Het is zonder twijfel de minst ceremoniële aanvraag voor het lidmaatschap van de EU in de geschiedenis van de Europese integratie. Op een foto die de Oekraïense regering maandagavond heeft verspreid, staat president Volodymyr Zelensky gebogen over een lage tafel met ogenschijnlijk een lichte beschadiging erin. Een foto uit een andere hoek, genomen door een onbekende fotograaf, laat zien dat verderop in de hal zandzakken liggen.

Het document dat Zelensky op de foto ondertekent, is volgens zijn premier een aanvraag voor het lidmaatschap van de Europese Unie.

Eerder die dag riep Zelensky in een korte toespraak de Europese Unie al op zijn land te laten toetreden. ‘Ik heb er vertrouwen in dat we het hebben verdiend. Ik heb er vertrouwen in dat het mogelijk is.’ Hij was zo zelfverzekerd dat hij vroeg om ‘onmiddellijke’ toetreding tot de EU, via ‘een nieuwe speciale procedure’, die overigens nog ontworpen zou moeten worden.

Het tekenen van de lidmaatschapsaanvraag volgde een dag nadat Ursula von der Leyen, de voorzitter van de Europese Commissie, tegen Euronews zei dat Oekraïne ‘een van ons’ is: ‘We willen ze erbij.’ De presidenten van acht Midden- en Oost-Europese lidstaten pleitten op maandagavond in een open brief voor een ‘onmiddellijk’ Oekraïens kandidaatlidmaatschap. Charles Michel – de voorzitter van de Europese Raad, waarin alle 27 regeringsleiders zitting hebben – temperde maandag direct de verwachtingen door te benadrukken dat er onder lidstaten ‘verschillende meningen en gevoeligheden’ leefden over uitbreiding van de EU.

Hoe realistisch is Zelensky’s verzoek? Kan Oekraïne lid worden van de EU? Wat zou Oekraïne hebben aan EU-lidmaatschap?

Grondwettelijke wens

Dat Oekraïne lid van de EU wil worden, is niet nieuw. Drie jaar geleden heeft Oekraïne zelfs in de grondwet opgenomen dat het naar lidmaatschap van de EU en de NAVO streeft. Bijzonder aan Zelensky’s oproep is zijn verzoek om een versnelde procedure – die nu nog niet bestaat – en zijn opmerking dat Oekraïne het lidmaatschap inmiddels heeft ‘verdiend’.

Komt het land in aanmerking? Geografisch wel: sinds het Verdrag van Maastricht (1992) kan ‘elke Europese staat’ het EU-lidmaatschap aanvragen, wanneer die zich committeert aan democratische waarden zoals respect voor mensenrechten en de rechtsstaat.

Waar het continent Europa ophoudt, is nergens vastgelegd en is afhankelijk van politieke consensus. Zo werd een verzoek van Marokko om lidmaatschap van (toen nog) de Europese Gemeenschap in 1987 vrijwel direct afgewezen, maar waren de Europese regeringsleiders in 1999 wel bereid om onderhandelingen te beginnen met Turkije, hoewel de meeste geografen het deel ten oosten van de Bosporus als Aziatisch zouden bestempelen. En eilandstaat Cyprus, lid sinds 2004, ligt dichter bij het Midden-Oosten dan bij Griekenland, de dichtstbijzijnde lidstaat.

Belangrijker dan geografie is of een land voldoet aan de zogeheten Kopenhagen-criteria en of het land het enorme stelsel aan Europese wetgeving wil en kan overnemen. Die criteria omvatten: stabiele instituties die democratie, rechtsstaat, mensenrechten en respect voor en bescherming van minderheden waarborgen; een functionele markteconomie en de capaciteit om in de EU te kunnen concurreren; het vermogen om de verplichtingen van lidmaatschap uit te voeren.

Het is duizelingwekkend aan welke regels een aanstaande lidstaat allemaal moet voldoen

Voordat een land lid mag worden, moet het ook de duizenden verordeningen, richtlijnen en besluiten – niemand weet precies hoeveel rechtshandelingen de EU heeft – omzetten naar nationaal beleid. Het is duizelingwekkend aan welke regels een aanstaande lidstaat allemaal moet voldoen: van aanbestedingsregels tot de zeehavenverordening.

Dat kost járen. Zo diende Finland zijn verzoek om lid te worden op 18 maart 1992 in en werd het op 1 januari 1995 lid. Bulgarije meldde zich officieel op 14 december 1995 en werd pas op 1 januari 2007 lid – elf jaar later.

Het is daarom van belang stil te staan bij een nuancering van Von der Leyen die in veel berichtgeving verloren is gegaan. Von der Leyen sprak over ‘na verloop van tijd’. Dat is dus niet ‘onmiddellijk’, zoals Zelensky vroeg. Datzelfde zei een van haar vicevoorzitters, ‘buitenlandchef’ Josep Borrell. Op weg naar een overleg met de EU-defensieministers vroegen journalisten hem maandag naar zijn gedachten over het Oekraïense verzoek om het EU-lidmaatschap. Dat zou nog ‘vele jaren’ duren, mompelde hij.

