten in een besluit. 

Neem het relaas van Willemijn de Koning uit Den Haag. Op maandagavond 14 oktober zette ze – conform de huisvuilkalender – een zak afval aan haar stoeprand. Vroeg in de volgende ochtend vertrok ze voor een vakantie naar het buitenland. Bij thuiskomst vond ze een bekeuring van 124 euro in de brievenbus. De gemeente had haar vuilniszak op de stoep aangetroffen nadat het vuil was opgehaald. De inhoud had het bewijs geleverd: het was haar vuilniszak. Dat laatste betwist De Koning niet, maar ze laat het er niet bij zitten. De bezwaarcoördinator van de gemeente Den Haag buigt zich over de zaak en komt op 21 januari met het verdict: de vuilniszak stond daar op een ongeoorloofd moment, de gemeente heeft daardoor kosten moeten maken, en het is terecht dat zij die kosten op mevrouw De Koning verhaalt. Toegevoegd: een dik pak reglementen en verordeningen.

De (interne) bezwarencoördinator keek alleen naar de vraag: mocht de gemeente Den Haag op grond van de geldende regels een boete opleggen? Het antwoord is ja, dat mocht de gemeente. Maar er is ook een inhoudelijke kant van de zaak. De Koning kan met vliegtickets en al aantonen dat ze op de ochtend van 15 oktober op reis ging. Is die boete dan nog fair en billijk? Ze stapte naar de Raad van State. Daar diende haar zaak op 11 juni en binnen twee weken kreeg ze een glasheldere uitspraak. De Raad vernietigde het besluit van de gemeente omdat het ‘aannemelijker’ is dat de gemeente zelf vergat de vuilniszak mee te nemen. Toch hield De Koning aan de kwestie het gevoel over dat Den Haag haar inwoners hard afrekent, terwijl de gemeente zichzelf niet aan alle regels houdt. 

Volgens een grove schatting (de achtergrond van commissieleden wordt meestal niet gepubliceerd) is 95 procent van de commissieleden bij gemeenten, waterschappen en provincies een jurist bestuursrecht. Wetenschappers als hoogleraar bestuursrecht Bert Marseille wijzen al zeker tien jaar op de mogelijkheid die de wet óók biedt: mediation. Waarom niet eerst met een bezwaarmaker contact gezocht om te zien of het wel tot een zaak moet komen? Misschien is er sprake van een misverstand? Of gebrek aan informatie? Tegenwoordig worden bezwaarmakers inderdaad niet zelden door een ambtenaar opgebeld. Met de beste bedoelingen, maar voor de burger is vaak onduidelijk hoe zo’n ‘informele actie’ in het proces past.

Terugkijkend is het curieus dat de Algemene Wet Bestuursrecht in 1994 beoogde te voorzien in een ‘informele setting’ voor lokale en regionale bezwaarprocedures, maar dat die setting inmiddels zo gejuridiseerd is dat er weer een nieuw informeel traject aan vooraf moet gaan. ‘Bezwarencommissies spelen te vaak zelf rechtertje, als kleine mandarijnen,’ zegt Ben Olivier, universitair docent bestuursrecht, ex-onderwijsrechter en – tot vorig jaar – voorzitter van de bezwarencommissie in Leiden.

De meeste leden van bezwaarschriftencommissies blijken er verschillende commissies op na te houden: soms drie of vier

De juridisering heeft een opmerkelijk bijeffect. Want waar komen al die juristen vandaan, die jaarlijks een miljoen bezwaren moeten beoordelen en van advies moeten voorzien? Het simpele antwoord: stapelen. De meeste leden van bezwaarschriftencommissies blijken er verschillende commissies op na te houden: twee, soms drie of vier. ‘Een bezwaarschriftencommissie vergadert misschien eenmaal per maand. Als je dit werk leuk vindt, doe je dus al snel meerdere commissies,’ zegt Marc Wever. Hij is docent bestuursrecht aan de Universiteit Groningen en promoveerde in april op een onderzoek naar bezwaarschriftencommissies, en dan met name naar de pogingen om meer gebruik te maken van mediation. Zelf zit hij ook in een paar commissies.

Een enkele gemeente maakt bekend welke nevenactiviteiten de leden van hun bezwaarschriftencommissie erop nahouden. Vooral de juristen onder hen bevolken doorgaans meerdere commissies. Neem P.A.J.S. Lathouwers. In het dagelijks leven juridisch adviseur (ambtenaar) bij de gemeente ’s Hertogenbosch. Daarnaast is hij lid van acht bezwaarschriftencommissies, waaronder die van Someren, Dongen en Oss. Dat is veel. Maar kampioen is hij nog niet. Nationaal recordhouder is vermoedelijk de in Groningse bestuurlijke kringen bekende J.H.G.H. Ananias. Op de website www.commissieleden.com prijkte tot zeer kortgeleden een lange lijst met ‘ervaring’ van Ananias: wel twintig bezwaarschriftencommissies. Bij het klaarzetten van dit artikel en een laatste check blijkt de overzichtspagina echter uit de lucht.

