Tijdens de verkiezingen gepaaid en in het regeerakkoord genaaid

In verkiezingstijd beloven politieke partijen van alles aan de burger. Lastenverlichting voor de middenklasse, meer geld naar onderwijs en bezuinigingen op het ambtenarenapparaat zijn vaste paradepaardjes. Om hun beloftes kracht bij te zetten, laten de partijen hun verkiezingsprogramma’s tot in detail doorrekenen door het Centraal Planbureau (CPB).

‘In Nederland hebben we een doorrekencircus opgetuigd dat uniek is in de wereld. Politiek en ambtenarij zijn er maandenlang mee bezig en tijdens de formatiebesprekingen schuiven de partijleiders aan, met de doorrekeningen van hun verkiezingsprogramma’s onder de arm.’ Dat vertelt Wimar Bolhuis, oud-fractiemedewerker van de PvdA en voormalig ambtenaar bij het ministerie van Financiën.

Bolhuis boog zich voor zijn promotieonderzoek aan de Universiteit Leiden over de vraag of die doorrekeningen met een goede reden worden gemaakt: dragen ze bij aan de totstandkoming van het regeerakkoord? Hij verdedigt aanstaande donderdag zijn proefschrift, waarin hij de CPB-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s vergeleek met de doorrekening van de regeerakkoorden over de periode 1986-2017.

Bedrijven stemmen niet, dus in verkiezingsprogramma’s worden die juist extra belast

Wat blijkt: van de mooie toekomstplaatjes die partijen ons in verkiezingstijd voorhouden, komt uiteindelijk niets terecht. De lastendruk voor huishoudens is in de regeerakkoorden stelselmatig hoger dan in de verkiezingsprogramma’s. Sinds 1986, toen het CPB begon met het doorrekenen, is er geen enkel regeerakkoord te vinden dat een uitzondering op deze regel vormt.

Lastendruk huishoudens versus lastendruk bedrijfsleven

In zijn proefschrift maakt Bolhuis inzichtelijk dat de lastendruk voor huishoudens per formatie gemiddeld 4 miljard euro hoger uitpakt dan het CPB in verkiezingstijd voorrekende. De lastendruk voor bedrijven is daarentegen in bijna elk regeerakkoord lager dan in de programmadoorrekening; gemiddeld 300 miljoen lager en sinds 2006 ruim 1,5 miljard lager per formatie.

Dit jaar stond de afschaffing van de dividendbelasting, een plan dat in geen enkel verkiezingsprogramma voorkwam, volop in de schijnwerpers. Die aandacht is volgens Bolhuis uitzonderlijk, maar zo’n onaangekondigde lastenverlichting voor bedrijven (of een lastenverzwaring die niet doorgaat) is bepaald niet ongewoon. ‘Het is eerder een wetmatigheid in formaties: bedrijven gaan minder belasting betalen dan de kiezers bij de verkiezingen werd beloofd.’

Bolhuis verklaart dit met de theorie van de politieke economie. ‘Die theorie zegt kort door de bocht dat politieke partijen als doel hebben om het aantal stemmen bij verkiezingen te maximaliseren. Daarom spiegelen politici lastenverlichting voor aan huishoudens. Dat vindt de burger fijn om te horen. Bedrijven stemmen niet, dus die worden in de verkiezingsprogramma’s juist extra belast.’

Wanneer de stemmen geteld en de zetels binnen zijn, worden die beloftes echter deels terzijde gelegd. In de formatiebesprekingen krijgen bedrijven lagere lasten toebedeeld dan in de programma's stond en moeten burgers juist meer betalen. Bolhuis: ‘Uitzondering op die regel was het jaar 2002. Toen stonden de overheidsfinanciën er plots slechter voor dan verwacht en werd niet alleen de lastenverlichting van huishoudens geschrapt, maar moest ook het bedrijfsleven extra meebetalen om de overheidsfinanciën op orde te krijgen.’

