De verhuurderheffing, misschien wel een van de meest omstreden maatregelen van de kabinetten Rutte ll en lll, sterft op 1 januari 2023 een stille dood. Deze belastingheffing voor verhuurders van sociale huurwoningen werd in de eerste plaats ingesteld om het begrotingsgat te helpen dichten dat was geslagen door de recessie die volgde op de val van Lehman Brothers. Volgens de corporaties kostte de heffing hen ongeveer anderhalve maand aan huurinkomsten per jaar. Die jaarlijks terugkerende aderlating had grote invloed op de investeringen in en de betaalbaarheid van sociale woningen. De omstreden heffing wordt nu weliswaar afgeschaft, maar de gevolgen zullen nog lang voelbaar blijven. 

Voorstanders hadden rechtvaardigingen te over voor de heffing. Ten eerste zat het land in een recessie: iedereen die dat kon moest extra bijdragen. Ten tweede waren de corporaties veel te rijk. Het geld klotst tegen de plinten op, was een veelgehoord verwijt.Ten derde zouden al die ‘te goedkope’ huurwoningen de woningmarkt verstoren. Ten vierde verhuurden de corporaties op grote schaal aan scheefwoners: huishoudens te veel verdienen voor een sociale huurwoning. En tot slot: het kabinet vond de sector te ondoelmatig. 

Over al deze punten is door de jaren heen veel discussie geweest. Maar met name volgens Stef Blok, minister van Wonen en Rijksdienst van 2012 tot 2017, was een stevige verhuurderheffing hét medicijn tegen al deze kwalen.

Overigens liep Nederland volgens het Kabinet ook veel te veel uit de pas met de aanbevelingen van de Europese Unie, die als stelregel heeft dat een sociale huursector alleen is bedoeld voor de kwetsbaarste leden van de samenleving. De rest van de woningmarkt moet marktconform door private partijen worden bediend. Als (zoals in Nederland) een derde van de totale woningmarkt sociaal is, dan kun je niet spreken van ‘alleen voor de meest kwetsbare groepen’. Nederland krijgt dan ook sinds jaar en dag advies uit Brussel om de sector af te bouwen. Dat klonk vooral de VVD als muziek in de oren.

Corporaties op hun achterste benen

De eerste plannen voor een verhuurderheffing werden bedacht onder Rutte l (oktober 2010 tot november 2012, plus vier maanden demissionair). Piet Hein Donner, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kondigde een heffing op de WOZ-waarde van sociale woningen aan van 600 miljoen euro per jaar. Die zou geleidelijk moeten oplopen tot 750 miljoen euro. Met dit geld zouden de gevolgen van de financiële crisis kunnen worden opgevangen; met name het redden van de banken had een enorm bedrag gekost.

De corporaties stonden direct op hun achterste benen. Ze hadden het financieel al zwaar genoeg, vonden ze, doordat de waarde van hun bezit tijdens de recessie was gekelderd. Donner was niet onder de indruk van de verontwaardigde reacties en betoogde dat de heffing een noodzakelijke bijdrage was van de corporatiesector aan de moeilijke financiële situatie waarin de Nederlandse overheid verkeerde.

Rutte I sneuvelde nog voordat de heffing kon worden ingevoerd, maar de verhuurderheffing van Rutte ll was van een totaal andere orde. Minister Stef Blok van Wonen en Rijksdienst (VVD), stelde aanvankelijk een heffing voor die geleidelijk zou oplopen tot 2 miljard euro per jaar in 2017. Hier was veel onvrede in de Tweede Kamer en op 13 februari 2013 werd in overleg met D66, ChristenUnie en de SGP besloten om dat te verlagen tot 1,7 miljard euro.