Voor de meeste juristen zijn bezwaarschriftencommissies iets dat ze ‘erbij’ doen. Is Ananias een van de weinige ‘profs’? ‘Nee, uw informatie klopt niet, ik zit in wel veertig bezwaarschriftencommissies, al ben ik eigenlijk gestopt met tellen,’ antwoordt de jurist per telefoon. ‘Als ik alle bezwaarcommissies tel waar ik ooit in zat, kom ik misschien wel aan de honderd.’ Dat klínkt alleen maar als veel, zegt Ananias, ‘er zijn ook commissies die maar eenmaal per jaar vergaderen’. Voor het geld zegt hij het niet te doen, maar hij erkent dat het ‘bezwarenwerk’ zo’n beetje voor de helft van zijn inkomen zorgt. De andere helft verdient hij met lesgeven. Wordt het behandelen van bezwaren in zoveel verschillende commissies geen lopendebandwerk? Of zou het die indruk kunnen wekken? Ananias kan zich voorstellen dat mensen er vreemd van opkijken. ‘Maar het gaat niet ten koste van de kwaliteit van de adviezen.’

Geen schokkende bedragen

Leden van bezwarencommissies krijgen een honorarium variërend van 255 euro per uitgebracht advies (waterschap Hunze en Aa’s) tot 150 of 175 euro per vergadering. Bij waterschap Zuiderzeeland levert het lidmaatschap van een adviescommissie 265 euro per dagdeel op. Geen schokkende bedragen. Een jurist die in vier bezwarencommissies zit, verdient daarmee maandelijks misschien zo’n 800 euro. Daarvoor moeten dossiers worden gelezen, zittingen worden bijgewoond, reizen worden gemaakt en adviezen worden geformuleerd. Omgerekend naar een uurtarief gaat het om bescheiden bedragen.

Soms staan er vacatures voor leden van bezwarencommissies in vakbladen voor juristen. Maar vaak ook zoeken commissieleden naar ‘iemand die ze kennen’ uit hun old boys network. Nieuwe leden zijn niet zelden juridisch ambtenaar in een andere gemeente. Zoals Lathouwers, juridisch adviseur van de gemeente ‘s Hertogenbosch en lid van acht bezwaarschriftencommissies, en zoals Jacqueline Devoi, juridisch adviseur van de gemeente Heerlen. 

En dan is er nog een bijzonder fenomeen. Buurgemeenten of waterschappen besluiten soms tot samenwerking en houden er dan één bezwaarschriftencommissie op na. Daardoor moet iemand die een bezwaar indient bij de gemeente Culemborg voor de afhandeling naar Tiel. En wie bezwaar maakt bij de drie waterschappen in Noord-Brabant mag drie keer bij dezelfde commissie op de koffie om evenzovaak dezelfde kwestie te bepleiten.

Toch lijkt het wat mager, dat slechts tien procent van de klagende burgers gelijk krijgt

Alles bij elkaar dringt de vraag zich op hoeveel kans burgers eigenlijk hebben in een bezwaarprocedure. Recente ‘succescijfers’ zijn er niet. Uit een willekeurige selectie van twintig jaarverslagen over 2018 valt te destilleren dat die twintig gemeenten in dat jaar tezamen 2993 bezwaarschriften behandelden. In 291 gevallen adviseerde de bezwaarschriftencommissie de gemeente een besluit te herzien: een succespercentage van tien procent. Maar het is niet zo dat de burger in alle andere gevallen aan het kortste eind trok. Soms vond mediation plaats en werd het bezwaar - tot wederzijdse tevredenheid - ingetrokken. Soms ook besloot een gemeente al direct na indiening van een bezwaar dat er inderdaad een verkeerd besluit was genomen. En na een voor hem ongunstig advies kan de burger naar de rechter zijn gestapt. In theorie kan hij daar alsnog zijn gelijk hebben gehaald, zoals Willemijn Koning met succes naar de Raad van State stapte.

Toch lijkt het wat mager, dat slechts tien procent van de klagende burgers gelijk krijgt. Maar Bert Marseille, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Groningen (en zelf ook lid van een bezwaarschriftencommissie) zegt: ‘Dat percentage komt overeen met wat ook mijn indruk is.’

Het kan nog pijnlijker

Dan rijst de vraag: hoe vaak nam de gemeente het advies van de bezwaarschriftencommissie daadwerkelijk over? Van de 291 adviezen tot herziening van een besluit (ten gunste van de burger), nam het bestuursorgaan er 259 over. Bij de overige 32 zaken ging een gemeente - in jargon - contrair. Ofwel: ze lapte het advies aan de laars. In negen van de tien zaken volgde de gemeente dus het advies van de commissie.

Dat geldt overigens niet voor de gemeente Zoetermeer, zo blijkt uit de steekproef. Daar bracht de bezwaarschriftencommissie in 2018 133 adviezen uit. In zeven gevallen adviseerde de commissie de gemeente een besluit te herzien. In alle zeven gevallen legde de gemeente dat advies naast zich neer.

Maar het kan nog pijnlijker. In de gemeente Dinkelland/Tubbergen werden in 2018 75 bezwaren ingediend. In álle gevallen werd de bezwaarmaker in het ongelijk gesteld. In Winterswijk en Maassluis zijn de cijfers vergelijkbaar. De conclusie dringt zich op dat de burger in de ene gemeente behoorlijk meer kans op succes heeft dan die in een andere gemeente. 

In het vierde en laatste deel: ‘Het gaat mis met wat de wet beoogt: in goed overleg tot een oplossing komen.’