Hij wijst op het belang van beeldvorming en de invloed van lobbies van het bedrijfsleven als mogelijke oorzaken van de koerswijzigingen van regeringspartijen na de verkiezingen. Al was dat niet de focus van zijn onderzoek: ‘De formatiedossiers zijn niet openbaar en de informele invloed die bedrijven op politici uitoefenen, staat sowieso niet in de notulen. Het is dus lastig om vast te stellen waarom de plannen worden gewijzigd.’

Om die reden stelde hij de vergelijking van harde cijfers centraal in zijn onderzoek. En die cijfers liegen er niet om: de collectieve lasten pakken gemiddeld 2,9 miljard euro hoger uit per formatie dan was aangekondigd tijdens de verkiezingscampagnes. Het bedrijfsleven hoefde in de afgelopen vier regeerakkoorden netto echter geen cent extra bij te dragen aan die hogere lasten. ‘De vervuiler betaalt blijkt grotendeels retoriek,’ zegt Bolhuis: ‘kapitaal en winst maar ook milieuvervuiling worden gemiddeld minder belast dan aangekondigd.’

Middeninkomens en onderwijs

De hogere collectieve lasten komen bovenal (en bij de laatste vier regeringen zelfs volledig) voor rekening van huishoudens met een midden of hoog inkomen. De lastenverlichting op arbeid en inkomen die hun bij elke verkiezingsronde opnieuw wordt beloofd, wordt namelijk nooit volledig doorgevoerd.

Het is daarom des te opvallender dat mensen met lage inkomens of uitkeringen juist iets meer krijgen dan tijdens de verkiezingen werd aangekondigd. Bolhuis: ‘1,45 miljard euro van de 3 miljard euro die gemiddeld meer wordt uitgegeven, gaat naar sociale zekerheid.’ Dat heeft volgens hem vooral te maken met verkiezingsretoriek. De rechtse regeringspartijen schermen tijdens de campagnes met kortingen op uitkeringen en bezuinigingen op sociale zekerheid. ‘Wanneer bij de formatie de koopkrachtcijfers in beeld komen, gaan zulke ingrepen echter zelden door en worden er toch meer toeslagen toegekend dan was beloofd. De regeringspartijen optimaliseren voor een evenwichtig koopkrachtplaatje en daardoor komen de lage inkomens er beter vanaf dan diezelfde partijen in hun verkiezingsprogramma’s hadden gezegd.’

De cijfers laten tevens zien dat het populaire credo dat ‘de overheid in haar eigen vlees moet snijden’ zelden in praktijk wordt gebracht. ‘De belofte van bezuinigingen op het ambtenarenapparaat doet het altijd goed tijdens de verkiezingen, maar die bezuinigingen gaan eigenlijk nooit volledig door,’ constateert Bolhuis.  

Maar dat geld moet ergens vandaan komen. Lastenverlichtingen op arbeid en inkomen schrappen brengt te weinig in het laatje om de kosten te dekken, dus er komt nog een andere post in tweederde van de regeerakkoorden bekaaid vanaf: ‘De onderwijspost is de enige uitgavenpost in regeerakkoorden die regelmatig lager uitkomt dan beloofd.’ Volgens Bolhuis een typisch voorbeeld van politieke economie: ‘Burgers horen graag dat er meer geld wordt vrijgemaakt voor onderwijs, dus beloven alle partijen dat te doen. Als dan in de formatiebesprekingen blijkt dat bezuinigen op sociale zekerheid en ambtenaren moeilijk uitvoerbaar zijn, gaat er alsnog minder geld naar onderwijs.’

Procyclisch beleid

In de economische wetenschap is consensus dat anticyclisch begrotingsbeleid, stimuleren in slechte tijden en bezuinigen in tijden van voorspoed, het beste is voor de economie. Bolhuis constateert dat de overheid juist het tegenovergestelde doet: ‘In letterlijk elke formatie die ik heb onderzocht is sprake van procyclisch begrotingsbeleid. Regeerakkoorden zijn altijd, honderd procent, diametraal procyclisch.’