Loze belofte

Maar daarmee had Blok de heffing nog niet volledig uit het vuur gesleept. Een aantal PvdA-senatoren onder aanvoering van Adri Duivesteijn, een PvdA-icoon op het gebied van volkshuisvesting, dreigde de heffing te torpederen in de Eerste Kamer. Na spoedoverleg tussen Blok en Duivesteijn bereikten de twee een compromis. In ruil voor steun van de Eerste Kamer, nam Blok Duivesteijns troetelkind, de coöperatieve woonvorm, op in de Woningwet. Ook beloofde hij de heffing te verlagen als na een paar jaar mocht blijken dat er te veel nadelige effecten optraden.

Na het compromis met Duivesteijn was de verhuurderheffing een feit. Woningcorporaties moesten met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2013 jaarlijks de verschuldigde heffing overmaken aan de schatkist. Het totale bedrag was in dat eerste jaar nog bescheiden: 50 miljoen euro. In 2014 ging het al om 1,2 miljard euro. Dit bedrag zou jaarlijks geleidelijk oplopen tot 1,7 miljard euro in 2017. 

Voor minister Blok was het verkopen van grotere sociale woningen aan beleggers een doel op zich

De belasting op sociale woningen gold als een welkome aanvulling op de Rijksfinanciën. Maar wat wilde Blok beleidsmatig gezien precies bereiken met de verhuurderheffing? Daar begint het verhaal wat diffuus te worden. Er waren hoofddoelen, nevendoelen en een middel dat geleidelijk een soort doel op zich werd: de verkoop van huurwoningen. 

Werd dat aanvankelijk nog als een manier gezien om extra geld voor de heffing op te hoesten, geleidelijk werd het echter steeds duidelijker dat het verkopen van grotere sociale woningen aan beleggers een doel op zich was. De minister wilde zo een grotere vrije sector tot stand laten komen.

Inverdieneffecten

Hoewel minister Blok altijd heeft gezegd dat het hoofddoel extra opbrengsten voor de staatskas was, werd daaraan door tegenstanders wel getwijfeld. Als het puur om extra inkomsten te doen was geweest, dan had de regering de woningbouwsector ook kunnen stimuleren om meer te investeren in nieuwbouw en onderhoud. Voor 2025 stond de heffing op 2 miljard euro in de meerjarenramingen van het kabinet. Een extra investering van bijvoorbeeld 10 miljard euro per jaar zou alleen aan btw (21 procent) al 2,1 miljard euro aan belastinginkomsten opleveren. De vennootschapsbelasting en de loonbelasting van de vakmensen komen daar nog bij. De huidige woningnood zou dan minder nijpend zijn geweest en de uitstroom van vakmensen uit de bouwsector was lang niet zo extreem geweest. 

Zowel het Centraal Planbureau als het ministerie van Financiën geven in reactie op vragen van Follow the Money aan nooit de inverdieneffecten van de afschaffing te hebben berekend.

Nevendoelen

De nevendoelen van de heffing waren misschien wel belangrijker dan het hoofddoel. Indirect was de heffing ook een manier om scheefhuurders onder druk te zetten. Tegelijk met de verhuurderheffing, werd namelijk een zogeheten inkomensafhankelijke huurverhoging ingevoerd. Deze maakte het mogelijk om voor huurders die eigenlijk te veel verdienden voor een sociale woning, de huur te verhogen. Het idee was om ze zo uiteindelijk uit hun sociale woning te krijgen, of ze anders in elk geval een marktconforme huur te laten betalen voor die woning. Volgens Blok vormde de inkomensafhankelijke huurverhoging een belangrijke bron van inkomsten voor de woningcorporaties om de opgelegde heffing te betalen.

Een tweede nevendoel was dat de corporaties, via de heffing, zouden bijdragen aan de huurtoeslag. Een derde nevendoelstelling was: de corporaties dwingen tot reorganisaties. Door jaren van voorspoed waren ze veel te ondoelmatig geworden. Blok ging ervan uit dat de bedrijfskosten jaarlijks met 10 procent konden dalen. 