Wachtkamer

De eerste stap heeft Oekraïne maandagavond dus gezet, door een lidmaatschapsverzoek in te dienen. Vervolgens moet het land de status van kandidaatlid krijgen van alle 27 regeringen van de EU. Nederland heeft daarbij, net als alle andere lidstaten, een veto.

Daarna krijgt de Commissie een mandaat om onderhandelingen te starten hoe het land zich gaat aanpassen aan het EU-recht. Dat gaat via 35 zogeheten hoofdstukken, over uiteenlopende zaken als intellectueel eigendom, voedselveiligheid, visserij en financiën. Een van de meest complexe en uitdagende hoofdstukken, vooral voor Oekraïne, is het hoofdstuk over justitie en de grondrechten. Lidstaten moeten corruptie effectief bestrijden. ‘Een solide wettelijk kader en betrouwbare instellingen zijn nodig om een coherent beleid ter voorkoming en afschrikking van corruptie te ondersteunen,’ meldt de website van de Europese Commissie.

Elk hoofdstuk moet afzonderlijk worden afgesloten. Vervolgens moet het nieuwe lidmaatschap worden vastgelegd in een verdrag, dat door elke lidstaat getekend en geratificeerd moet worden – opnieuw een vetomogelijkheid dus.

Momenteel heeft de EU vijf landen in de wachtkamer zitten: Albanië, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië en Turkije zijn kandidaatlidstaten. Bosnië-Herzegovina en Kosovo hebben een categorie gekregen om duidelijk te maken dat die zover nog niet zijn: ze zijn potentiële kandidaatlidstaten.

Turkije wacht het langst: het deed een lidmaatschapsaanvraag in 1987 en beschikt al sinds 1999 over de kandidaatstatus. De onderhandelingen liggen echter al jarenlang stil, vanwege de autoritaire richting die president Erdogan is ingeslagen. Na Turkije wacht Noord-Macedonië het langst: dat is sinds eind 2005 kandidaatlidstaat, maar moest tot maart 2020 wachten tot de onderhandelingen daadwerkelijk begonnen. Dat had te maken met het conflict met EU-lidstaat Griekenland over de naam.

Kan het sneller? Politiek kan natuurlijk alles. De geschiedenis van de Europese integratie is een aaneenschakeling van besluiten die tot dan toe taboe waren, maar in een crisissituatie toch mogelijk bleken. De oproep van acht van de 27 lidstaten maandagavond om Oekraïne per direct kandidaatstatus te verlenen, kon niemand een week geleden voorspellen. En de toetreding van nieuwe lidstaten is niet alleen een technocratisch, maar ook een politiek proces. Dat leert onder meer de toetreding van Griekenland.

In 1975, na acht jaar geleid te zijn door een militair regime, meldde Griekenland zich in Brussel. Historicus Richard Clogg beschrijft in A Concise History of Greece (2002) dat de Europese Commissie ‘twijfels’ had of Griekenland klaar was om in 1981 toe te treden tot de Europese Gemeenschap. Het dagelijks bestuur vroeg zich af of de Griekse economie de concurrentie van de interne markt wel aan zou kunnen. ‘Maar [premier Konstantinos] Karamanlis maakte handig gebruik van schuldgevoelens over Europa’s gebrek aan daadkracht tijdens de dictatuur, en de bestaande lidstaten buitelden over elkaar om de weg naar toetreding te banen voor het land dat ze graag zagen als de bron van de Europese beschaving.’

Wat zou het signaal zijn jegens de Balkanlanden die al jaren wachten op toetreding?

Als de 27 regeringsleiders eensgezind zijn en Oekraïne lid willen laten worden van de EU, zijn ze creatief genoeg om daar ‘een nieuwe speciale procedure’ voor te verzinnen. Maar wat zou het signaal zijn jegens de Balkanlanden die al jaren wachten op toetreding?

Zelensky zei dit over zijn verzoek voor een versneld lidmaatschap: ‘Ik heb er vertrouwen in dat het eerlijk is.’ Daar zullen zijn collega’s op de Balkan anders over denken. Die onderhandelen al jaren, terwijl Oekraïne pas sinds maandag een officieel lidmaatschapsverzoek heeft ingediend.

Kan Oekraïne aan de strenge lidmaatschapsvoorwaarden voldoen? Een indicatie daarvan is er al wel. De Europese Commissie volgt de hervormingen daar namelijk op de voet, in het kader van het associatieakkoord tussen de EU en Oekraïne. Zo’n akkoord is een veel lichtere vorm van samenwerking, die de EU heeft met zowel kandidaatlidstaten als met landen die nooit lid van de EU zullen worden.