‘Gaat het goed, dan willen ze geld uitgeven; gaat het slecht, dan willen ze bezuinigen en lasten verzwaren’

Bolhuis: ‘De vooruitzichten van de overheidsfinanciën zijn doorslaggevend voor de keuzes die Nederlandse politici in de formatie maken. Ze reageren een-op-een: gaat het goed, dan willen ze geld uitgeven; gaat het slecht, dan willen ze bezuinigen en lasten verzwaren.’

Een prachtige illustratie van die hardnekkige reflex is het jaar 2002, toen de financiële vooruitzichten van de overheid ineens verschrikkelijk verslechterden. Bolhuis vertelt dat de partijen als reactie daarop hun verkiezingsprogramma's volledig lieten varen. ‘Ze kozen tijdens de formatie voor extra bezuinigingen en lastenverzwaringen. Dat was het jaar dat ook het bedrijfsleven echt extra moest gaan meebetalen.’ Lachend voegt hij toe: ‘Zonde, want als de verkiezingsprogramma’s uit 2002 waren uitgevoerd, had de regering juist voor het eerst anticyclisch overheidsbeleid gevoerd.’

Dat regeerakkoorden procyclisch zijn, wisten we al langer. Het onderzoek van Bolhuis onderstreept vooral dat dit een expliciete keuze is. ‘Partijen kiezen heel bewust voor procyclisch beleid. Als hun verkiezingsprogramma’s anticyclisch waren, stappen ze in het regeerakkoord af van die plannen om alsnog procyclisch beleid te omarmen.’ Onverstandig, vindt Bolhuis: ‘Dit tart echt al onze economische kennis over begrotingsbeleid.’

Doorrekencircus

De prognoses van het CPB zijn volgens Bolhuis extreem belangrijk: ‘Je ziet dat politici daar heel heftig op reageren. De doorrekeningen van het CPB hebben flinke invloed op beleid, nergens wordt dat zo grondig doorgerekend als in Nederland. Pas wanneer een maatregel door het CPB is getoetst, kan die een reële beleidsoptie worden.’

Al dat rekenwerk is overigens niet erg bevorderlijk voor de efficiëntie. Bolhuis constateerde dat de laatste fases van de kabinetsformaties sinds die doorrekeningen bijna twee keer zo lang duren. ‘Het levert veel administratieve lasten op: ambtenaren moeten de tussentijdse afspraken van politici doorrekenen en zij vinden vervolgens weer dat de koopkrachtplaatjes er toch niet evenwichtig genoeg uitzien. Dan moet zo’n ambtenaar weer opnieuw aan de slag.’

Ondanks het gewicht dat we in Nederland toekennen aan de CPB-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en de regeerakkoorden, leggen we die setjes cijfers eigenlijk nooit naast elkaar. Bolhuis denkt dat het CPB zelf dat achterwege laat omdat het politiek gevoelige uitspraken oplevert. ‘Het CPB is een ambtelijke club, die geen beoordeling of duiding geeft aan politieke keuzes. Wanneer het CPB zou zeggen dat politieke partijen zich niet aan hun verkiezingsbeloftes houden, gaan ze een grens over die ze als onafhankelijk onderzoeksbureau niet willen passeren. Zouden ze dat wel doen, dan kregen ze last met hun politieke opdrachtgevers.’

Vandaar dat Bolhuis zulk onderzoek wel graag wilde doen: ‘We hebben in Nederland een unieke set data waarmee we kunnen toetsen of partijen hun verkiezingsbeloftes in het regeerakkoord nakomen. Het meeste werk was handmatig de CPB-rapporten over een periode van 30 jaar in Excel zetten, oneffenheden eruit halen en guldens omrekenen naar euro’s.’

Nu Bolhuis dit monnikenwerk eenmaal heeft uitgevoerd, is een nieuwe vergelijking maken een fluitje van een cent: het CPB publiceert deze cijfers tegenwoordig digitaal. Politici die bij de volgende verkiezingen beloftes maken om ze in het regeerakkoord aan hun laars te lappen, komen daar niet langer ongezien mee weg. Bolhuis doet zelf een verkiezingsbelofte: ‘Ik ga deze vergelijking voortaan elke vier jaar maken.’