Bijgestelde verwachtingen

De minister beweerde aanvankelijk dat zijn verhuurderheffing geen enkele invloed hoefde te hebben op de woningproductie. Ortec, een onderzoeksbureau dat zich bezighoudt met de woningmarkt, toonde echter in mei 2013 aan dat de effecten enorm waren. De samenstellers vergeleken de vijfjaarsverwachting van de corporatiesector van 2011, het jaar voor de aankondiging van de heffing, met die van 2012, toen de heffing al in de verwachtingen was ingecalculeerd. Wat bleek? De verwachte investeringsvolumes waren over de hele breedte met ongeveer een kwart naar beneden bijgesteld. 

Voor 2017 rekenden de corporaties op een investerinsvolume van nog maar 3,8 miljard euro. Ter vergelijking: in 2011, midden in de diepste recessie sinds de Tweede Wereldoorlog, investeerde de sector nog 8,4 miljard euro. In 2009 bijna 11 miljard. De aankondiging van de verhuurderheffing had in de corporatiesector een waar bloedbad aangericht.

Geheel in lijn met de gedaalde investeringsverwachtingen daalde de productie van sociale woning dramatisch. In 2013 werden er nog bijna 30 duizend sociale woningen opgeleverd. Het jaar daarop, In 2014, waren het er nog maar ruim 17 duizend. Het dieptepunt werd bereikt in 2018, toen er maar 12.750 woningen werden afgebouwd. In 2021 stond de teller weer op 17.200. 

Remmende factor

Het gaat te ver om die lage productiecijfers helemaal toe te schrijven aan de verhuurderheffing. Het gebrek aan bouwgrond, de hoge prijs van bouwmaterialen en het gebrek aan vakmensen zijn ook een steeds grotere rol gaan spelen, maar de heffing was absoluut een enorm remmende factor. Door de extra belasting hadden corporaties simpelweg minder te besteden.

De sterk dalende woningbouw maakte Blok duidelijk dat reorganisaties en inkomensafhankelijke huurverhogingen de corporaties niet genoeg opleverden om de heffing te betalen. Tegelijk wist hij ook dat er tot 2030 100.000 nieuwe sociale woningen moesten komen. En dus begon hij aan te dringen op de verkoop van meer woningen aan particulieren of beleggers. 

In Trouw hamerde hij er op 11 oktober 2016 op dat de corporaties er verstandig aan zouden doen om grote, stedelijke woningen te verkopen. Dat zou genoeg geld opleveren om de bouwproductie op te voeren en daarnaast ook probleemloos de verhuurderheffing op te brengen. ‘Corporaties stoppen hun geld in een oude sok, terwijl ze dat kunnen uitgeven aan hun kerntaak.’ 

Wat hij er niet bij zei, was dat de corporaties helemaal geen grond hadden om op grote schaal bij te bouwen. Of dat bouwprojecten binnen de stad zo een jaar of acht vergen. In een situatie met lange wachtlijsten, was het verkopen van sociale woningen een luxe die de corporaties zich niet konden veroorloven. 

Stedelijke woningen van maximaal 10 jaar oud

Wie erg blij was met Bloks aansporing om mooie, grote corporatiewoningen te verkopen, was de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN). In juni 2016 zei Frank van Blokland, de toenmalige directeur van IVBN tegen Follow The Money: ‘Ik schat dat er tussen de 500.000 en 600.000 te liberaliseren woningen zijn in de sector. We zouden graag zien dat uit die enorme voorraad er per jaar tussen de 30.000 en 40.000 woningen aan beleggers werden verkocht.’ 

Bloks woningbeleid sloot naadloos aan op de belangen van institutionele beleggers

Dat roept de vraag op in hoeverre er door IVBN is gelobbyd voor het invoeren van de verhuurdersheffing. De huidige directeur Judith Norbart kan daar geen duidelijkheid over geven: ‘Ons institutionele geheugen gaat helaas niet ver genoeg terug om dat te achterhalen.’