Het associatieakkoord omvat onder meer afspraken met Oekraïne over hervormingen en corruptiebestrijding, in ruil voor economische samenwerking. Zo worden import- en exporttarieven afgebouwd. In het kader van dat akkoord publiceren de Europese Commissie en de diplomatieke dienst van de EU geregeld gezamenlijke voortgangsrapporten. Het meest recente stamt van eind 2020.

Daarin kreeg Oekraïne zowel complimenten als diplomatiek verwoorde kritiek. In de strijd tegen de georganiseerde misdaad zette Oekraïne ‘vooralsnog geen grote stappen’, de elektriciteitsmarkt heeft nog altijd een ‘oligopolistische structuur’ en de pandemie leidde bij Kyiv tot ‘neigingen om toevlucht te nemen tot protectionistisch en niet AA-compatibel beleid’ – waarbij AA staat voor het associatieakkoord.

In antwoord op dat rapport zei het Europees Parlement in een resolutie ‘dat er weliswaar aanzienlijke vooruitgang is geboekt, maar [dat] wijdverbreide corruptie het hervormingsproces in Oekraïne nog steeds belemmert’.

Oekraïne staat op plaats 122 van de meest recente corruptieperceptie-index van Transparency International, met een score van 32 op een schaal van 100 – een lichte daling ten opzichte van een jaar eerder, toen het nog 33 scoorde. Ter vergelijking: de nummers 1 (EU-lidstaten Denemarken en Finland, en Nieuw-Zeeland) hadden een score van 88. De slechtst scorende EU-lidstaat is Bulgarije, dat met een score van 42 op plaats 78 staat.

De Group of States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa concludeerde eind 2019 dat een deel van haar aanbevelingen nog niet was opgevolgd, zoals het instellen van een gedragscode voor parlementariërs, mechanismen om integriteit te controleren en regels over de omgang met lobbyisten.

Wat heeft Oekraïne concreet aan een EU-lidmaatschap? Militair lijkt het land meer baat te hebben bij een NAVO-lidmaatschap, omdat de leden van deze verdragsorganisatie hebben toegezegd elkaar te helpen wanneer een van hen wordt aangevallen. Maar sinds het Verdrag van Lissabon (in werking sinds 2009) kent de EU ook een dergelijke solidariteitsclausule: ‘Indien een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen, rust op de overige lidstaten de plicht deze lidstaat met alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen overeenkomstig artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties.’ Het verdragsartikel bevat echter ruimte voor uiteenlopende interpretaties. Het verdragsartikel bevat ook een zin in die neutrale lidstaten zouden kunnen gebruiken om een andere lidstaat niet militair bij te staan: ‘Dit laat het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten onverlet.’

Lidmaatschap van de EU betekent nog geen automatisch lidmaatschap van het paspoortvrije Schengengebied, en de weg naar een lidmaatschap van de eurozone is nog weer vele stappen verder.

Economisch zou het lidmaatschap Oekraïne wel veel kunnen brengen, maar dat wordt pas relevant als de oorlog voorbij is (en gewonnen) en er sprake is van een fase van wederopbouw. Als volwaardig lid zou het aanspraak kunnen maken op EU-subsidies. Een deel daarvan, de cohesiegelden, gaan vooral naar de armere regio’s van de Unie.

Zelensky’s oproep tot een spoedig lidmaatschap zal vooral politiek ingegeven zijn, om de westerse koers van zijn land te bestendigen

Ook wanneer Oekraïne nog geen lid is, maar al wel de status van kandidaatlidstaat heeft bereikt, kan het op Europees geld rekenen. De huidige vijf kandidaatlidstaten en twee potentiële kandidaatlidstaten hebben in de periode 2021-2027 gezamenlijk zicht op 14 miljard euro. Alleen al daarom zou een snelle kandidaatstatus aantrekkelijk zijn voor Oekraïne.

Zelensky’s oproep tot een spoedig lidmaatschap zal verder vooral politiek ingegeven zijn, om de westerse koers van zijn land te bestendigen. De uitspraken van EU-topmensen als Von der Leyen zijn waarschijnlijk eerder een uiting van solidariteit en een politiek signaal aan Rusland dan een daadwerkelijke aankondiging van iets revolutionairs. Het is ondenkbaar dat Oekraïne als symbolische steunbetuiging een EU-lidmaatschap in de schoot geworpen krijgt.

Nederland is daar in elk geval geen voorstander van, bleek uit het debat in de Tweede Kamer op maandag. Premier Mark Rutte (VVD) zei dat praten over EU-lidmaatschap ‘op dit moment niet [zal helpen in het beslechten van dit conflict’. Hij vertelde dat bij zijn bezoek aan Kyiv van enkele weken geleden de Oekraïense ambitie om toe te treden tot de EU en de NAVO uitgebreid aan de orde is geweest. ‘We hebben met elkaar gesproken om het even te parkeren, want het is uitermate gevoelig en complex.’