Feit is dat Stef Bloks woningbeleid naadloos aansloot op de belangen van de institutionele beleggers. Van Blokland vertelde Follow the Money eens dat zijn leden vooral geïnteresseerd zijn in stedelijke corporatiewoningen met een goede prijs van maximaal 10 jaar oud: precies het soort woningen waarvan minister Blok corporaties er in eerder genoemd Trouw-artikel opriep er 75.000 te verkopen. 

Blok had natuurlijk ook belang bij de verkoop van die woningen. Hij hoopte op die manier een grotere vrije sector te vormen, die weer noodzakelijk was voor de doorstroming van scheefhuurders vanuit de corporatiesector. En zo werd het naar de markt brengen van corporatiewoningen een doel op zich.

CPB-model voorzag juist meer nieuwbouw

Dat de verhuurderheffing heeft bijgedragen aan een veel lagere productie van sociale woningen is achteraf gezien volstrekt vanzelfsprekend. Toch lijkt erop dat Blok daarop niet had gerekend. Het is ook de vraag of het PvdA-smaldeel van de coalitie wel akkoord zou zijn gegaan met het plan als duidelijk was geweest dat de sociale woningbouw zou halveren.

Maarten Allers, hoogleraar aan de Universiteit van Groningen, en Johan Conijn, emeritus hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, hebben zich gezamenlijk verdiept in in de totstandkoming van de verhuurderheffing en kwamen uit bij het Centraal Planbureau (CPB). Conijn zegt tegen Follow the Money: ‘Het CPB heeft een dubieuze rol gespeeld bij het doorrekenen van de de plannen voor de verhuurderheffing. Mede doordat het CPB in 2012 aangaf dat de invoering van de verhuurderheffing tot meer nieuwbouw zou leiden, werd de invoering vergemakkelijkt.’ 

Maar het woningmarktmodel van het planbureau was volgens de onderzoekers helemaal niet geschikt om effecten in de sociale woningmarkt mee te berekenen. Volgens doorrekening van het CPB zou een verhuurderheffing leiden tot hogere huren en meer investeringen door corporaties in nieuwbouwwoningen. In een artikel in economenblad schrijven Allers en Conijn: ‘Deze voorspelling volgde echter niet uit het model, maar was daarin als vooronderstelling ingevoerd. Achteraf bleek deze vooronderstelling niet te kloppen, onder meer omdat het CPB er geen rekening mee hield dat voor woningcorporaties betaalbaarheid voor de doelgroep een belangrijke doelstelling is.’

Met deze verkeerde vooronderstelling, viel de bodem onder de analyse van het CPB vandaan.

Corporaties veel efficiënter

Heeft de verhuurderheffing dan helemaal niets goeds opgeleverd? 

Een van de doelstellingen was dat woningcorporaties efficiënter zouden gaan werken. Dat is gelukt. In 2012 hadden de corporaties 27.824 voltijdsequivalenten op de loonlijst staan. In 2018 waren dat er nog maar 21.500, een daling van bijna 23 procent, terwijl het aantal huishoudens dat werd bediend nagenoeg gelijk was gebleven. In 2020 was het aantal fte’s weliswaar weer opgelopen tot 22.719, maar de sector is nu hoe dan ook veel efficiënter dan voor de heffing.

De gevolgen van de verhuurderheffing voor nieuwbouw, renovatie, onderhoud en verduurzaming van sociale woningen zijn ingrijpend geweest. Het zal nog heel lang duren voor alle nadelige effecten teniet zijn gedaan. De soberheid die bij een maatschappelijke organisatie past is dus wel verwezenlijkt.

Een belangrijke vraag die buitenstaanders vaak vergeten, is het psychologische effect; in hoeverre heeft de verhuurderheffing het vertrouwen van de corporatiesector in de centrale overheid aangetast? Zonder dat vertrouwen zullen de corporaties altijd een beetje met de handrem aangetrokken hun werk doen en dat komt het investeringsvolume niet ten goede.